郑琳.水上交通事故责任认定研究[J].中国海商法研究，2022，33（1）：102-112



内容摘要：水上交通事故调查报告和责任认定书可诉性之争的根源在于调查报告划分了当事人的责任，虽然修订后的《中华人民共和国海上交通安全法》仿照《中华人民共和国道路交通安全法》第73条将责任认定书确定为证据，但并没有实质性地解决争议。理想的水上交通事故调查与处理模式是与国际海事调查规则接轨，理念上应当由“责任制裁”转向“风险预防”，制度上设计独立专业的事故调查委员会进行事故调查，由其出具不含责任划分的技术性安全调查报告，具体的责任认定交由海事管理机构在行政处罚决定书中列明或者海事法院在判决书中认定或重新划分。由于当下事故责任认定书的存在，应当通过解释论的方法将其界定为因果责任，尽量减少产生的不利影响。
关键词：水上交通事故；事故调查委员会；安全调查；责任认定
中图分类号：D922.14　　文献标识码：A　　文章编号：2096-028X（2022）01-0102-11



Abstracts：The source of the disputes over the justiciability of maritime traffic accident investigation report and confirmation on the liability is that the investigation report divides the parties'responsibilities. Although the amended Maritime Traffic Safety Law of the People's Republic of China imitated Article 73 of the Road Traffic Safety Law of the People's Republic of Chirm and admitted that confirmation on liability can be as evidence，it does not substantively resolve the disputes. The ideal mode of investigating and handling marine traffic accidents is to be in line with international maritime investigation rules，and the philosophy should shift from“liability sanctions”to“risk prevention”. The system shall be designed for an independent professional accident investigation committee to conduct accident investigation and issue technical safety investigation report without responsibility division，and the specific liability determination shall be specified by the maritime administrative agency in the administrative penalty decision or the maritime court shall determine or re-divide in the judgment. Due to the existence of the confirmation of accident liability，it should be defined as causal liability through the method of interpretative theory so as to reduce the adverse effects.
Key Words：water traffic accidents；accident investigation committee；safety investigation；responsibility identification
