内容摘要：自动驾驶商业化部署所面临的法律障碍，亟待立法予以回应。在中央立法条件还不完全成熟的情况下，即使是没有地方立法变通权的经济发达地区，进行自动驾驶的试验型立法亦具备正当性。在规范层面，《立法法》第82条赋予地方性法规先行立法权。在功能层面，地方立法先行相比于出台政策文件和中央立法具有明显优势，且能够通过地方法治竞争促进自动驾驶产业发展。当前自动驾驶地方立法先行面临的国家强制性车辆标准、强制保险、无过错责任认定等权限瓶颈，可以借助作为软法的推荐性地方标准的制定、在地方立法中推出产品责任险和商业险等自愿保险以及通过数据的责任认定的变通处理方式加以解决。同时，为保障法制统一和协调，自动驾驶地方立法应遵循国家政策指导，并加强区域协同立法。
关键词：自动驾驶；地方先行立法；车辆标准；保险；事故责任认定
中图分类号：D920.4　　文献标识码：A　　文章编号：2096-028X（2025）01-0091-12
一、问题的提出
　　随着5G通信、传感器、高精地图、智慧道路基础设施等自动驾驶所必需的技术越来越成熟，自动驾驶车辆即将成为交通出行的重要工具。自动驾驶技术的发展，将有效地缓解城市拥堵，降低环境污染，给个人出行带来便利。然而，相比于制约自动驾驶普及的技术因素、成本因素而言，法律法规的不完善是最大的“拦路虎”，[1]一定程度上制约了中国自动驾驶产业发展。中国目前在国家层面对于自动驾驶的发展支持主要来自政策，[2]政策虽然具有灵活性，但同时也具有易变性和不稳定性，而且政策往往过于宏观和原则，不利于可操作性和连续性。[3]相比而言，立法的稳定性、约束力和可预期性，则是其价值所在。值得关注的是，2021年3月23日，深圳市人大常委会发布关于《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》公开征求意见的公告，进行地方试验型立法的探索，该条例已于2022年6月23日通过。在深圳市人大常委会发布征求意见稿后，公安部紧随其后发布的《道路交通安全法（修订建议稿）》第155条概括地规定了自动驾驶汽车的测试条件、通行要求和责任认定。此外，2022年11月23日，《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》通过；12月29日，《无锡市车联网发展促进条例》通过。2023年，苏州、阳泉、杭州等地相继通过了关于智能网联汽车的立法。[4]江苏省不仅修订通过《江苏省道路交通安全条例》，增设“自动驾驶条款”，还通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进车联网和智能网联汽车发展的决定》（简称《决定》）。2024年，武汉、合肥、广州、北京等地相继通过智能网联汽车（自动驾驶）立法。[5]
　　在中央和地方都释放了立法信号的前提下，自动驾驶在中国究竟应当采取怎样的立法模式？当下国内学界对此存在不同的观点，比如有学者认为应当借鉴德国的立法模式，尽快将分散的地方立法提升为具有较高位阶的国家立法，[6]或者先针对L3及以下级别自动驾驶汽车的法律法规进行修订，再针对L4—L5级自动驾驶汽车制定“自动驾驶法”。[7]也有学者提出自动驾驶汽车立法可以在“渐进式”立法思路下由地方试点、另行立法和行政法规先行。[8]还有学者提出“国家—地方—国家”的立法路径以及自动驾驶立法从近期“法律修改”至中期制定专门条例再到远期进行“专门立法”。[9]美国也存在类似的问题。美国一直未出台统一的中央立法，在自动驾驶车辆发展过程中，州和联邦的交通立法监管权限分配同样是争议的焦点。支持州立法先行的学者认为，在自动驾驶汽车商业化前，各州可以共同制定统一的交通法规范，但侵权责任的规定需要在事后明确。[10]反对各州先行立法的学者担忧，各州竞相立法会导致联邦层面难以监管。[11]
