目次
　　一、党的一大到七大：伴随着伟大革命的立法探索与实践
　　二、党的八大到十四大：曲折中前进的立法
　　三、党的十五大到十七大：依法治国目标中的立法
　　四、党的十八大到二十大：迈向新时代、奋进新征程的立法
　　五、百年来党探索立法工作的经验启示
　　六、结语
内容摘要：中国共产党的历次代表大会报告蕴含着对立法工作的系统认识，承载了党对立法工作的探索经验。百年之中，立法实践和理念不断适应革命、建设、改革的需要。尤其是改革开放以来，立法和改革关系的观念更新，立法深度嵌入依法治国体系，科学立法、民主立法、依法立法理念凸显，“良法”与“善治”的互动也日益加强。百年的经验表明，立法应符合我国政治体制、彰显民主价值、立足基本国情、坚持与时俱进、树立系统思维。
关键词：立法；国家治理；党的领导；经验启示
　　小智治事，中智治人，大智立法。百年来，中国共产党领导立法实践及理念探索也是值得研究的课题。党的历次全国代表大会报告作为重要的政策载体，既能反映不同时期党对立法的认识，也能为党领导立法工作提供指引。因此，从中梳理党探索立法工作的经验，可以为未来立法工作提供有益借鉴。
一、党的一大到七大：伴随着伟大革命的立法探索与实践
　　从文本分析的角度进行考察，一大报告到七大报告之中较少明确提及“法制”“法治”“法律”“立法”“司法”等词汇，但这些报告仍在实质上发挥着指引立法工作的功能，蕴含着党的立法理念。所以，党在新民主主义革命时期仍颁布了大量规范性和纲领性立法文件，开展了丰富的立法实践，立法工作也成为领导革命的重要方式。
（一）党的一大到四大：立法认识的萌芽
　　党在一大到四大期间，虽尚未开启革命根据地政权建设的实践，但是通过对革命任务与斗争方式的确定，仍然形成了一些立法思想和认识，开启了一些具有立法性质的实践。
　　党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》《中国共产党第一个决议》宏观上为未来的立法工作提供了指引。党纲中明确提出要消灭资本家私有制使生产资料归社会公有，同时鲜明地提出了自身的根本目的是实行社会革命。〔1〕党的决议也指出，“党的基本任务是成立产业工会”。〔2〕可见，党自成立以来就具有无产阶级政党的自觉性，明确了通过实行阶级斗争而最终实现消灭私有制，以及实现社会主义和共产主义的奋斗目标，这为后续相关政策文件的出台奠定了基础。一方面，党的一大强调作为物质基础的社会生产资料为社会公有。另一方面，党的一大无疑赋予了立法新的使命，即要保护以工人阶级为代表的广大中国的劳苦大众，使法律不再是有产者的规则。这一主张颠覆了封建的和资产阶级的以私有财产为核心的立法基础，也保证了党的法治思想与立法思想是在马克思主义科学理论的指导下发端和延续的。
　　党的二大通过了《中国共产党第二次全国大会宣言》《中国共产党章程》等9个议案，“权利”和“法律”成为会议的重要组成内容，也构成了党在这一时期进行革命斗争的重要方式。从宏观上看，党的二大提出要“消除内乱，打倒军阀，建设国内和平；推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族完全独立”，〔3〕表明了中国共产党人对帝国主义列强干涉和践踏我国法制的强烈反对。从微观上看，党的二大指出，“工人和农民，无论男女，在各级议会市议会有无限制的选举权，言论、出版、集会、结社、罢工绝对自由”。〔4〕这项主张具有极强的宪制意义，能够推动建立制定良法的政治基础。同时，党的二大亦提出要制定关于工人、农民以及妇女权益保护和限制田租率的法律，废除一切束缚女子的法律。〔5〕这体现了中国共产党作为无产阶级的代表在弱势群体保护方面的立场。