　　水上交通事故发生后，海事管理机构接到肇事船舶报告，要前往事故发生现场进行事故的调查和处理。在中国当前的水上交通事故调查体制下，海事管理机构除了查明事故原因，还要进行责任的认定。一般而言，海事管理机构在进行水上交通事故调查后，会出具事故调查报告，然后据此作出事故调查结论或责任认定[1]。由于水上交通事故调查报告一般含有对当事人责任的认定[2]，海事管理机构作出的行政处罚也多是以此为依据，会对当事人的权利和义务产生间接的实际影响。因此，围绕水上交通事故调查报告以及责任认定书（调查结论书）产生的纠纷是否可诉，一直是实务界和学术界热烈讨论的话题[3]。2019年，最高人民法院民事第四审判庭（简称最高人民法院民四庭）在《关于对〈交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函〉的复函》[简称《复函》，法民四（2019）15号]中认为：“将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”该复函打破了以往中华人民共和国海事局（简称中国海事局）和最高人民法院民四庭形成的默契[4]，将该争议再次推上风口浪尖。［1］1312021年修订后的《海上交通安全法》，将事故责任认定书明确为处理海上交通事故的证据[5]，与《中华人民共和国道路交通安全法》（简称《道路交通安全法》）保持一致，回应了最高人民法院民四庭在《复函》中的质疑。有学者在此基础上论证其证据效力。［2］也有学者认为，海事调查是多种行为组成的行为链，只有影响当事人权利义务关系的责任判定行为才被纳入司法审查。［3］值得关注的是，2021年底发布的《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》（简称《会议纪要》）中第89点再次明确了海上交通事故责任认定行为不属于行政行为，海上交通事故责任认定书不宜纳入行政诉讼受案范围。海上交通事故责任认定书可以作为船舶碰撞纠纷等海事案件的证据，法院通过举证、质证程序对该责任认定书的证明力进行认定。
　　《海上交通安全法》的修订以及《会议纪要》的公布能否彻底解决这一争议是值得怀疑的。因为从《道路交通安全法》的修正来看，该问题并没有得到实质性解决，法院和公安机关仍然在进行角力。［4］126同理，在笔者看来，只要海事管理机构在水上交通事故调查报告中进行责任的分配，并出具责任认定书，还是会实际影响当事人的权利义务。即使作为诉讼中证据，也不能一劳永逸地解决问题，当事人只要证明其权利义务受到实际影响，向人民法院提起行政诉讼就仍然有法律的空间。换言之，只是通过简单地修改《海上交通安全法》等法律法规，并不能从根源上定分止争。或许，改进中国的水上交通事故责任认定机制才是治本之策。
一、水上交通事故调查报告认定责任的弊端及学说纷争
（一）水上交通事故调查报告认定责任产生的弊端
1.影响海事管理机构安全调查目的的实现
　　中国目前的水上交通事故调查既是技术调查，又是行政执法调查。［5］2海事管理机构除了要通过技术的手段查明事故的原因，还要对当事人的事故责任进行划分。而且在实践中，海事管理机构对于事故责任划分的重视程度并不低，甚至超过查明事故原因的技术调查。形成上述局面的原因是：一方面，海事管理机构在水上交通事故调查报告中进行细致的责任划分，可以为之后的行政处罚直接提供依据，以减轻执法负担；另一方面，海事管理机构对于责任的精细分配，可以防止自身因为责任划分不当而面临诉讼风险。总而言之，相比于投入更多技术、成本和精力去查明事故原因，海事管理机构进行责任认定所带来的行政收益更为直观和明显。
　　然而，正是因为中国目前的水上交通事故调查更加倚重责任调查，［6］其带来的不利后果也是十分明显的，导致调查的初衷已经偏离安全调查。首先对于当事人而言，因为事故调查涉及责任的分配，为了尽可能减轻自身的责任，可能出现伪造证据、虚假陈述等情况，这并不利于甚至可能阻碍真正事故原因的查明。其次，对于海事管理机构而言，进行责任认定需要消耗行政机关大量的精力，在有限的事故调查期限内，必然会影响对事故原因的仔细查明，从长远来看也不利于调查技术水平的提高。最后，由于国际海事组织及其他主要航运国家普遍采用的是“非谴责性”调查，［7］147中国的责任调查举措可能会影响在海事调查领域国际合作的开展。
　　相比而言，虽然海事管理机构在水上交通事故调查过程中进行责任的划分能够便于后续执法工作的开展，但从长远来看并不利于事故调查水平的提高，反而会因为各种因素影响安全调查目的的实现，是得不偿失之举。
2.增加海事法院行政审判的压力
　　水上交通事故调查报告含有责任认定，海事管理机构会单独出具事故调查结论书或责任认定书。如果当事人认为海事管理机构出具的上述文书侵犯自身的合法权益，向海事法院起诉，海事法院是否受理？受理后又如何裁判？这也是一直困扰海事法院的难题。