　　笔者认为，考虑到中国当前自动驾驶汽车的产业现状和技术条件，以及立法权的配置，地方立法先行或许是一种更符合中国国情的方案。需要注意的是，深圳的经济特区法规[12]、上海浦东新区法规[13]具有地方立法变通权，自动驾驶的地方立法创制空间较大，面临上位法掣肘小，问题不是十分突出。然而，苏州、无锡、杭州、武汉、合肥、广州等地的智能网联汽车立法，作为促进型立法，并不能真正破除立法障碍、积累立法经验。江苏省修改《江苏省道路交通安全条例》，增设“自动驾驶条款”，有其引导作用，但是规制范围有限，还有赖于专门立法的出台。其他地区如果想进行自动驾驶的地方立法，模仿照搬深圳的经济特区和上海浦东新区的“变通型地方立法模式”并不行得通，复制苏州等地的“促进型地方立法模式”意义也不大，如江苏省只在省级层面修改道路交通安全条例，“修改型地方立法模式”的立法效果还是有限，因为自动驾驶不仅涉及道路交通安全，还涉及产业发展等诸多方面。即使后来出台《决定》予以补充，但仍然缺乏全面有机的结合。自动驾驶的地方立法要想真正发挥立法效果，需要大胆地先行先试，在地方立法权限内“带着镣铐跳舞”，出台专门的试验型立法。值得一提的是，阳泉的立法试图改变“促进型地方立法模式”的定位，朝“试验型地方立法模式”迈进。美中不足的是，相关条款的设计略显保守。《北京市自动驾驶汽车条例（征求意见稿）》曾是“试验型立法”的典范，甚至在第29条规定了“交通事故责任”，[14]但最终立法秉持“有限立法”的思路，认为这是国家立法事权，北京无权规定而予以删除。[15]不过，北京的立法首次将自动驾驶应用场景拓展到“个人乘用车”，这一试验性举措还是值得肯定的。
　　没有变通立法权的经济发达地区能否实施动驾驶的“试验型地方立法模式”？如果能够实施，可以在哪些方面作出突破性规定？这两个问题是笔者的研究重点。为此，笔者将首先论证自动驾驶汽车地方立法先行的正当性，其次分析地方立法可能面临的权限瓶颈，最后提出具体的法律建构方案。应当说，通过立法引领自动驾驶技术的发展，能够避免因为法律障碍错失发展机遇，同时也通过地方立法先行积累经验，服务国家立法，[16]以缓和技术的迅速发展与法律安定性之间的内在张力，为最终国家层面的自动驾驶高质最立法的出台奠定基础。需要补充说明的是，文中的地方立法，是一种包括标准制定在内的广义上的立法。
二、自动驾驶地方立法先行的正当性
（一）自动驾驶地方立法先行具备规范依据
　　《立法法》第82条赋予了地方性法规先行立法权，[17]在国家层面的立法时机不成熟和立法经验欠缺的情况下，可以由地方先行立法积累和总结经验，待立法时机成熟时再上升为国家层面的统一立法，这也是立法最经济和有效的方式。[18]该条款适用的重要前提是需要通过地方先行立法来解决的立法事务，不能是专属于中央的立法事项，即《立法法》第11条规定的情形，这是地方性法规的立法“禁区”。自动驾驶之所以能够通过地方先行立法的方式解决所面临的法律障碍，是因为自动驾驶在根本性质上属于道路交通领域的管理事项。正如学者所言，道路交通领域的诸多治理工作应该先表现为地方性事务，至少也应当属于中央与地方共同事权。[19]
　　交通领域存在大量的地方先行立法的法例。据不完全统计，自改革开放以来，中国在交通领域一共制定了145部地方先行性法规，涵盖了道路交通运输管理、城市道路管理、出租汽车、城市公共汽车等领域。只要中央立法未规定或规定不明确的，地方均有先行立法的空间。[20]最典型的就是电动自行车的立法，在国家层面没有出台一部统一的电动自行车立法前，江苏、浙江等地都已经出台了电动自行车的先行立法。多地出台的电动自行车立法，已经积累了宝贵的经验，有些制度业已成熟，如目录管理，登记上牌，禁止拼、改装等，[21]今后完全可以在统一的中央层面的立法中予以规定。
