British Colonial Rule in Wei Hai Wei：A View from“The Wei-Hai-Wei Order in Council 1901”
　　1898年至1930年，英国租占威海卫32年。在这32年里，英国是怎样对威海卫实行统治的？这是认识和研究英租威海卫历史的一个根本问题。1901年7月24日，英政府颁布《1901年枢密院威海卫法令》（The Weihaiwei Order in Council，1901）。该法令是英国统治威海卫的根本大法，确定了威海卫的政治结构及运行方式。它的三个基本内容——直辖统治、专制统治、直接统治与间接统治——为英国在威海卫实行殖民统治确定了前提、基础、手段方式，是英国在威海卫实行殖民统治的三个重要标志，体现了英国殖民统治威海卫的本质及特性。

　　一、直辖统治——英租威海卫殖民统治的前提

　　其实，威海卫并不属于国际法意义上的殖民地，而是被英国以不正当手段获取的“侵占地”。1972年3月8日，我国驻联合国代表黄华致函联合国非殖民地化特别委员会主席说：“香港、澳门是属于历史遗留下来的帝国主义强加于中国的一系列不平等条约的结果。香港和澳门是被英国和葡萄牙当局占领的中国领土的一部分，解决香港、澳门问题完全属于中国主权范围的问题，根本不属于通常所谓‘殖民地’范畴。因此，不应列入反殖民宣言中适用的殖民地地区的名单之内。”[1]同年11月8日，第27届联合国大会通过决议，将香港和澳门从殖民地名单中删去。[2]香港和澳门不是殖民地的理由同样适用于威海卫。之所以此时未提及威海卫，是因为中国已于1930年将其收回。威海卫与香港都是英国通过各种不平等条约以割占（香港岛及九龙半岛）和租借（威海卫与香港新界）的不正当手段获取的“侵占地”。将香港与威海卫视为殖民地，是英国单方面的意愿和强权的表现。

　　英属殖民地不仅规模大、范围广，且形式多样。大体可以分为四种类型：第一类是白人移民垦殖殖民地；第二类是非白人移民垦殖殖民地；第三类是保护领或保护国；第四类是托管地。其中，白人移民殖民地和非白人移民殖民地是两种最主要类型，也是英殖民帝国的基本组成部分。移民殖民地是自治殖民地，非移民殖民地是直辖殖民地。香港和威海卫都被英国确定为直辖殖民地。

　　直辖殖民地又叫皇家殖民地，权属英王，受英王管辖，由英国殖民地部直接实施行政管理的殖民地。《1901年枢密院威海卫法令》（以下简称《枢密院法令》）颁布于英国租占威海卫的第四个年头。这是因为中英《租威海卫专条》签订之后，双方商定在联合划界委员会勘定完边界之前，英方不得在威海卫行使权力，也不能驻扎军队和警察。[3]当时的英国由手准备不足，也未急于划界及正式接管，但英国军队早已于《租威海卫专条》签订之前先期强占了’威海卫。1900年4月，英国才开始边界的划分。[4]在此之前，英国在威海卫成立了临时行政公署，先后由海军部和陆军部管理。划界完毕后，1901年1月1日，殖民地部正式接管威海卫，7月24日枢密院为威海颁布了该法令。由殖民地部接管威海卫是标明威海卫属于直辖殖民地的一个重要标志。因此，《枢密院法令》的颁布，其本身即是对威海卫作为直辖殖民地地位的法律认可。

　　作为直辖殖民地，《枢密院法令》充分贯彻了威海卫由英王（即英国）直接管辖进行统治的精神，即英王对威海卫拥有主权及治权。主要体现在以下方面。

　　第一，最高行政长官之任命权。《枢密院法令》第3条规定：“在威海卫境内设最高行政长官一人，由国王随时以敕令任命之”。“该长官应依照本法令，及其任命所授之职权，或国王随时颁发之训令手稿，或秉承枢密院之训令，或由国务大臣转承国王之命，或根据该地以前或日后颁行之一切法令，以国王名义代行统治权，并依法执行该地政府所有职权范围内的各种事宜”。

　　这说明，最高行政长官是国王派出的管治威海卫的一位公务员，是英王在威海卫的全权代表，代替英王行使统治权。他在行使统治权时，一要听命于英王；二要遵守英国法律，依法行使权力。英王通过对最高行政长官的委任和罢免，确保和体现其对威海卫直接管辖的统治权力。因此，最高行政长官既是英国对威海卫拥有“主权”的象征，又是英国对威海卫行使治权的标志。

　　第二，立法权与立法否决权。按照《枢密院法令》第3条规定，最高行政长官必须依据英国为威海卫制定的法律行使职权，因此，英国拥有威海卫的立法大权。本法令是英国为威海制定的根本法，拥有最高权威。另外，《枢密院法令》也赋予最高行政长官制定威海卫法令的权力，但这些法令须在国王没有否决的前提下才能产生法律效力。这样，通过否决权控制了威海卫的立法，保证其不违背英国的利益，将立法大权完全掌控在英国政府手中。

　　第三，法官任命权及司法终审权。英国对威海卫司法大权的掌控，主要是通过行使对法官的任命权和掌握司法终审权来实现的。《枢密院法令》第13条规定：“威海卫高等法院的法官由国王随时以手谕任命。”第14条规定：“国务大臣可以在该地委任地方法官。”而“国务大臣是国王陛下国会中国务大臣中的一员”（第2条），是英王旨意的转承者。法令规定威海卫设立高等法院，其上诉法院为香港最高法院，但香港最高法院没有终审权，司法诉讼的终审权归于英国枢密院，这也是威海卫与香港同为英国直辖统治的一个重要标志。

