【摘要】人大代表议案是代表实现代议职能的基本载体，提出议案是代表履职的重要形式。现有关于代表提案的法律规范尚欠缺完整性、明确性、具体性。实践中代表的提案行为不尽规范，代表议案的质量不尽如人意。人大代表提案权的有效实现有赖于对代表提案权职权属性的正确认识、议案产生机制的优化以及人大代表提案能力的提升等。议案产生过程中需要明确议案构成要件，细化议案的内容范围，增设议案产生的前置程序，允许委托起草主体以增强专业性，宽限议案的提交期限，规定辩论程序等。当然有关代表选拔竞争机制的建立、兼职制度的改造、代表权利保障的巩固等等配套制度也会产生一定的推动作用。
　　【关键词】人大代表；议案；提案权；履职
　　随着我国民主政治的推进，一年一度的全国人民代表大会和全国政治协商会议越来越引起国人关注，人大代表和政协委员的所作、所言也备受瞩目，尤其是人大代表提案权的行使，往往成为民众关注的焦点。人大代表议案是代表实现代议职能的基本载体，议案的质量实际上是代表素质的反映，也是衡量人民代表大会制度发挥功能的重要标准。从一些新闻报道来看，无论是前几年的“议案提案大王”、“第一个提案”还是近两年的“雷人议案”，[1]都使人大代表的神圣职责和使命有走向被娱乐化的边缘。这种现象极易引起民众对这种严肃政治活动的误解，同时人大代表议案率低也容易导致人大代表的政治职责被质疑。因而有必要进一步完善人大代表提案权的行使机制，以有效发挥人大代表的作用。本文试图考察我国人大代表提案权的立法现状和行使提案权的实践状况，从提案主体和提案程序的角度，探讨优化人大代表有效行使提案权机制的可能性。为了讨论的便利，文中所谓“人大代表”，未加特殊说明之处均指全国人民代表大会代表。

　　一、正视人大代表行使提案权的现状

　　提出议案权是人大代表的一种核心权利，也是国家权力机关的权力行使活动中的一种起始性权利。近些年来，人大代表议案数不断攀升。在人大会议的议案数中，30名以上人大代表联名提案数远远超过了代表团的提案数。以11届全国人大的全体会议为例，一次会议共提议案数462件，30名以上代表联名提出的议案则有460件；[2]二次会议518件中有509件是由代表联名提出的，[3]三次会议506件中有501件来自代表联名提出，[4]四次会议则是566件中有562件来自代表联名提出，[5]五次会议则是489件中有484件来自代表联名提出。[6]相较之下，1954年至1957年，全国人大共收到议案240件；而1958年至1961年，代表提交议案仅40件。可以说我国人大代表提出议案的积极性较高，代表个人履职能力也大为增强。

　　在议案数量攀升的同时，议案内容范围也在进一步扩大。建国初期，代表们所提的议案范围较宽，涉及领域较大，有的一事多议；多数涉及行政权、司法权的行使。20世纪60年代前后，议案涉及面较窄，政治口号较多。2003年以后，我国的立法工作步入良性循环阶段，立法案占主导地位，重大事项案和法律监督案较少。[7]以11届全国人大的全体会议为例，二次会议518件议案中，法律案508件，监督工作等方面的议案10件；[8]三次会议506件议案中，法律案500件，监督工作方面议案6件；[9]四次会议566件中，立法方面的议案558件，监督方面的议案7件，其他议案1件；[10]五次会议489件议案中，有关立法方面的议案有477件，监督方面的议案有8件，其他方面的议案有4件。[11]可见，人大代表提出法律议案比例一直很高，这体现出全国人大同时也是国家立法机关的特色。

　　然而，人大代表行使提案权也出现议案缺乏充分论证、议案水平不高等问题。一些代表基于种种原因并没有认真组织议案论证，会前不深入选区倾听选民呼声，开会时“临时抱佛脚”，匆匆忙忙“凑”议案，被形容为“接到通知去开会，碰上选举划划圈，提交议案不领衔，附和随手把名签”。[12]关于代表议案的水平，可从议案的实质内容与形式内容作出考量。在实质内容层面，代表议案内容的范围和质量有待完善。一位长期从事议案工作的同志发现一个规律，即议案从大会开始收集到截止日期，随着递交时间的推进，其质量呈递减的趋势；[13]地市级以下人民代表大会代表提出建议多，议案少，而质询案、选举案、罢免案和特定问题调查委员会案的比例小，列入会议程序进行审议的议案更少；甚至出现了不少“议案”所涉事项非属本级人民代表大会职权范围的情况，导致议案不成立。[14]在形式要件上，将建议、意见误作为议案提出的代表大有人在，忽视议案格式所要求的案由、案据和方案的完整性。会议组织者对议案撰写要求规定不一，且较为随意，如规定议案中的具体要求部分可以详写，甚至也可以只提交议案要旨，在追求数量的同时降低了对形式的要求。[15]