　　对于设区的市而言，地方先行立法必须受到《立法法》第81条规定的“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”的范围的限制。如果在设区的市进行自动驾驶的先行立法，那么是否符合《立法法》的要求呢？由于城乡建设与管理是一个比较宽泛的概念，包含的内容较为丰富，《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉审议结果的报告》中将“城乡建设与管理”界定为“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三项基本权限。不乏观点认为，城市道路交通基础设施、交通管理属于城市管理的内容。[22]城乡规划（包含交通规划）、公共设施建设（包含交通基础设施建设）、市政管理（包含交通管理），[23]道路交通运输和管理理应包括在内。以设区的市对于网约车的规制为例，其获得管理权限的依据就在于，网约车属于“城市交通管理”领域，可以纳入到“城乡建设与管理”的范畴之内。[24]因此，作为道路交通运输和管理领域内的自动驾驶，在设区的市进行地方先行立法并不存在地方立法权限的限制。例如，无锡积极探索车联网立法创新，《无锡市车联网发展促进条例》已生效实施，该立法涉及自动驾驶汽车的基础设施建设、推广应用、技术创新与产业发展、安全保障以及促进措施。[25]此外，修订后的《江苏省道路交通安全条例》增设了“自动驾驶条款”，对自动驾驶的概念和类型、行驶数据的记录和存储、自动驾驶发生违法行为的处理等作了规定。
（二）自动驾驶地方立法先行具备功能优势
1.作为前提的国家层面统一立法的条件不成熟
　　国家层面统一的自动驾驶专门立法的出台须建立在成熟的立法条件基础上。不过，就目前自动驾驶技术的发展和应用现状来看，这样的条件还不具备。2023年7月15日，在清华大学法律图书馆召开的“百度—清华自动驾驶立法座谈会”上，来自全国人大常委会法工委和公安部交通管理局的同志对于高级别自动驾驶的全国统一立法的态度仍然比较谨慎。
　　首先，自动驾驶技术不完全成熟。目前的自动驾驶技术还主要处于L3阶段（有条件自动驾驶）及以下，国内L4驾驶阶段（高度自动驾驶）的技术还不完全成熟，只能在有限度的区域内进行开放道路测试和商业化试运营。L5阶段（无人驾驶）技术在北京、深圳等地尚处于测试与商业化试运营的起步阶段。就技术条件而言，存在人工智能解决方案的非理性特征、“算法黑箱”、“人机混合驾驶”、核心数据不安全等问题，[26]自动驾驶所依赖的5G通信和高精地图没有普及应用，符合条件的智慧道路基础设施较少。自动驾驶由于传感器和算法等原因存在对路况的识别能力不足、决策和执行错误等方面的问题，例如，没有识别出前方的车辆，就会发生撞击事故。[27]
　　其次，商业化应用经验不充分。不同于网约车在管理办法出台前已经积累充分的商业化应用经验，自动驾驶试运营一直在国家和地方政府密切关注下谨慎进行，商业化应用经验较为有限。由于缺乏足够的商业化分析样本以及产生的各种事故纠纷案例，监管部门对于自动驾驶究竟应当采取怎样的法律规制模式缺乏认知，继而立法部门对于采取何种立法方案也是经验寥寥。
　　再次，涉及法律关系不完全明确。自动驾驶车辆不同于传统机械车辆，其作为人工智能的产物，给现行法律关系带来诸多挑战。随着自动驾驶技术日臻完善，自动驾驶车辆最终能否成为法律关系主体，独立承担民事责任或刑事责任？即便否认自动驾驶车辆的法律主体地位，一旦发生交通事故，如何界定自动驾驶整车制造商、自动驾驶系统开发商和运营商、驾驶人等主体之间的法律关系以及各自应当承担的法律责任，目前还存在一定争议。