　　党的三大进一步细化了立法上的主张。在对外关系上，中国共产党明确提出要“取消列强与中国签订的不平等条约”，〔6〕从而摆脱帝国主义的殖民压迫；在政治权利上，党提出要“保障人民集会、结社、言论、出版之自由权，废止治安警察条例及压迫罢工的刑律”，〔7〕从而彻底废除肉刑，避免人民的政治权利遭到肆无忌惮的侵害，保障党的主张的实现；在法律原则上，党提出要“肯定公私法上的男女平权”，〔8〕从而破除几千年来男女不平等的封建思想，促进妇女力量的解放，从而为革命运动注入新的活力；〔9〕在保护农民利益方面，提出要“划一并减轻田赋，革除陋规；规定限制田租的法律……”〔10〕在保护工人利益方面，党强调“工厂卫生及劳动条件以法律规定……制定强迫的劳工保险法”〔11〕等等，从而为无产阶级争取应得的利益。
　　党的四大通过的《中国共产党第四次全国大会宣言》《对于民族革命运动之议决案》《对于农民运动的议决案》等重要文件虽然在立法方面未过多着墨，但此后党在实践中依然发展出一些立法思想。1925年5月，邓中夏执笔的《劳动运动复兴期中的几个重要问题——贡献于第二次全国劳动大会之前》，主张政府制定关涉工人的法律之时要遵循两大原则，一是要允许纯粹工人团体的成立，二是法律不得随意取缔和解散工人团体。〔12〕文章还提出了工人参与立法的观念，“政府如制定劳动法或保护劳工法时，须准全国各地总工会代表出席，共同订定，否则，绝对无效”。〔13〕这在法的制定层面为法的效力提供了正当性解释，体现了民主参与立法的思想。
（二）党的五大到七大：系统立法的尝试与全面发展
　　党的五大的召开不仅明确了中国革命的领导权在于无产阶级，还通过了《土地问题议决案》，明确了实行土地革命的革命方向，这开启了党走向基层开展土地立法实践的新动向。在当时的社会条件下，土地和农民问题，是应对我国问题的关键，农民虽然高度依附于土地，但是长久以来并未形成一股独立而有力的政治力量，以往的经验已经证实农民并不能独立承担中国革命的重大任务，必须在无产阶级的领导之下才能争取权利和自由。与此同时，五大召开后党在实践中依然高度重视维护工人和农民的利益，五大召开后的同年底，党在广州暴动时再次发文指出，“这些法律都是劳动群众亲自拟定的，这些法律都是劳动群众的名义颁布出来的”，〔14〕明确地宣告了由劳动人民参与立法的必要性和正当性。
　　党的六大促进了专门化的立法机关的形成，也间接推动了较为全面的法律制度的构建。党的六大明确提出要建立工农兵代表会议（苏维埃）政府，〔15〕标志着党开启了将立法主张真正转化为立法实践的事业。1931年，中华苏维埃第一次代表大会通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，成为以宪法统领立法体系建构的开端。1934年，《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，进一步明确了全国苏维埃代表大会作为最高立法机关的地位。〔16〕在立法机关逐步建立的大背景下，党开始逐步推进各项立法工作。例如六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》中提出要“即刻颁布土地法令和其他实际改善工农生活的命令……”〔17〕，《中共中央给朱德、毛泽东并红四军前委的信》中也特别指出“要颁布没收土地的法令作广大的宣传”〔18〕。这一时期党的土地政策和主张逐步开始转化为立法实践成果，逐渐形成了以宪法性文件为统筹、以土地立法、劳动立法、婚姻继承立法、刑事立法等多部门立法为构成的法律制度框架，系统化、体系化的立法格局开始出现。