　　总之，《枢密院法令》将高层人事任命权、立法否决权、司法终审权等关键性的权力赋予英国，体现了英国作为宗主国对威海卫的直辖统治权，决定了威海卫直辖殖民地的地位和性质，为英国在威海卫建立殖民统治提供了前提。

　　二、专制统治——英租威海卫殖民统治的基础

　　从《枢密院法令》来看，威海卫最高行政长官具有双重法律地位，其一是英王在威海卫的全权代表；其二是英租威海卫政府的最高首长。作为政府首脑，法令赋予最高行政长官巨大而且广泛的权力，有权行使该地政府所有职权范围内的各种事宜，集行政、立法、司法权力于一身。主要包括：（1）有执掌和使用英租威海卫公章的权力；（2）有权在威海卫制定及颁布法令；（3）有处置威海卫土地之权；（4）有经国务大臣批准任命政府高级官员以及自行任免中下级官员、普通职员及地方官员的权力，并有将任何官员停职的权力；（5）在司法方面，不但享有司法行政权，还享有司法审判权。他是威海卫高等法院的两个组成人员之一，当另一位法官未经任命之前，可以掌管法院全部事务；还可以临时委任高等法院之代理法官，并有权为法院制定规章、诉讼手续及讼费收取等章程；他和另一位高等法院法官可以各自独任或共同审理案件；并有权给予罪犯赦免、缓刑、减刑或豁免罚金的权力。

　　《枢密院法令》中有关组建威海卫政府的规定与香港不同，很有特别之处，即规定得极其简约。根据《英王制诰》（即所谓“香港宪章”）和《王室训令》规定，香港殖民政府以港督为首脑，另设立法局和行政局辅助执掌政务。详尽规定了行政局和立法局的组成、权力和运作程序，以及港督在两局的地位和作用，议员的任免及如何做出决议和制定法律等内容。行．政局的主要任务是向港督提供制订政策的意见，由立法局通过并经港督同意后，作为规则法令颁布。立法局的主要任务是协助港督制订法律和管理财政开支。虽然立法局和行政局只是港督的两个高级咨询机构，是港督行使权力的附属机构，但是《王室训令》通过这两个机构设置了一系列限制港督行政权和立法权的机制。例如《王室训令》第10条规定：“总督在行使英皇制诏赋予的权力时，应就一切事项同行政局商议。”这是一种强迫咨询制度。尽管港督也是行政局主席，有权决定议题和议程，也可以咨而不议、询而不听，但强迫咨询行政局是其政策制定的必经程序。在立法权方面，虽然总督是实际的立法者，但《王室训令》要求“总督参照立法局之意见及得该局同意制订法律”。可是，在《枢密院法令》中，只对作为政府首脑的威海卫最高行政长官的法律地位及权限作了规定，并未对其他政府组织作具体规定，这就说明该法令并未为最高行政长官设置来自政府体制内部的制约机制，也实质将实际组建政府组织的权力交给了最高行政长官。在英租时期，威海卫殖民政府由最高行政长官、正华务司署、副华务司署及医官长署构成。正华务司署主管财政、民政、文案、狱政并审理民事案件。副华务司署主管税收、港务、警务并审理刑事案件。正华务司署和副华务司署可谓纯粹的最高行政长官的附属机构，不具咨询性，只有服从性。它们与最高行政长官的关系就如同多个仆人与一个主人的关系。

　　关于香港总督的权力之大，常常令人惊羡。担任过港督的葛量洪在其回忆录中曾说：“在这个英国直辖殖民地，总督的地位仅仅次于上帝。他每到一处地方，人人都要起立，任何情况都遵从他的意见，——永远都是：‘是，爵士’；‘是，阁下’。”[5]英国学者迈因纳斯也曾说：“港督的法定权力达到这样的程度，如果他愿意行使自己全部权力的话，他可以使自己成为一个小小的独裁者。”[6]然而，和威海卫的最高行政长官相比，港督的权力便显逊色。无怪乎一名威海卫官员认为：“在某些方面，威海卫最高行政长官比殖民地总督更为专制。”[7]可以说，除了由英国方面行使的以体现其作为宗主国直辖统治威海卫的权力之外的一切权力尽归最高行政长官。因此，高度集权和极端专制是威海卫殖民政府的特性。

　　《枢密院法令》之所以规定专制程度如此之高的政府，与英国租占威海卫的目的有关。其一，英国租占威海卫主要出于军事及外交目的，即以威海卫为军事基地，牵制租占胶州湾的德国和租占旅顺大连的俄国，保护其在华的既得利益。为此，就必须采用权力集中、控制严密、决策及时、高效运转的专制体制，紧紧控制住威海卫。其二，与香港相比，英国租占威海卫仅是单纯的军事外交目的，并无长期占领的意图。因此，英国尽可能地以最低的成本管理威海卫，尽量简约政府机制，从而赋予最高行政长官极大而且广泛的权力。总之，实行高度集权的专制统治，是保障英国租占威海卫目的实现的基础，也是其对威海卫实行殖民统治的基础。

　　三、直接统治与间接统治——英租威海卫殖民统治的手段方式

　　在直辖殖民地，除建立专制政府外，英国还采用直接统治和间接统治的手段，稳定殖民统治秩序，维护其在这些地区的殖民权益。这两种统治是英国在殖民地所惯用的两种统治手段或方式。