　　最后，关联法律制度过多。自动驾驶立法，在产品流通、上路行驶、事故责任及保险、网络安全与地图测绘等环节涉及多部法律、行政法规和部门规章。[28]国家层面自动驾驶立法必须要经过充分准备和论证，否则会破坏法制的统一和协调。
　　需要回应的是，虽然《道路交通安全法（修订建议稿）》第155条对自动驾驶汽车进行了原则性规定，[29]意欲从国家层面引导与规范自动驾驶发展。不过该条款存在的问题也很明显：其一，单个条文涵盖的内容毕竟有限，虽然该条囊括了自动驾驶汽车测试、上路、驾驶人接管义务、责任认定和车辆检测等重要事项，也给无人驾驶留有弹性的法律空间，但是对于车辆标准、网络和数据安全、保险等自动驾驶车辆亟待规制的法律问题还无法明确。其二，《道路交通安全法（修订建议稿）》规制的主要是传统机动车，虽然关于自动驾驶的规定放在附则中，但是正文中对于传统机动车的法律规定是否可以部分适用于自动驾驶车辆，立法还不能合理协调。
　　因此，在自动驾驶涉及众多法律制度、法律关系没有完全清楚、商业化经验不充分、技术不断迭代更新的情况下，直接通过中央专门立法，条件尚不成熟。
2.地方立法的法律优势明显
　　一方面，相比于规范性文件而言，地方立法具有稳定性和可预期性。对于交通领域的新兴业态，中国更擅长通过规范性文件来促进新兴产业的发展。规范性文件具有灵活性的特征，能够根据新兴产业的发展情况及时作出调整，这是其优势所在。不过，规范性文件易变、不稳定的特征，同样是其存在的问题。特别是通过规范性文件，增设公民义务和减损公民权利，也就是发布带有立法性质的规范性文件，无疑面临合法性诘问。其实，现在各地发布的自动驾驶道路测试管理规范文件，基本采用的就是立法体例（包括章节和条款），里面对于测试主体资质要求、测试车辆性能要求和测试人员资格要求，已经涉嫌义务增设，带有立法性质。与其通过规范性文件规定，倒不如通过地方立法先行的形式进一步明确规定相关要求，毕竟与规范性文件相比，地方立法先行能够名正言顺地增设公民义务，具有较高的法律位阶和法律效力，能够作为司法救济依据或参照。
　　另一方面，相比于中央立法而言，地方立法制定程序灵活，试错成本低。美国选择州立法先行的理由，就在于州立法比联邦立法程序更为灵活，各州不必然被实践标准所束缚，且有更顺畅的规则制定程序。[30]自动驾驶技术日新月异，在找出最佳监管方法前需要进行大量尝试，可能经历多次错误。[31]州层面立法试错的成本较低，联邦层面可以通过学习州层面的立法经验，最后在联邦立法中体现。该经验中国同样可以借鉴。自动驾驶地方先行立法，无论是修改地方的道路交通安全法实施条例，还是出台专门的自动驾驶立法，立法周期都相对较短，法规的出台较为迅速。特别是现在地方立法中提倡的“小快灵”立法方式，更是为高质量自动驾驶地方立法的迅速出台提供可能。此外，中央的统一立法，牵一发而动全身，试错成本高。自动驾驶技术发展迅速，法律调整也需要“摸着石头过河”。由地方立法先行先试，可以降低改革成本。即使出现错误，也能够及时调整，将损失大幅度降低。
3.地方法治竞争以促进自动驾驶产业发展
　　“法治是最好的营商环境”，通过地方法治竞争能够破除制约自动驾驶发展的法律障碍，[32]赢得自动驾驶产业发展的机遇。