　　党的七大报告明确提出了当时的“最低纲领”〔19〕，进一步指导了民主政权方面的法律制度建设，推动了立法工作随着革命和战争进程向全国快速发展。在走向建立新中国的进程中，各解放区就陆续颁布了具有宪法性质的立法文件，如《陕甘宁边区宪法原则》等。此外，党的土地政策在七大前后经历了一定的变迁。在抗日战争时期，《抗日救国十大纲领》中确定了“减租减息”和“交租交息”的原则。在党的七大召开后，由于国共内战又起，地主和农民之间的矛盾又暴露出来，以“五四指示”为标志的新土地政策出台正式开启了解放区的土地立法活动。1947年制定颁布的《中国土地法大纲》正式废除了封建和半封建的土地剥削制度，极大地调动了农业生产积极性，保障了解放战争的顺利进行。与此同时，党的七大也提出了要满足当前中国人民最低限度的要求，如要求取消一切反动法令，〔20〕从而实现人民的权利和自由；“要求实现婚姻自由，男女平等”，〔21〕从而打破封建思想的桎梏，肯定妇女的作用和力量；“要求改善工人生活……以利于发展工业生产”，〔22〕从而保障社会生产，进一步发挥工人阶级的先进性和斗争性等。这些内容既积极促成宪法性文件的出台，同时也构成了民事经济、婚姻继承、劳动保障等领域的立法指导方针。
　　从一大到七大，党在立法方面不断地探索，从实际需求出发，在重点领域率先提出相应主张并逐渐尝试制定立法性的文件；形成了立法为民的思想，尤其是党的五大初步确立了劳动人民参与立法的原则；把握了立法与政权建设之间的紧密关系，立法的体系性观念开始出现。
二、党的八大到十四大：曲折中前进的立法
　　党的八大正式拉开了新中国民主法制建设的序幕，逐步制定完备的法律制度以保障社会主义事业建设成为全党的工作共识。然而，受制于历史局限，“文革”废弃了八大确立的方针战略，导致我国立法工作停滞了近十年。十一届三中全会后，党领导人民系统性地重建法制步入正轨，以宪法为基础的社会主义法律体系雏形渐露，立法日渐成为改革、发展与稳定的保障。
（一）党的八大：开启社会主义事业建设的立法
　　党的八大的重要意义在于阐明了当时国内的主要矛盾，这为有针对性地开展立法工作奠定了基础。
　　一方面，党的八大明确了法制在这一时期的现实意义，尤其表达了对完备的立法规范体系的迫切需求，提出最急切的工作“是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制”。〔23〕董必武在党的八大上发言指出，只有进一步加强人民民主法制才能适应党所提出的任务，同时强调要尽快将不完备的几种重要法规制定出来。〔24〕他还进一步直接指出，我们不仅已经有了国家根本法——宪法，而且有了许多重要的法律、法令和其他各项法规，但是仍需制定一批较为完备的法规。〔25〕董必武在八大上的发言反映了共产党人对待立法工作的客观和理性态度。虽然法制不健全的情形在新兴国家不可避免地会存在一定时间，〔26〕但我们不能脱离当前实际，设想在短时间内就能够把国家的一切法制都建立起来。
　　另一方面，在立法形式和内容上，党的八大逐渐认识到纲领性的立法已经不能够满足建国后社会主义事业建设的需求。这表明由革命时期转向新中国建设时期后，内容疏阔的立法已难以适应国家建设的需要。〔27〕其主要原因在于新中国成立后，社会主义的生产力和生产关系逐渐确立了起来，故而当前斗争的任务已经变为保护社会生产力的顺利发展。〔28〕因此斗争之方式也亟须向法律转变。这一认识表明，随着社会主义革命的胜利，激烈的斗争方式已经不再适宜当时的需要，保障党在社会主义事业建设时期的各项工作在有法可依的轨道下进行显然成为党治国理政的更高追求。
（二）党的十二大：民主与法制协奏下的立法
　　党的十一届三中全会的召开使我国的立法工作开启了新征程，强调“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”。〔29〕但立法事务纷繁复杂与立法力量的有限性决定了当时的立法工作不可能全面展开。立法效率的要求在改革开放初期虽然是迫切的，但是也不能以此为由牺牲立法的质量，否则仍然会在源头上导致法制建设的基础不稳。因此为了区分轻重缓急，解决立法力量不足的问题，邓小平提出了“法律条文开始可以粗一点”，〔30〕“不要等成套设备”〔31〕的主张。也正是在这一思想的指导下我国法律制度的框架才得以快速建构起来。此外，在立法方式上，民主立法的原则已经出现萌芽，全会中强调在制定各类法律时必须要“经过一定的民主程序讨论通过”，〔32〕解决实践中存在的领导以言代法的问题。为了使立法更加符合实际，具有普遍适用性，全会还指出“地方可以先试搞”，〔33〕从而释放地方的积极性和活力。
