·检察专论·
【编者按】适应新时代发展要求，检察机关以重塑性内设机构改革为切入点，完成并推进了“四大检察”“十大业务”法律监督新格局的建构和实践发展，体现了检察机关贯彻落实习近平法治思想的高度政治自觉、法治自觉、检察自觉。实现新时代检察工作全面协调充分发展，对检察理论的需求从未如此迫切。中国检察基础理论应当进行哪些重要的思考和研究，如何实现体系化的理论整合，这是摆在我们面前的重要的时代课题，也是中国法学理论研究的重要命题之一。为此，本刊特邀请学界和实务部门的知名专家学者围绕“新时代检察基础理论的重点问题”展开讨论，并期待扩大交流、凝聚共识，推动检察理论与检察实践的融合发展。

吴宏耀 轻罪治理与刑事检察制度的时代转型
　　改革开放四十多年来，我国社会经济文化发生了天翻地覆的巨变。在新时代背景下，我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；人民群众对美好生活的向往日益呈现多样化、多层次、多方面的新特点。其中，在司法领域，人民群众对法治生活的美好向往也对司法实践提出了更高的期待和要求。诚如张军检察长所言，“进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求，不仅希望案件得到依法办理，更希望迅速案结事了；不仅希望权益得到维护，更希望司法公正更好更快实现；不仅希望正义不缺席，更希望正义不迟到。”因此，在新时代背景下，检察工作必须从简单地依法办案，进而关注当事人的感受、关注人民群众的获得感，并以此为导向推动检察案件质效的高质量内涵式发展。
　　进入新时代，我国刑事司法制度面临着深刻的时代转型。以刑事犯罪为例，与1979年我国刑事诉讼制度初创时期相比，犯罪基本态势已经发生了根本性变化。具体而言，自2013年以来，我国刑事案件的基本样态呈现一种全新的发展趋势：即重罪案件占比持续下降（十年以上有期徒刑的案件基本徘徊在10%左右）；量刑较轻的犯罪案件占比极大（三年以下有期徒刑的案件占80%左右），消耗了大量司法资源。例如，2017年、2018年定罪判决（含免于刑事处罚判决）的相关数据表明，判处一年以下有期徒刑、缓刑、拘役、管制、单处附加刑及免于刑事处罚的案件占到了60%左右。而且，在犯罪类型上，2019年上半年全国法院审判执行数据表明，危险驾驶罪已经成为我国刑事案件中占比最大的常见犯罪类型。
　　上述数据表明，随着我国犯罪圈的逐步扩大、法定犯的案件数量迅速攀升，刑事司法制度处理的犯罪、犯罪人已经发生了实质性变化：一方面，就犯罪类型而言，当前刑事司法制度处理的犯罪往往不再是与社会道德情感密切相关的社会危害行为，而更多呈现社会控制、社会管理的色彩。而且，就社会危害程度而言，当前的刑事案件主要是判处三年以下有期徒刑的轻微犯罪案件。定罪判决生效后，犯罪人很快就会刑满释放，刑罚的惩戒功能相对减弱。另一方面，随着犯罪类型的变化，在我国司法实践中，刑事司法制度处理的犯罪人已经不再是具有社会恶性或反社会人格的“犯罪分子”。与传统的恶性犯罪相比，此类犯罪行为人的行为尽管触犯刑法而构成犯罪，但就其人身危险性而言，却不具有明显的反社会人格，不存在实质意义上的人身危险性和再犯可能性。同时，就刑罚而言，在此类刑事案件中，由于判处的是短期自由刑，很难期待刑事制裁本身可以发挥教育改造犯罪的刑罚功能。因此，在新时代条件下，我们必须接受以下基本事实：在我国司法实践中，刑事司法制度面对的犯罪已经不再是十年前司法实践所面对的“重大恶性犯罪”，犯罪行为人也已经不再是传统刑法学意义上具有人身危险性的“犯罪分子”。