　　首先，赋予自动驾驶合法运营地位。自动驾驶之所以在各地无法进行大规模商业化运营，就是因为没有明确的法律规定。对于自动驾驶这一新兴产业，法律供给不足，地方监管部门不敢轻易为自动驾驶运营“开绿灯”。如果某地通过地方立法为自动驾驶运营提供法规支撑，赋予自动驾驶合法运营地位，必然会有大批车企和关联公司在该地注册经营，率先立法的地区自然就抢占自动驾驶产业发展机遇。美国就在州层面率先开展立法试验，以确立自动驾驶的合法地位。[33]自2012年以来，内华达州、佛罗里达州、加利福尼亚州、哥伦比亚特区、密歇根州等已经在州层面出台自动驾驶法案。[34]州立法出台，使得美国自动驾驶测试获得合法性，大批互联网公司和传统车企通过选择合适的州进行测试，促进了美国自动驾驶产业的繁荣。
　　其次，规范自动驾驶车辆运营环境。地方法治竞争的重要体现就是规范运营环境，通过高效便民的政务服务，提供公平竞争的市场，使得地方在招商引资竞争中胜出。[35]试想，如果地方立法先行促进自动驾驶产业发展，执法机构配合立法机构对于自动驾驶运营采用合理的监管方式，提供公平竞争的市场环境，一定会吸引百度等互联网公司去当地投资内动驾驶产业，带动地区经济发展。
　　最后，保障自动驾驶企业产权。如果只有地方“红头文件”支持自动驾驶产业发展，那么企业一方特别是外企投资方则相对较为谨慎。因为一旦产生司法纠纷，地方“红头文件”无法在司法诉讼中提供产权保障。反之，如果地方通过立法方式促进自动驾驶产业发展，即使产生纠纷，当事人也可以通过地方性法规寻求司法救济以保障产权。此外，更为公平公正的司法环境也能够增强投资者信心。[36]
三、权限瓶颈：强制性车辆标准、强制保险和无过错责任
　　自动驾驶地方立法先行具有正当性，无论是从规范视角的阐释还是功能主义的考量，都能够进行证成。但和美国不同的是，美国各州控制着车辆的运营、保险、维护和维修标准以及驾驶员的驾驶执照。[37]由于中国是单一制的国家结构形式，地方权力来自中央授权，交通领域的诸多管理事项属于中央事权，地方创制立法会面临抵触上位法的风险。特别是对于没有地方立法变通权的经济发达地区而言，通过梳理现行有效的《中华人民共和国道路交通安全法》（简称《道路交通安全法》）来看，主要在自动驾驶的强制性车辆标准、强制保险、无过错责任等方面面临上位法的掣肘。[38]
（一）强制性车辆标准的制定权限不属于地方
　　在中国，车辆标准繁多且主要是由国家制定。《中华人民共和国标准化法》（简称《标准化法》）第10条第1款规定：“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”由于汽车安全关乎道路交通安全，涉及人民群众的生命安全；汽车尾气的排放与大气污染防治息息相关，涉及生态环境保护，因此，这些汽车标准都需要制定国家强制性标准。此外，汽车并非是静态的物品，需要在全国销售和流通。驾驶人也会驾驶车辆，进行跨省、跨区域的行驶。为了确保各地车辆标准的统一以方便执法和监管，除了强制性标准外，车辆标准还有大量国家推荐性标准和行业标准，以实现全国统一性适用。
　　自动驾驶车辆的产品质量安全、数据与网络安全等都需要制定国家强制性标准。自动驾驶车辆只有符合国家强制性标准，才能进入工信部汽车公告目录。[39]就自动驾驶车辆的相关标准而言，国家层面已出台了《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》《国家车联网产业标准体系建设指南（车辆智能管理）》《国家车联网产业标准体系建设指南（智能交通相关）》《车联网网络安全和数据安全标准体系建设指南》等多项指导性文件。文件中涉及的自动驾驶及相关强制性标准，有的标准已经制定，[40]但是大量标准还在研究之中。然而，自动驾驶车辆目前缺乏整车安全技术标准和系统安全技术标准，限制了自动驾驶车辆投入市场。[41]这些强制性标准的制定权限一般属于国家工信部门和国家标准化管理委员会，地方难以涉及。
（二）新交通事故责任强制保险作为强制保险难以在地方立法中明确设置