　　在支持受理的海事法院看来，法院作为当事人权利救济的最后一道防线，应当发挥司法的保障功能。更何况，当前的水上交通事故调查报告中确实含有对于当事人责任的认定，海事管理机构的行政处罚也多是据此作出，确实实际影响到当事人的权利义务。［8］在当事人向上一级海事管理机构申请重新认定而救济效果不佳的情况下，应当允许法院提供外部救济渠道。
　　在反对受理的海事法院看来，水上交通事故调查具有很强的专业性和技术性，法官并不掌握相关技能，因此无法进行实质性审查而对当事人事故责任重新判定。［9］法官应当尊重海事管理机构的裁量权，不应过度干涉海事管理机构作出的具有强烈专业技术色彩的责任认定。如果法院对此敞开诉讼的大门，大量的事故调查报告和责任认定之诉将会涌入法院，法院将会不堪重负。
　　支持方和反对方的理由都不无道理。这也使得在司法实践中，法院受理或不受理相关行政诉讼的情况都存在[6]，并没有形成统一的标准。
3.困扰当事人救济途径的选择
　　如果不服海事管理机构作出的水上交通事故责任认定，如何寻求更好的救济途径以保障自身的合法权益，同样困扰着当事人。
　　如果从《中华人民共和国行政诉讼法》（简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）关于受案范围有关规定来看[7]，当事人可以对行政机关侵犯其合法权益的行为提起诉讼和复议。换言之，只要对当事人的权利义务构成实际影响的行为，当事人都可以复议起诉。据此，只要当事人认为海事管理机构作出的水上交通事故责任认定行为对其权利义务产生实际影响，就可以通过行政复议和行政诉讼途径解决。
　　不过，中央层面的法律、法规和规章，如《海上交通安全法》《海上交通事故调查处理条例》《内河交通安全管理条例》《内河交通事故调查处理规定》并没有对事故当事人的救济途径作出规定。地方性法规则有所涉及，如《湖南省水上交通安全条例》第31条规定：“当事人对海事管理机构作出的水上交通事故责任认定不服的，可以在接到事故调查结论后十五日内向上一级海事管理机构申请重新认定。”
　　如果事故当事人所在省份的地方立法对救济途径进行了明确，当事人选择向上一级海事管理机构申请进行重新认定未尝不可。可如果地方性法规或地方政府规章也没有明确[8]，当事人究竟应当选择何种救济途径呢？
　　正如前文所提及的，当事人向法院提起行政诉讼，会面临法院是否受理的难题。恰巧碰到司法能动性强的法院，当事人或许还有机会和海事管理机构进行司法上的较量，以期盼法院能够对事故责任进行重新分配。如果碰到严格遵循司法谦抑性原则的法院，当事人寻求外部司法救济则会沦为空谈。
　　如果阻断了当事人向法院寻求司法救济的途径，向上一级海事管理机构重新申请认定效果又如何？且不说在没有中央立法的情况下，有些省份也没有通过地方立法对此明确，事故当事人向上一级海事管理机构申请重新认定，面临无法可依的情况。即使地方立法有所明确，在当前的行政体制下，上一级海事管理机构能否真正发挥层级监督的作用，实现对当事人的内部救济，也是值得怀疑的。
　　向法院起诉还是向上一级海事管理机构申请重新认定，是事故当事人所发出的“哈姆雷特之问”，始终困扰当事人救济途径的选择。
（二）学术纷争：“证据说”和“行为说”无助于争议的解决
　　针对上述难题，来自学术界和实务界的教授、律师、法官和海事管理机构人员也都提出了自己的看法。仔细梳理后可以归纳为两种对立的观点。一种观点是“证据说”，即将海事管理机构出具的水上交通事故调查报告和责任认定书作为诉讼中的证据，当事人不能对此提起行政诉讼；另一种观点是“行为说”，即认为海事机构作出的事故调查报告及责任认定书实际影响到当事人的权利义务，应当允许事故当事人对此提起行政诉讼。
1.“证据说”的依据
　　一是规范层面的支撑。《指导意见》第1条第（五）项明确说明：“海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见。”二是司法裁判的支持。例如，在“亳州市祥瑞航运有限公司与中华人民共和国芜湖海事局交通运输行政管理纠纷案”[9]中，法院认为：“被诉的《事故结论书-1》是被告海事局依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定履行职责，运用专业技术手段所做出的结论性意见和建议。该结论书可以作为水上交通事故案件的证据使用，并不直接确立事故当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实际影响。”三是2017年时任最高人民法院民四庭副庭长王淑梅法官的讲话提供了佐证。