目次
　　一、领事公堂不是外国的审判机关
　　二、领事公堂是中国租界自己的审判机关
　　三、辨正领事公堂性质具有重要意义
　　四、结语
内容摘要：以往，有一种观点认为，设在中国租界的领事公堂是一种外国审利机关。这与事实不符，需要辨正。笔者经过考察并原创性地提出，领事公堂根据中国租界土地章程的规定而设立，只审判发生于本租界的行政诉讼案件，主要适用租界颁行的规定，是中国租界自己的行政审判机关。同时，领事公堂还与设在中国租界所有的外国审判机关不同，其差异突出表现在设立的法律依据、法官的组成、受理的案件、适用的法律等诸多领域。这从一个重要侧面证明，领事公堂不是外国的审判机关。辨正领事公堂的法律性质具有重要的学术意义，主要表现为：有利于正确认识领事公堂的法律性质、中国租界的司法体系、中国司法近代化过程等。
关键词：中国租界；领事公堂；司法机构；近代行政法庭；行政诉讼
　　近代中国曾出现过领事公堂（Court of Consuls）。这是一种设在中国租界，专门受理控告租界行政管理机关工部局案件的法庭。因此，其具有行政法庭的性质。〔1〕上海英美租界、公共租界，〔2〕汉口租界〔3〕和鼓浪屿公共租界，〔4〕都设置过领事公堂。近、当代都有人把它的性质定位于外国的行政法庭而归入外国的审判机关范畴。1889年由字林西报馆出版的《上海故事——从开埠到对外贸易》（The Story of Shanghai——from the Opening of the Port to Foreign Trade，“North-China Herald”Office，1889）被认为是“目前所见最早的一部英文上海史著作”。在此著作中，就把领事公堂认作外国审判机关，称其为“外国领事法庭”。〔5〕到了1931年，南非法官费唐（Hon.Richard Feetham）在《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》中，还是把领事公堂认定为外国的审判机关，称其为“外国领事法庭”。〔6〕中国学者阮笃成也默认领事公堂为外国的审判机关。他在1936年印行的《租界制度与上海公共租界》里，把领事公堂与英国、美国设在中国的审判机关一起论述。其中，除了领事公堂以外，还有英国的审判机关高等法庭（Supreme Court for China）和上诉法院（Appeal Court），美国的在华法院（The United States Court for China）和美国司法委员会法院（United States Commissioner for China）。〔7〕这就是把领事公堂作为外国的审判机关来看待。当代，也有人把领事公堂认作外国的审判机关。《上海租界志》就是这样。此志在第五章“司法机构”中，设有四节，分别是“混合司法机构”“中国司法机构”“外国司法机构”和“监狱”。其中的“外国司法机构”节里，又分设了四类外国司法机构。它们是：领事法庭、英国司法机构、美国司法机构和领事公堂。〔8〕显然它把领事公堂认作上海租界里的外国审判机关。另有少量成果没有对领事公堂的性质作出明确界定，既没说其是外国的审判机关，也没有说其是中国租界自己的审判机关。孙慧的《试论上海公共租界的领事公堂》和黄毛毛的《上海公共租界行政诉讼制度探析》都是如此。〔9〕其实不然。领事公堂的性质不是外国的审判机关，而是中国租界自设的行政法庭，即是中国租界自己的审判机关，其法律性质需要辨正。这对于完整正确认识中国租界法制、推动这一法制研究，都十分必要。〔10〕本文以建立时间最早、持续时间最长、办案最多的上海英美租界、公共租界的领事公堂为例，进行辨正。〔11〕
一、领事公堂不是外国的审判机关
　　中国租界内，不仅有自己的审判机关，还设有外国的审判机关。上海租界内设有多种外国审判机关，主要是领事法庭、英国高等法院、英国上诉法院、美国在华法院（美国驻华法院）和美国司法委员会法院等。〔12〕这些设在中国租界里的外国审判机关与领事公堂都不同，而且差异明确，特别是在以下一些方面。