　　立足我国当前犯罪态势及刑事案件的总体特征，十八届四中全会提出了二元化的刑事司法改革方案：一方面，为优化司法职权配置，要求“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”；另一方面，为推进严格司法，要求“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。据此，2018年初中央政法工作会议就“深化刑事诉讼制度改革”提出了以下具体要求：“完善刑事案件分流机制，推进认罪认罚从宽制度试点，构建中国特色轻罪诉讼制度体系，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。”2018年7月中央政法委召开“全面深化司法体制改革推进会”，进一步明确，“要以刑事诉讼法修改为契机，认真总结认罪认罚从宽制度试点经验，完善速裁程序、简易程序，推动轻重分离、快慢分道，构建起中国特色轻罪诉讼制度体系，让正义更快实现。”
　　鉴于此，在新时代背景下，我国刑事检察制度也应当立足当前刑事案件的时代特征，以构建中国特色轻罪诉讼制度体系、推进刑事审判程序多层次化发展为导向，及时适应轻罪治理的时代要求，更好发挥刑事追诉的积极功能。
　　第一，立足审查起诉前承侦查、后启审判的程序法地位，充分利用检察机关的不起诉裁量权，完善刑事案件的程序分流机制，真正实现犯罪案件“轻重分离、快慢分道”。我国现行刑事诉讼制度以及追诉犯罪的诸多观念、理论形成于二十世纪90年代。鉴于当时犯罪形势严峻、重大恶性犯罪多发等时代特征，我国刑事诉讼制度及其法学理论基本上是以重罪追诉为考量而构建起来的。在新时代背景下，随着判处三年以下有期徒刑的轻微犯罪案件占比高达80%，我们必须适应当前追诉犯罪的需要，积极探索具有中国特色的轻罪治理程序，并以轻罪治理为特色构建新型的刑事追诉理论。2018年《刑事诉讼法》确立了认罪认罚从宽原则及其相关制度。因此，如何利用检察机关审查起诉的程序枢纽地位，根据刑事案件量刑轻重及其特点，持续推动我国刑事案件的程序分流，不仅事关刑事司法资源的有效配置，而且关系到我国轻罪诉讼制度的构建、关系到我国刑事审判体系的多层次化建设。
　　第二，以犯罪治理体系与治理能力现代化为导向，在轻罪领域逐步实现从惩治犯罪到治理犯罪的转变，积极探索轻罪治理程序及其理论。如前所述，随着轻微犯罪案件占比持续上升，在刑事追诉领域，应当根据轻微犯罪案件犯罪人的特点，积极探索符合轻罪治理规律和要求的刑事检控理论，以指导中国特色轻罪诉讼制度体系的构建。在我国当前刑事司法实践中，对于绝大多数轻罪案件的犯罪嫌疑人、被告人而言，刑事诉讼活动只是其漫长人生经历的一次意义重大但又相对短暂的“意外遭遇”。由于这些案件判刑较轻，在定罪判刑后，他们很快就会重新回归社会、继续原来的生活。但是，作为一段不愉快的人生经历，他们所经历的刑事诉讼活动却会给他们留下难以磨灭的深刻印象，其间的遭遇和经历，不仅会影响他们对警察、检察官、法官、律师等法律职业群体的评价，甚至会决定着他们今后对待法律、对待法治的态度和信念。换句话说，在轻罪案件中，由于刑罚制裁在惩罚犯罪、改造犯罪方面的功能相当有限，刑事诉讼活动的教育感化功能也就变得日益重要。因此，在刑事诉讼过程中，我们不能再简单地将犯罪嫌疑人、被告人视为打击惩罚的对象，而必须从教育改造的立场出发，为他们提供更优质的“检察产品”，让他们感受到法律的严肃性和公平性、感受到法治的力量和公正。因此，针对轻罪案件，我们不能延续此前“打击犯罪”的传统检察观念和理论，而应当以轻罪治理为导向，立足中国当前问题，积极探索轻罪治理的检察理论和实践。
　　第三，就重罪案件而言，坚持“以审判为中心诉讼制度改革”的改革导向，积极探索适应庭审实质化的刑事追诉模式。在“轻重分离、快慢分道”的刑事追诉制度下，重罪案件以及被告人不认罪的案件将适用传统的普通程序进行追诉和审理。因此，在重罪领域，检察机关应当以公正审判为导向，持续推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革，敢于并善于在公开法庭上证明犯罪、揭露犯罪。必须承认，在今后相当一段时期，轻罪治理是我国刑事检察工作的时代主题。与此相适应，适用普通程序审理的案件数量可能并不会太多。但是，也正因为如此，在未来社会，重罪审判的法治示范意义及其社会影响反而会变得更加重要。因此，如何在公开法庭上通过证据依法揭露犯罪、惩罚犯罪，不仅仅关系到个案的成败，而且关系到社会公众对于刑事司法制度的信赖，进而影响着社会公众对于刑事法治的认知。