她在全国海事审判实务座谈会上的总结讲话中专门就“海事行政调查可诉性的问题”进行了总结，认为事故责任认定书是行政机关通过调查对当事人责任进行划分的书证，是证据的一种，并不能直接影响当事人的权利义务。四是可以参照道路交通安全领域的做法。在道路交通安全领域，《道路交通安全法》第73条的规定[10]以及全国人大法工委的工作答复[11]明确将公安交通管理部门作出的交通事故责任认定书作为处理交通事故案件的证据使用。因此，在水上交通事故调查中，也有观点认为应当仿照道路交通事故处理的方法，将水上交通事故责任认定书作为证据看待。［10］100五是支持“证据说”的学者从学理层面分析认为：“出具海事调查报告、进行事故责任认定均属于海事调查程序中的一部分，是海事管理机构在处理海上交通事故工作中的一个环节，而非独立、完整的行政行为；事故责任认定不直接确定当事人间的权利义务；行政确认行为并不必然可以进行行政复议、行政诉讼。”［11］
2.“行为说”的理由
　　一是规范层面的依据。《复函》中明确指出：“依据行政诉讼法及司法解释有关规定，行政机关行使行政职权过程中作出实际影响行政相对人权利义务的行为，均属于行政诉讼受案范围，法律另有规定除外……将水上交通事故责任认定书排除行政诉讼受案范围没有法律依据。”二是司法案例的支持。在“韩玉山、南阳市卧龙区地方海事处、赵春松为水上交通事故责任认定纠纷案”[12]中，法院认为：“被告依据行政职权作出水上交通事故责任认定书，认定了事实，划分了事故责任，对当事人的权利义务产生了直接影响，属于具体行政行为，符合上述规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”三是学理的论证加持。支持“行为说”的学者认为：“水上交通事故责任认定书对当事人划定了事故责任或者直接明确向当事人责令采取相关行政措施，例如，责令行政相对人整改，可以视为已经成熟的行政行为，则应当具有可诉性。”［1］135
3.“证据说”和“行为说”的观点评析
　　水上交通事故调查报告和责任认定书的性质还没有明确，中央立法也没有规定当事人的救济途径。因此，围绕“证据说”和“行为说”的争论似乎各有道理，但又无法真正解决争议。
　　就“证据说”的观点而言：第一，目前的规范依据仅仅是司法解释性质的规范性文件，并不是立法，无法作为行政诉讼的依据或参照，仅仅具有参考意义。第二，虽然在当前的海事审判实践中，有些法院支持“证据说”，但是中国不是判例法国家，法院的案例并没有拘束力，同样仅具有参考意义。此外，其中并没有案例被最高人民法院遴选为指导性案例或公报案例，并不要求其他法院以此为参照，因此没有形成事实上的拘束力。更何况，实践中也有法院作出与之观点截然相反的裁判，法院的裁判要旨仅能作为理由说明论证。第三，时任最高人民法院民四庭副庭长王淑梅法官的讲话只是法律政策的表达，不是正式的法源。第四，道路交通事故责任认定书的“证据说”观点虽然在《道路交通安全法》中有法律依据，但是并没有杜绝争议，相关质疑并没有减少。事故责任认定“作为一种行政确认行为，确实影响到当事人法律责任的承担”。如果仅仅作为证据，“事故认定书的证明力大于其他证据，人民法院一般会直接采信并确认其相应的证明力”，当事人很难在诉讼中推翻，不利于权利的救济。［12］
　　就“行为说”的观点而言：第一，《复函》并不是司法解释，不具有普遍约束力。第二，法院的裁判要旨同样只适用于个案，不具有普遍适用性。第三，水上交通事故的调查和责任认定行为，是程序性行为、行政事实行为、过程性行为（中间行为、阶段性行为）还是行政行为、成熟性行为，目前学术界还存在争议，并没有形成通说。此外，学理论证在中国法律体系中同样属于非正式法源，并没有实际的法律拘束力。
　　综上所述，“证据说”和“行为说”的观点都存在一定的缺陷，观点争鸣并没有实际解决争议。
4.接轨国际海事调查规则而非仿效《道路交通安全法》第73条
　　海事管理机构似乎试图通过立法将“证据说”固化以解决争议。最直接的体现就是修订的《海上交通安全法》将事故责任认定书明确为处理海上交通事故的证据。应当说，该条款为“证据说”提供了最直接的法律依据，大部分对“证据说”的质疑理由也将不成立。《会议纪要》对“证据说”的进一步阐述，也似乎表明了法院的立场。然而，与《道路交通安全法》保持一致的“证据说”是否能够彻底解决纷争仍值得商榷。
　　一方面，《道路交通安全法》采用道路交通事故责任认定“证据说”的做法并没有实质性地解决纠纷。立法只是从表面防止公安交通管理部门成为行政诉讼中的被告，减少应诉风险，更多是一种权宜之计。只要事故责任认定书存在，旦对当事人责任进行了分配，当事人就可以认为自身的权利义务实际受到影响，继而能够寻求行政诉讼救济。