（一）领事公堂与外国审判机关设立的法律依据不同
　　领事公堂与中国租界里的外国审判机关的设立都有一定的法律依据，但它们的这种依据完全不同。
　　设立领事公堂的法律依据是中国租界里的土地章程。上海英美租界领事公堂的法律依据是1869年土地章程，其第27条规定要设立领事公堂。〔13〕中国租界的土地章程颁行于租界，也只适用于本租界，属于租界法律体系里的一个组成部分，而且还被认为是租界里的“根本法”“大宪章”〔14〕。也就是说，领事公堂设立的法律依据是中国租界里的规定。设立领事公堂的法律依据决定了领事公堂审判的案件具有属地性。中国租界法制是属地性法制，以所管辖的地域为范围，领事公堂也是如此。设立领事公堂的规定和实际审判的案件都可以证明，它只审判发生于本租界里以行政管理机关工部局为被告的行政诉讼案件。领事公堂设立的法律依据与中国租界里外国审判机关设立的法律依据有很大差别。
　　设立中国租界里外国审判机关的法律依据是领事裁判权。鸦片战争以后，列强纷纷通过不平等条约，在中国取得领事裁判权。首先是英国。1843年中英《南京条约》的附件《五口通商章程》对英国在华侨民拥有领事裁判权作了规定。在“英人华民交涉词讼一款”中，明文规定：“英人如何科罪，由英国议定章程、法律发给管理官照办。华民如何科罪，应治以中国之法。”〔15〕往后，其他的许多列强在华侨民也都通过不平等条约，先后取得了领事裁判权。〔16〕设在中国租界的外国审判机关就是这一领事裁判权的产物，专门受理以这些国家在华侨民为被告的案件。〔17〕其中，领事法庭是有约国设在中国专门受理本国在华侨民成为被告的各类案件的法庭。这种法庭的数量比较多，仅在上海租界就有12个。绝大多数的法官均由本国领事担任。〔18〕英国高等法院成立于1865年，以替代英国领事法庭。英国上诉法院是英国高等法院的上诉法院。〔19〕美国在华法院是美国联邦法院系统的一个组成部分，地位与美国国内的地方法院相同，比在华美国领事法庭高一些。美国司法委员法院成立于1920年，以替代美国的领事法庭。〔20〕这些外国审判机关虽然国别不同，但设立的法律依据都是中外不平等条约，都是领事裁判权带来的恶果。
　　中国租界里外国审判机关审理的案件具有属人性，即其管辖的是本国在华的侨民，不论在中国的什么地方，只要他们在中国构成违法犯罪而成为被告，就由设在中国租界里的外国审判机关进行审判。这些审判机关不设在中国租界也未尝不可，设在租界只是因为租界里的环境与条件比较好，特别是上海租界。上海租界建立最早，市政建设发展最快。“从修筑新式马路到处理城市垃圾，从输送煤气到安装电灯，从供应自来水到设置卫生设备，从接通电话到发展公共交通，上海租界都早于其他租界。”〔21〕于是，上海租界里就设有了领事法庭、英国高等法院、英国上诉法院、美国在华法院、美国司法委员会法院等外国的审判机关。
　　从上所述可知，领事公堂设立的法律依据是颁行于中国租界的土地章程，即租界自己的规定；而中国租界里外国审判机关的设立法律依据则是中外不平等条约中关于领事裁判权的规定。两者差别很大。
（二）领事公堂与外国审判机关法官的组成不同
　　领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关都有自己的法官，但法官的组成很不相同。
　　领事公堂的法官由有约国的领事代表组成，即“由各国领事代表组成”。〔22〕这就意味着领事公堂的法官来自不同国家，并非来自同一个国家。而且，每审一个案件的法官也都是如此，由不同国家的法官构成。比如，1882年，上海英美租界领事公堂的法官由美国领事德尼、英国领事许士、德国领事佛客构成。这一年审判的所有案件，都由他们3人参加。〔23〕法官的任期不固定，可以连任，也可以轮换。其中，国家可以轮换，同一个国家的法官也可以轮换。据1882年至1939年的统计，上海英美、公共租界领事公堂的法官每年都由3人组成，共有171人次。其中英、美人最多，还有一些是瑞典、挪威、荷兰、奥匈、比利时、意大利、丹麦、日本等国人。〔24〕总之，领事公堂法官的构成是多元化，不是一元化。领事公堂法官的多元化与设在中国租界里的外国审判机关法官一元化的构成很不相同。