　　在党的十二大报告中，民主和法制深度融合，立法工作在健全法制和保障民主的背景下深入展开，提出“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来”。〔34〕民主能够确保人民意志的表达，而法制则是人民意志的凝练。我们国家的立法所体现的正是人民的意志，违反了国家公布的法律实质上就是违背人民的意志。正如列宁在中部各省贫苦农民委员会代表会议上指出的，“违背这种意志就等于叛变革命”。〔35〕因此作为法制首要环节的立法，必然将成为体现人民意志从而保障民主建设的关键。
　　十二大报告首次明确了党对立法工作的领导。报告指出“党领导人民制定宪法和法律”，〔36〕为了使我国的法制建设尽快恢复，此后，党领导的立法工作逐步开始向建构“社会主义法律体系”迈进。为了解决较长时期以来法制崩坏的问题，这一阶段立法工作的重心放在了对政治稳定的重构上，〔37〕并在具体工作中抓紧制定有关国家制度急需的、主要的、基本的法律制度。一方面，党的十二大报告对新的宪法草案寄予厚望，认为这次宪法修改做出了许多具有重大意义的新规定。〔38〕从实践上看，八二宪法成功地使国家政治可以按照宪法的规定实现正常的、日常的运转，结束了继续革命、运动不断以及事实上的无政府状态，〔39〕有力巩固了国家政权。此外，八二宪法还对立法体制进行了重大改革，确立了立法体制，廓清了立法权限的问题，在宪法层面提供了立法工作开展的制度前提。另一方面，在十二大前后，围绕着制定有关国家机构、刑事、民事方面的基本法律开展了大量的立法工作。在党的领导下，地方权力机关、司法机关的组织职权得到依法确立；民族区域自治的一系列重要制度得以颁行；一系列民商事方面的基本法与单行法律相继出台；我国三大基本诉讼法律制度得以建立。自此，国家法制得以重构并有效运转起来。
（三）党的十三大到十四大：不断适应改革进程的立法
　　党的十三大和十四大逐步形成了对立法和改革发展关系的认识，强调“两手抓”，既抓经济建设，又抓法制建设。
　　党的十三大报告初步提出了改革决策制度化、法律化的要求，使立法适应改革进程。报告指出，“我们必须一手抓建设和改革，一手抓法制……应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确”，〔40〕从而推动立法成为巩固改革成果、推进改革进程的重要方式。为此，十三大报告直接确定了若干个立法工作的重点。在经济建设方面，要“抓紧制定完备的经济法规体系”，〔41〕“必须尽快制订有关私营经济的政策和法律”。〔42〕在行政管理方面，“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”，〔43〕“完善行政机关组织法、制定行政机关编制法，……制定行政诉讼法”，〔44〕从而使行政组织、行政行为和行政程序等方面均纳入法制轨道之中。此外，报告还提出了“必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障”〔45〕的具体要求。改革成为指导立法的主基调。