　　虽然人大代表提案踊跃，但获得受理并能移交到全国人大大会讨论的议案较少。众所周知，议案是启动人大议事程序的基本素材，对人大的职能发挥具有重大意义。然而，现实的情况是，迄今为止没有一件人大代表议案进入大会程序。[16]当然，对于未正式上会的议案，其积极价值不能否认。吴邦国委员长就曾指出：“代表议案在立法中的作用得到进一步的发挥。……常委会作出的关于修改民事诉讼法的决定，就是在这个代表议案的基础上形成的。这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。”[17]国外议员也有类似现象，如在英国普通议员议案通过率也远远低于政府议案，英国政府议案通过率超过80％,有的年份甚至达到100％，议员提案通过率不足10％。[18]

　　总之，从代表提案行为的实际操作层面上看，代表提出议案的积极性较高，但代表提案行为不尽规范，议案的质量并不尽如人意。代表议案水平的局限性反映出代表提出议案之行为与代议机关的地位不很相符，或者说人大代表提案权行使的实际效果与民主政治进程对代表提案权的期待之间并不吻合。

　　二、强化人大代表提案权的职权属性

　　通常人们理解人大代表提案权是指人大代表提出议案的权利。关于“议案”的理解有两种：一种认为议案是“享有提议案权的机关或者人大代表向本级国家机关提出的属于该级国家权力机关职权范围内的有关重大问题的议事原案”；[19]另一种认为议案是指“具有提案权的机关或符合法定数量的个人（人大代表、人大常委会组成人员）向国家权力机关提出的，属于国家权力机关职权范围内的，并被法定机构决定列入国家权力机关会议议程，在一定的时限内进行审议并经表决通过的议事原案”。[20]两者的主要差别在于议案成立是在表决前还是在表决后。笔者认为，人大代表提案权中的“案”是指表决前的议事原案。因为代表所提出的议事原案并非能够最后真正列入待表决的议案范围，而从议案到表决通过成为一种决定更是需经过一些法定审核程序。如果议案最后由主席团决定作为正式议案提交大会审议表决，那么由大会正式通过的议案就需要按照常规的审议、表决、通过、公布等一套完整的程序，最后以正式的命令、决定、规定等形式体现。因此，人大代表提案权的有效行使正是指人大代表所提的“议事原案”能够作为正式议案。

　　目前，将提案权理解为“权利”是一种普遍认识，如现行宪法学教科书多将其归人“人大代表的权利”范畴进行阐述。[21]现行全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法的“总则”也明确将“依法联名提出议案”作为人大代表的权利之一。实践中，由于人大代表在我国并非是正式职业，代表资格往往被视作是“荣誉”或“身份”，在这种殊荣观念下，代表提出议案逐渐被视为一项高尚的特权。于是在实际操作层面，提案权行使的有效性与价值主要是依靠代表个人的自觉得以实现。

　　考察国外宪法及宪法性法律的规定，大多数国家议会的议员也享有“提案权”。如《意大利宪法》第71条规定：“创制法律之权属于政府、两院每个议员以及根据宪法性法律享有创制法律权的机关和团体。”1958年《法兰西共和国宪法》第39条规定：“法律的创议权同时属于总理和议会议员。”在美国，尽管大部分立法提案是由有关政府部门倡议或起草的，但必须至少要通过一名议员才能向国会提出，从法律上讲唯有议员有立法提案权，所以美国素有“议员立法”国家之称。不过由于议员是行使立法机关（即议会）各项职权的主体，所以议员“提案权”属于议会整体权力下的一个细支，本质上属于权力。对于议员个人而言，提案权是议员最基本的职权。为防止议员滥用立法提案权，保证立法提案的广泛性和严肃性，各国同时也做出一些限制性规定或采取一些必要措施：如要求联名、限制提案内容、限制议员个人提案的审议时间、利用委员会先行审议程序予以搁置等等。[22]

　　笔者以为，我国人大代表提案权在属性上既是人大代表的权利，也是人大代表的权力，或者代表提案权是基于代表职务而产生的权利，是职权而非纯粹的权利。

　　从提案权的来源来看，提案权是议员发挥代民而议功能的重要依托。代议制政府是提案权存在的制度背景。19世纪英国政治思想家密尔认为：理想上最好的政府就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对主权的最终行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务。[23]代议制政府形式下的代议机关，在功能上承担着“代议”和利益整合的首要职能。议会借助政党和利益集团促使社会各方面的利益分化、集中，并成为制定政策的依据。一些政治学家还从整个政策形成过程来分析议会的作用，将议会视为人民向决策机构“输入利益要求”的关键渠道。[24]这种利益表达的渠道功能，必须依托议员代民而议的职能发挥；而提案权正是议员实现这一职能的重要依托。议会是展现国民意见的舞台，议员则是国民意见的政治代言人，需要通过提案权的行使从而实现选民群体的政治表达。提案权实质上是人民、议员、国家三者之间实现政治联系的重要管道，是人民通过议员实现对国家最终控制权的依托。因此，提案权不可以随意放弃，与之相反，对于一项普通权利，权利主体一般可以怠于行使甚至可以放弃。

　　从我国对代表提案权的法律规定来看，提案权的行使也是一种“职务”行为。仔细研读全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法，我们会发现，该法中出现“权利”一词共5处，其中两处还是和“剥夺政治”连用；出现“职务”26处，其中“代表职务”一词出现了23处。而这23处“代表职务”的出现和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法本身的规定是极其契合的。如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条