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行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则

————广东省兴宁三建工程有限公司与广东省兴宁市自然资源局土地行政处罚案

裁判规则

　　行政机关在对历史....(您当前的权限无法查看该内容)

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正文


广东省兴宁三建工程有限公司与广东省兴宁市自然资源局土地行政处罚案

　　最高人民法院行政判决书

　　
（2021）最高法行再249号

　　申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）：广东省兴宁三建工程有限公司。住所地：广东省兴宁市兴南大道近水楼台。
　　法定代表人：王焕权，总经理。
　　委托诉讼代理人：郭俊杰，该公司员工。
　　委托诉讼代理人：冯海龙，北京中银（广州）律师事务所律师。
　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人、被申请人）：广东省兴宁市自然资源局。住所地：广东省兴宁市人民大道。
　　法定代表人：陈伟东，局长。
　　委托诉讼代理人：钟伟崇，副局长。
　　委托诉讼代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
　　申诉人广东省兴宁三建工程有限公司（以下简称三建公司）因诉被申诉人广东省兴宁市自然资源局（原广东省兴宁市国土资源局，以下简称兴宁市资源局）土地行政处罚一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2014）梅中法行终字第70号行政判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院以（2017）粤行申1232号行政裁定驳回三建公司的再审申请后，三建公司向本院申诉。本院以（2021）最高法行监1号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭，于2023年4月19日公开开庭审理本案。三建公司的法定代表人王焕权，三建公司的委托诉讼代理人郭俊杰、冯海龙，兴宁市资源局的委托诉讼代理人钟伟崇、曾荣松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　一、二审法院查明：2003年4月11日，兴宁市发展计划局向梅州市发展计划局上报兴计字〔2003〕14号《关于我市茶艺休闲娱乐运动中心项目的立项请示》，载明由三建公司筹资在福兴镇五里村征地80亩建设茶艺休闲娱乐运动中心。梅州市发展计划局于2003年4月28日批复同意兴建上述项目。2003年10月30日，兴宁市招商引资办公室作出兴招字〔2003〕22号《关于兴办五里香茶艺、健身中心项目用地申请的批复》，同意该项目选址为福兴镇五里、锦华村地域，并同意土地补偿费（含安置补偿、青苗补偿等）按三建公司与福兴镇政府协商的价格解决，出让土地价格按征地成本减去本级财政收入部分计算。2003年12月28日，兴宁市建设局（现兴宁市住房和城乡建设局）编号地04规001《广东省建设项目选址意见书》亦同意五里香度假村（包括五里香茶艺馆）选址在兴宁市福兴镇五里村与锦华村地段，用地规模为110亩。2003年9月18日，三建公司向兴宁市建设局为兴宁市五里香度假村茶艺馆的建筑工程施工许可申请报建，报建材料中附有兴宁市国土资源局福兴国土资源所出具的关于五里香度假村建筑工程“兹有五里香度假村全部土地已经我所协助征用。其土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”的证明和三建公司承诺尽快办理报建材料中所缺的土地使用证、消防许可证等的承诺书。兴宁市建设局于2004年2月12日核发编号为04规006的《建设工程规划许可证》准予建设上述建筑工程，并于同年2月24日核发编号为441425200402240201《建筑工程施工许可证》准予五里香度假村施工，建设规模为4036㎡，建设地址位于兴宁市205国道福兴五里段。期间，兴宁市建设局于2004年2月10日颁发了编号为地04规001的《建设用地规划许可证》，准予办理五里香度假村的征用划拨土地手续。2004年间兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）以兴市府函〔2004〕2号《关于引资大户项目要求减免报建规费的批复》（以下简称《减免规费批复》），同意对包括五里香度假村在内的项目给予减免建设报建中的有关规费。
　　三建公司在未取得五里香度假村的国有土地使用权证的情况下，于2004年初开始兴建五里香度假村茶艺馆。2008年7月20日，三建公司与兴宁市丽都假日酒店（以下简称丽都酒店）签订《五里香场地使用合同》，将部分已兴建的五里香度假村茶艺馆建筑及场地（面积3000㎡，其中建筑面积2000㎡，空地面积1000㎡）租赁给丽都酒店，合同期为10年（自2008年8月1日起至2018年7月31日止），场地每月使用费为10000元。
