一

　　根据《信访条例》第2条对信访做如下定义，“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”信访既是各级党委、政府了解和掌握社情民意的一种形式和渠道，又是接受群众监督的一种方式，更是基层民众参政、议政，倾吐民情民怨的途经，还是行使监督权的有效形式。所以，我国宪法第27条、第41条都有明确规定，2005年修订后的《信访条例》也作了祥尽的规定。这既是公民对政府信息“知情权”的延伸，这里的知情权，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利；同时又是党的十七大报告中所肯定的公民“表达权”的重要表现形式，“表达自由是现代民主制度的基石，是一种最重要的公民权利和政治权利。”[1]表达权可以更有效地保证人民当家作主，强化了公民的监督权，是政府管理社会一种不可缺少的民意表达机制。因此，公民信访的权利本应受到各级党委、人大、政府领导的呵护和支持。然而，近年来信访已成为各级领导极为头痛和难办的问题，信访、人访、单访、群访等各种信访有增无减。2004年以来，全国从上到下集中处理涉法信访的问题，可谓声势之大，力度之大，但成效并不明显，各种信访仍呈上升趋势，有的地方还越演越烈。

　　二

　　信访，既然是一个涉及执行宪法，依法办事，又关系到社会稳定与和谐的原则问题，就应认真分析其成因，研究其对策。笔者认为，它是一个多因一果的问题。

　　第一，社会诚信出现危机。

　　随着市场经济的发展，我国经济实力大大提高，但由于体制和历史等原因，城乡差别、工农差别、地区差别、贫富差别，越来越大。腐败现象越来越严重。司法公信力也存有危机，人们本应信赖的司法机关也不是一片净土，甚至常常出现窝案。这些贪官污吏虽然是少数，但“一粒老鼠屎毁了一锅粥“的效应是明显的。再由于各级法院案多人少的情况严重，加上少数干警不负责任，导致涉诉信访占各类信访的比例总是最高。据中国社科院课题组问卷调查，在632位上访者中有401位上访前已到法院起诉过，其中法院不予立案的占42.9％，认为法院不依法裁判而败诉的占54.9％。[2]

　　第二，行政权力过于强势，且缺少强有力的监督。

　　在我国自古以来就是中央集权，新中国成立以来一直如此。这种体制确有其优势和好的一面，否则我国的城市化建设不可能那么快，举办奥运会、世博会不可能那么成功。但是，这种行政权力过于强势的体制，如果操作失去规范，甚至恣意，又缺乏监督，必然会导致急功近利，且政府官员缺乏纳税人意识，把国家的权力、财力未与纳税人的利益相联系，甚至置纳税人的利益于不顾，以至侵犯公民的合法权益。近几年，表现突出的就是土地征用和拆迁。土地问题是中国农村、农民的核心问题，它已成为农民上访的主因，据报道占农村群体事件的65％。这几年，随着城市化的推进，乡村大规模的圈地运动已悄然蔓延，不少集体土地权益事实上已沦为土地国有制的配属。一些失地农民的权益受到侵害。至于因强制拆迁引起的上访、群访、甚至自焚，更是屡见不鲜。

　　第三，封建传统文化的影响，尤其是“清官”文化的负效应。

　　在我国自古以来就有“拦路告状，击鼓喊冤”的传统，长期以来养成了“信访不信法”的观念和习惯。许多民众对“清官”的信任和依赖，远远高于对制度、法律的信任和依赖。因为他们总认为，越是上面越超脱，与其争议的人和事一般不会有利益冲突。所以，实践中一遇到问题和纠纷，首先想到的是找熟人、找上级的“清官”，而不是寻求法律的帮助。即是诉讼到法院，也千方百计找关系，求“清官”帮忙，甚至认为没有关系打不赢官司，打赢官司一定送了礼、行了贿，致使法院裁判失去应有的权威性和公信力。从而使涉诉信访进入了一个诉讼—信访—再诉讼—再信访的怪圈，故这些年来，一方面诉至法院的案件年年上升，另一方面涉诉信访也跟着不减，各级法院都不堪重负。

　　第四，各级信访考核制度的弊端，尤其是“一票否决制”的失当。