苗生明 刑事检察的职能配置、主导责任与处分权的双重属性
　　近年来，最高人民检察院顺应时代要求，以内设机构改革为突破口，提出了刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展的总体布局，通过推进“捕诉一体”办案机制改革、落实认罪认罚从宽制度以及公益诉讼检察等一系列重塑性改革措施，实现了反贪转隶后检察机关新转机，实现了“关上一扇窗，打开几道门”，检察职能建设得到进一步深化和加强。在这样的历史背景下，刑事检察已然发生着重大变化和转型发展，因此有必要从检察实践的沃土中汲取营养，进行理论上的思考与归纳，提炼刑事检察的职能特点及其内在要求，以指导刑事检察实践。
一、一体配置刑事诉讼与诉讼监督职能
　　为了保证诉讼活动依法公正进行，就必须确保国家权力的科学配置和运行。为此，我国刑事诉讼同时采取了“制约”和“监督”两种控权模式。其中，制约权适用于侦查、起诉和审判三机关，而监督权则只能由检察机关独立行使，宪法和法律将这两种职能一体配置于检察机关。值得注意的是，无论理论还是实践中往往把“制约”与“监督”混为一谈，从而弱化了各自的功能价值。笔者认为，“制约”是指侦诉审三机关在刑事诉讼中分工配合、履行各自诉讼职能的同时，既有在自身阶段对刑事案件作出决断和裁处的权力，又可以通过复议复核、捕与不捕、诉与不诉、判有罪与判无罪以及抗诉等方式对相邻权力的行使予以法度内的限制与约束，表现为诉讼主体间的双向制约关系。“监督”是指设置专门机关纠正其他权力主体的诉讼违法和不当行为，覆盖刑事诉讼的各个阶段，表现为监督者与被监督对象间的单向监督纠正关系。上述差异表明，在保障国家司法权力的规范运行方面，“监督”有着“制约”所不能替代的全面性，而“制约”也存在“监督”不能替代的亲历性。
　　法律将诉讼职能与诉讼监督职能一体配置于检察机关，其目的是为了更好地实现国家法律监督机关的宪法定位，确保国家法制统一正确实施。其双重职能的行使，应当把握以下三点：其一，以检察审查统筹指控犯罪与诉讼监督。2018年修订的《人民检察院组织法》第20条规定了人民检察院的各项具体职权，同时规定对刑事案件进行审查并作出是否逮捕、是否起诉等司法决定，体现了审查前置的明确要求，这说明新时代检察权呈现以检察审查为核心内容的样态，这是所有检察职权的“最大公约数”。在刑事检察内部，有必要确立检察审查的统一性原则，即检察审查作为一种前置性、统筹性的基本权能，贯通审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等各环节、各方面，各种检察职权都需要依赖于检察审查而实现其职能职责。〔1〕要认识到，检察审查既是刑事检察各项职能的实现方式和途径，又具有实质的职权属性，因为与检察审查相伴而生的是审查基础上的捕与不捕、诉与不诉、如何起诉、是否抗诉以及如何施以监督等方面的决断与裁处。其二，指控证明犯罪是审查发现诉讼监督线索的重要方式。刑事诉讼涉及证据采信、事实认定、法律适用、价值判断等专业技能，与人大监督、监察监督和社会监督等相比，检察人员通过指控和证明犯罪，对诉讼中发生的问题有直接的了解，比起其他监督主体，能够对刑事诉讼进行更具针对性的监督。如检察官在审查起诉阶段通过讯问犯罪嫌疑人、审查同步录音录像，能够发现侦查活动中是否存在刑讯逼供等违法情形；通过出庭支持公诉，能够发现法院在审判过程中是否存在剥夺被害人诉讼权利等违法情形。其三，诉讼监督是依法履行指控证明犯罪职能的重要保障。如果检察机关没有发现侦查、审判违法或错误，或者发现后仍不能及时监督和纠正，势必无法全面、准确、公正地履行指控犯罪职能。近年来中央司法机关监督纠正的一系列冤错案件表明，如果检察环节没有发现、纠正针对犯罪嫌疑人的违法取证情形，反而将上述证据作为指控犯罪的核心证据，使案件“带病”进入下一个诉讼阶段，即使达到了表面上的“捕、诉、判”一致，仍然会影响批捕、起诉决定的公正性。