　　兴宁市资源局于2014年3月15日开始对三建公司非法占用土地一案进行立案查处，并认定：三建公司以招商引资名义在未取得建设用地批准手续的情况下，在205国道侧福兴五里村黄产桥李屋门口兴建五里香茶艺馆，占地总面积共10216.67平方米。三建公司于2008年7月将五里香茶艺馆租赁给丽都酒店装修经营至今。经勘测，已建成的酒店主楼建筑物占地1468.25平方米，经查核符合土地利用总体规划。兴宁市资源局将《国土资源行政处罚听证告知书》于同年5月5日留置送达给羁押在兴宁市看守所的三建公司时任法定代表人王佛鹏，又于5月6日直接送达给王佛鹏的委托代理人王美玲。5月27日举行了听证会，王美玲参加了听证会。5月28日的行政处罚听证报告书确认了兴宁市资源局查证的事实。5月29日，兴宁市资源局以三建公司在未取得建设用地批准手续情况下占用土地兴建五里香茶艺馆，对三建公司作出兴国土资处罚字〔2014〕第9号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称9号处罚决定）：没收三建公司在非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他设施。兴宁市资源局将上述处罚决定于5月30日留置送达给羁押在兴宁市看守所的王佛鹏，并于6月3日分别直接送达给王美玲和丽都酒店。三建公司不服9号处罚决定，于8月25日提起行政诉讼。主要理由为，案涉五里香度假村所在的土地位于粤国土资（建）字〔2009〕170号《关于兴宁市2008年度第一批次城镇建设用地的批复》的范围，是建设用地而不是农用地。三建公司已支付案涉土地的租赁款交由兴宁市福兴街道办事处五里村民委员会发放给村民，其中5亩已办理土地征用手续且已缴清了土地出让金。
　　广东省兴宁市人民法院（2014）梅兴法行初字第28号行政判决认为：根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，申请使用国有土地是任何单位和个人进行建设必备的前提条件。三建公司在2004年初以招商引资名义在未取得建设用地批准手续的情况下，在205国道侧福兴街道办事处五里村黄产桥李屋门口占用土地兴建五里香茶艺馆，占地面积共10216.67平方米，并在该土地上兴建茶艺馆建筑物占地1468.25平方米，宿舍工棚建筑物占地706.93平方米。经查，三建公司的上述行为虽符合土地利用总体规划，但这些建筑物均是在没有依法申请使用国有土地的前提下进行的。根据《土地管理法》第四十六条关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上人民政府才有征收土地的权力。对案涉土地，兴宁市政府至目前未实施相关的征收行为，可以认定三建公司提供福兴国土资源所出具其协助征用土地的证明与事实不符，其证明行为也明显超越了法定职权。兴宁市发展计划局的请示、梅州市发展计划局的批复、建设工程规划许可证及兴宁市政府的批复等相关证据材料，均不能证明三建公司在案涉土地上实施的建设行为已经进行了依法申请使用国有土地的事实，三建公司也不能基于上述证据材料就免除其建设行为须依法申请使用国有土地的法定义务，由此可以证明三建公司在案涉土地上进行建设没有申请使用国有土地并获得审批的事实是客观存在的。根据《土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施……”的规定，从兴宁市资源局提供的证据材料来看，三建公司在案涉土地上的建设行为是符合兴宁市土地利用总体规划的，所以兴宁市资源局依上述规定对三建公司作出没收其非法占用10216.67平方米的土地上建成的建筑物和其他设施，符合上述法律规定。
　　同时，三建公司非法占用案涉农用地的事实，在已生效的广东省梅州市中级人民法院（2014）梅中法刑终字第34号刑事判决中得到确认。该判决认定三建公司于2004年在没有办理建设用地使用审批手续的情况下擅自在福兴街道办事处五里村、锦华村获得的土地上兴建五里香茶艺馆的行为构成非法占用农用地罪。因此，9号处罚决定认定事实和适用法律并无不当之处。
　　关于处罚程序方面，兴宁市资源局在作出9号处罚决定时，严格遵守《土地违法案件查处办法》和《国土资源听证规定》，依法履行了受理、立案、调查、召开听证会、作出决定、送达及告知救济途径等程序，所以三建公司认为兴宁市资源局处罚程序违法的主张不予采纳。
　　综上，9号处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，三建公司诉请撤销该处罚决定明显缺乏事实依据和法律依据。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释
该院同类裁判规则 上级法院同类裁判规则 相关裁判规则
  • 行政处罚
  • （2021）最高法行再249号
  • 最高人民法院
  • 再审
  • 2023.04.19
  • 最高人民法院公报 2024年第04期（总第332期）
  • 适用法律不当
  • 认定事实不清
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