　　设在中国租界里外国审判机关的法官仅由本国人员构成，没有其他国家的人员，其一元化特征十分明显。领事法庭的法官多为在华本国领事担任，没有别国的领事或法官掺杂。英国高等法院与英国上诉法院的法官均是英国人，没有其他国家人。美国在华法院和美国司法委员会法院的法官也是单一的美国人，也没有其他国家人。比如，美国在华法院的法官有更迭，但无论是哪位法官上任，都是美国人。从1924年至1934年，共有3位法官在美国在华法院任职，他们是罗炳吉、潘迪、希尔米克，全为美国法官。〔25〕设在中国租界里外国审判机关法官的一元化与领事公堂法官的多元化差异明显。
（三）领事公堂与外国审判机关受理的案件不同
　　领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关都要受理案件，但他们受理的案件有差异。
　　领事公堂只受理以本租界行政机关工部局为被告的行政诉讼案件。它既不受理本租界以外的任何案件，也不受理本租界内除了行政诉讼案件以外的案件，即不受理民、刑事案件。在原告中，有自然人，比如人力车主、鱼商等；也有法人。比如，1911年10月闸北水电公司起诉工部局案中的闸北水电公司等。〔26〕不过，不论原告是自然人还是法人，都以工部局为被告，都是行政诉讼，属于行政诉讼案件，不属于民、刑事案件。
　　设在中国租界里的外国审判机关受理的案件与领事公堂不同，专门受理民、刑事案件，不受理行政诉讼案件。关于领事法庭受理民、刑事案件。有记载说，为了行使领事裁判权，有约国“先后在各自的领署设立领事法庭，审理以本国侨民为被告的各类民刑案件”“领事法庭审理的案件包括：（1）同国籍的外人案件。（2）不同国籍的外人案件，两造均为有约国的人民，相互间的民刑案件”。〔27〕这把包括设在上海租界在内的所有领事法庭的受案情况作了总结，即领事法庭只受理民、刑事案件。
　　关于英国高等法院与英国上诉法院受理民、刑事案件。英国高等法院替代了英国领事法院，受理的也是民、刑事案件，即“所有以英侨为被告的民刑案件”。〔28〕事实也是如此。设在上海公共租界的英国高等法院确实受理过以英国在华侨民为被告的民、刑事案件。其中，有民事诉讼案件。比如，1896年原告中国人张之洞起诉被告英国刘易斯·司培泽尔公司的武器质量案，〔29〕20世纪30年代原告万国储蓄会起诉被告英国茂利洋行的赔偿案。也有刑事诉讼案件。比如，英国籍巡捕彼得斯（E.W.Peters）涉嫌杀人案等。〔30〕在英国高等法院审判的案件中，唯独没有行政诉讼案件，只有民、刑事案件。
　　英国上诉法院也是受理民、刑事案件。英国上诉法院是英国高等法院的上诉法院，受理的是不服英国高等法院判决而上诉的案件。英国高等法院只审判民、刑事案件，上诉的案件也只能是民、刑案件，这就决定了英国上诉法院也只受理民、刑事案件，不会是其他种类的案件。《上海租界志》对此作了记载：“继设立英国高等法院后，英国又在上海设立上诉法院，由法官3人组成，受理民事或刑事上诉案件。”〔31〕英国上诉法院也不受理行政诉讼案件。
　　关于美国在华法院和美国司法委员会法院受理民、刑事案件。美国在华法院只受理被告为美国人的案件。“原告可以是任何人，被告必须是受美国管辖的公民。”〔32〕其受理案件也是民、刑事案件。“美国在华法院第一审受理不属于上海美国司法委员会法院或各地领事法庭管理的有关美国侨民的民事和刑事案件。”〔33〕据统计，美国在华法院一审的案件总数为299件，其中刑事为73件，占案件总数的24.4%，其余为民事案件。刑事案件中，共涉及22种犯罪，其中伤害、杀人、侵占犯罪数量最多，都占了10.9%，其他的犯罪则较少。民事案件分为合同、遗产及遗嘱、婚姻等案件，其中合同案件所占比率最高，达34.8%。〔34〕美国在华法院从不受理行政诉讼案件，只受理民、刑事案件。