　　党的十四大报告更加强调立法要与社会主义市场经济体制改革相适应。为此，加强经济领域的立法，为市场经济体制改革提供法律保障成为此后立法工作的重要导向。报告指出，“特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规……”。〔46〕报告还提出为外商投资提供法律制度上的便利，〔47〕这可以视作通过立法优化对外营商环境的初级版本，对于改革开放初期拉动外商投资、保障外商的合法经营具有重要的意义。此后，全国人大及其常委会相继制定了《公司法》《担保法》《对外贸易法》《反不正当竞争法》等等，经济法律体系建设率先发力完善。这些法律制度的出台确立了社会主义市场经济的基本规则，规范了市场主体及其行为，起到了维护市场秩序、加强宏观调控、振兴经济建设、促进对外开放、深化国际交流合作的重要作用。由此可见，这一阶段的立法工作主要是依托并服务于改革开放进程，通过立法活动积极适应社会主义市场经济体制改革的立法意识已然凸显。
　　党的八大到十四大既反映出立法工作的曲折性，也体现了党领导下的立法工作顺利完成转型。经历挫折之后，党的及时反思与转型不但将我国的各项事业重新拉回法制的轨道，还使民主、改革与法制相得益彰、互相促进。立法工作自此也迈向了有序发展的新阶段。
三、党的十五大到十七大：依法治国目标中的立法
　　党的十五大正式提出了依法治国方略，为立法工作提供了宏观战略支撑。党的十六大重申了立法建设的阶段性目标，发展了党领导立法的思想理论。党的十七大以科学立法、民主立法为引领，对立法原则问题进行了深刻阐明。
（一）党的十五大：提出形成法律体系的目标
　　党的十五大提出要“加强立法工作，提高立法质量，到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。〔48〕这是党第一次在全国代表大会报告中提出有关立法的阶段性目标。关于该目标的达成，党明确指出了要“从我国的国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进”。〔49〕从实践的经验来看，有步骤、有秩序地推进立法工作必然要求立法工作有计划性。李鹏委员长在九届人大常委会第一次会议中针对加强立法的计划性提出了要求，即“常委会任期五年要有立法规划，每年度要有立法计划。根据需要与可能，区别轻重缓急，有计划、有步骤地完成立法任务”。〔50〕立法规划和立法计划制度的确立，既有助于实现建成中国特色社会主义法律体系的长远目标，也有利于解决在治国理政过程中面临的阶段性任务，使立法的全面性、次序性等问题得以有效解决，体现了党务实立法的精神。与此同时，党的十五大更为强调立法质量的重要性。立法已经逐渐由“增量”向“提质”转变，立法质量越来越成为衡量法治建设水平的重要指标。
　　党的十五大进一步阐释了立法与改革的关系。十五大报告提出改革是社会主义制度下的全面改革，〔51〕并提出“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来”。〔52〕作为上层建筑重要组成部分的立法，无疑是影响全面改革进程的重要因素。毫无疑问，持续的改革和发展必须要建立在稳定的政治环境和社会秩序之上，而稳定的环境和秩序必然要求发挥法治的作用。这是通过立法保障改革的第一层次要求。在第二层次的要求下，立法对改革发挥着确认和保障作用，因为改革也必须要遵循法制。一方面，对于哪些问题属于应兴应革的事项，立法可以初步对其方向予以明确，尤其是宪法规定的基本政治、经济制度，必须严格遵循在宪法框架之内规范。另一方面，改革的成果需要通过立法予以确认和保障，改革的经验也需要通过法定程序上升为立法，从而进一步巩固改革成果，引领改革。因此总体上看，党的十五大进一步升华了立法同改革的关系，使立法的引领性、改革的正当性得以保障。
　　党的十五大提出了依法治国的基本方略，从“法制”到“法治”虽然一字之差，但却对立法工作产生了深刻的影响。首先，实行法治意味要必须要有健全的法制，法律的完备性是法治国家中立法的基本要求。因此社会生活的各个方面都要有法可依，“保证国家各项工作都依法进行”。〔53〕