　　保险，具有分散风险的重要功能。就传统的车辆保险而言，主要包括机动车交通事故责任强制保险（简称交强险）和第三者责任险（简称三责险）。前者是车辆上路行驶必须要购买的保险，属于强制保险。《机动车交通事故责任强制保险条例》对此进行了详细规定。后者则是商业险的一种，属于自愿保险。自动驾驶的保险，对于提升责任人责任承担的能力和效率，确保受害者获得赔偿，[42]特别是减轻自动驾驶车辆厂商的责任，促进自动驾驶产业良性发展至关重要。
　　《中华人民共和国保险法》第11条规定：“订立保险合同，应当协商一致，遵循公平原则确定各方的权利和义务。除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立。”按照现行的机动车保险框架，内动驾驶车辆要上路行驶，必须要购买交强险。自动驾驶车辆毕竟不同于传统的机动车，现有的交强险并不能直接适用于自动驾驶车辆。例如，根据现行《机动车交通事故责任强制保险条例》第3条和第21条的规定，交强险保障的是本车人员、被保险人以外的受害人，车内人员一般不包括在内。但是高级别的自动驾驶车辆，是由系统代替人驾驶车辆，车内人员同样是需要保护的，与车外人员并无不同。[43]甚至，车内的驾驶人纯粹是受害者。即使为自动驾驶车辆量身打造新的交强险，即将车内人员作为承保对象囊括在内，但是由于交强险属于强制性保险，是中央事权，也应由中央统一立法规范，[44]地方立法无法设置该事项。
（三）地方立法无法创制无过错侵权责任
　　传统机动车发生交通事故，民事侵权责任的认定依据为《道路交通安全法》第76条，[45]对于机动车之间发生的交通事故，采用的是过错归责原则。[46]自动驾驶技术对传统的道路交通事故责任认定产生颠覆性变革，自动驾驶系统可以在设计运营条件下完成动态驾驶任务，以驾驶人为核心的事故责任认定机制逐渐向自动驾驶的所有人、管理人转变。所涉及的民事侵权责任，也不仅仅是交通侵权责任，还与自动驾驶车辆的产品责任密不可分。因为有可能是自动驾驶系统的设计或制造缺陷，导致道路交通事故的发生，[47]而这属于无过错责任。因此，自动驾驶的道路交通事故责任分配，是技术发展迫切要解决的法律障碍。
　　自动驾驶车辆发生道路交通安全事故后所产生的民事法律责任，一般属于中央事权，应由《道路交通安全法》统一规定。根据《立法法》第11条，民事基本制度属于法律保留事项。[48]时任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时认为，民法总则是确立并完善民事基本制度的基本法律。[49]民事法律责任是原《中华人民共和国民法总则》、现《中华人民共和国民法典》总则编中的重要内容，应属于民事基本制度。民事法律责任作为民事基本制度，理应是法律保留事项。这就使得地方立法在自动驾驶法律责任的分配上，几乎没有创制空间。
　　即使有变通立法权的地方立法在自动驾驶法律责任的认定上率先作出规定，但不同地区的差异化规定可能对全国的法制统一性产生影响。例如，《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》与《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》关于事故责任的规定就存在一定差异，[50]并不利于法制的统一。
四、建构方案：软法、自愿保险和变通处理
（一）标准本质上是一种可以由地方先行制定的软法
　　自动驾驶车辆的国家强制性标准短期内无法全部出台，在此背景下，可由地方出台标准先行先试。如果等待自动驾驶的国家标准都制定完备后才将自动驾驶车辆投入市场，无疑会阻碍自动驾驶的商业化进程。其实，标准的类型具有多样性。《标准化法