　　美国司法委员会法院替代美国领事法庭，同样只受理民、刑事案件，而且是一些较轻的民、刑事案件。“该法院受理以美国人为被告的所有较轻的民事和刑事案件，受理诉讼标的在500美元以内的民事案件和罚金100美元以内或监禁60天以内的刑事案件。”〔35〕它也不受理任何行政诉讼案件。
　　领事公堂只受理行政诉讼案件，设在中国租界里的外国审判机关则全都受理民、刑事诉讼案件，受理的案件各不相同，差异明显。
（四）领事公堂与外国审判机关适用的法律不同
　　领事公堂与设在中国租界里的外国审判机关相比，不仅设立的法律依据、法官的组成、受理的案件不同，而且适用的法律也不同。
　　领事公堂适用的法律比较简单，主要是所在租界颁行的土地章程及其附则；只有在它们设有规定的情况下，才适用一般的法律原则。从实际适用法律的情况来看，适用土地章程及其附则的情况比较多，适用一般法律原则的情况比较少。总之，领事公堂适用法律的情况比较简单。
　　设在中国租界内外国审判机关适用法律的情况则比较复杂。首先，领事法庭都按领事裁判权而适用本国的法律。因此，有多少有约国，有多少领事法庭，就要适用多少自己国家的法律。其中，既有英美法系国家的领事法庭，如英、美等国的领事法庭，又有大陆法系国家的领事法庭，如意大利、荷兰、丹麦、瑞士、葡萄牙、西班牙等国的领事法庭。它们都适用本国的法律，即便属于同一法系，不同国家的领事法庭适用的法律也不相同，如英国的法律与美国的法律就不相同，其他国家亦是如此。于是，领事法庭适用的法律就多种多样了。另外，英国高等法院和英国上诉法院都适用英国法，美国在华法院和美国司法委员会法院则适用美国法。这些外国审判机关各有其主，各行其是，适用的法律也就不那么简单，比领事公堂适用的法律要复杂得多。
　　物以类聚。设在中国租界里的外国审判机关在设立的法律依据、法官的组成、受理的案件和适用法律等诸方面都与领事公堂差别明显，而这些又是构成审判机关的核心组成部分。领事公堂与这些外国审判机关不同，就不是同类，即不是外国审判机关。
二、领事公堂是中国租界自己的审判机关
　　中国租界是中国的领土，不是外国的领土，也不是外国的殖民地。它是根据中外签订的不平等条约，由在华的外国侨民主要通过租地方式取得土地、进行自行管理的中国城市里的一种自治区域。〔36〕中国租界建有自己的立法、行政、司法等机关，建立自己的法制。中国租界的法制是由租界制定、认可，仅在本租界内实施的一种城市自治区域法制。〔37〕鸦片战争以后，有9个列强国家在中国的10个城市，建立过27个租界及其法制。〔38〕自1845年第一个中国租界即上海英租界诞生，至1945年中国租界全部被真正彻底收回，中国租界前后共生存了百年时间。〔39〕中国租界自设的审判机关中，包括了行政法庭即领事公堂。它的法律性质是中国租界的审判机关，不是外国的审判机关，突出表现在以下三个方面。
（一）领事公堂根据中国租界土地章程的规定而设立
　　中国租界在开辟、建立时，都颁行过土地章程（或土地约章）。〔40〕中国租界土地章程是关于租界根本性问题的规定。上海租界都称其为土地章程。〔41〕这些土地章程的制定以中外不平等条约为依据。这里以中国租界第一个土地章程即上海英租界的《土地章程》为例，展开论述。它的制定以1842年的中英《南京条约》及其附件1843年的《五口通商附粘善后条款》为依据，也是它们的一个结果。
　　《南京条约》规定：“自今以后，大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍。”〔42〕