二、担负和履行刑事诉讼中的主导责任
　　刑事检察前连侦查后接审判的职能特点及其有效行使，会在很大程度上决定着刑事案件的基本走向，法律要求其应当担负起并履行好在刑事诉讼中的主导责任。在刑事检察承担的多项职责任务中，最具实质性和标志性的就是逮捕和公诉职能，检察机关有权对公安机关等单位移送的案件进行全面审查，涉及事实认定、证据采信、犯罪嫌疑人是否构成犯罪、侦查认定的罪名是否正确、有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人、是否应当决定逮捕、是否符合起诉条件等实体内容。经过审查，对认为构成犯罪并需要追究刑事责任的案件起诉至法院，在过滤侦查的同时也确定了刑事审判的范围；将不符合起诉条件或无起诉必要的案件，通过不起诉截留在审判程序之外。
　　刑事诉讼中，检察机关除了自身负责的审查起诉之外，还是依法介入其他诉讼阶段的唯一主体。近期在讨论认罪认罚案件量刑建议问题时，有论者提出法院应当提前介入起诉的主张，这从根本上背离了审判中立、不告不理的基本的诉讼原理。〔2〕侦查机关亦不能主动“向后”介入起诉和审判，但是基于同属“大控方”的职能属性，经检察机关商请可以开展补充侦查或者协同侦查工作，以及侦查人员基于法院通知出庭作证。检察机关介入其他诉讼阶段的方式包括：一是通过批准逮捕、批准延长羁押期限、适时介入等介入侦查阶段。刑事立案后，公安机关对被拘留的人认为需要逮捕的，应当在拘留后的特定期限以内，提请人民检察院审查批准，对于案情复杂、期限届满不能终结等案件，还可以经人民检察院批准予以延长，人民检察院可以同时提出继续侦查引导取证的意见。此外，经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动。在此过程中，检察机关不仅对案件性质、收集证据、适用法律等进行审查，还可以对于侦查活动进行同步监督。二是通过出庭支持公诉介入审判阶段，承担指控和证明犯罪的主导责任。检察机关在刑事诉讼中不只是提起公诉，还要派员出席法庭，承担指控和证明犯罪的主导责任，而不是把这一责任交给法官，以确保司法审判的中立和公正。同时，通过参与法庭审理的全过程，检察机关对审判程序的运行以及法院依职权调查核实证据、变更强制措施等有着直观的了解，为监督庭审活动和法院裁判提供了便利。三是通过诉讼监督实现刑事诉讼全覆盖。检察机关的诉讼监督是对刑事诉讼活动的全程、全方位监督，从立案监督、侦查监督、审判监督到执行监督，涉及刑事诉讼的各个环节。例如，对于公安机关管辖的案件，立案本属于公安机关专有的权力，但检察机关依法享有立案监督权，认为公安机关应当立案而不立案，或者不应立案而立案的，有权进行相应的监督。再如，自诉案件虽然由被害人、被害人的法定代理人等直接向人民法院提起控告，请求对被告人进行审判并予以制裁，同样属于诉讼监督的对象。检察机关认为法院对于自诉案件的审判活动和判决、裁定确有错误的时候，有权进行相应的监督。可见，检察机关在刑事诉讼中位居“中间阶段”，能够向诉讼前端和诉讼后端“双向”延伸，具有天然的诉讼地位便利，这也是检察机关应当履行主导责任的重要原因。
　　检察机关在刑事诉讼中履行主导责任，是由法律赋予检察机关的职责任务所决定的，更是以审判为中心刑事诉讼制度改革的必然要求，与法院承担的定罪量刑这一最终裁判权并不冲突。以审判为中心的本质是以庭审为中心，以庭审为中心的本质是以证据为中心，核心在于坚持证据裁判制度，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，在这一活动中检察机关显然负有指控证明犯罪的主导责任。传统的“静态”诉讼阶段论认为，侦查、审查起诉、审判这三个诉讼阶段前后相继、壁垒分明，公、检、法三机关分别在各自阶段发挥主导作用，对刑事案件进行流水作业式的操作。在“静态”诉讼阶段论之下，侦查人员往往按照自己对案件的理解去收集证据，证据的形式、内容和数量并不必然符合审判要求，等到案件进入审查起诉阶段之后，即使检察人员发现存在证据问题，很可能因为时过境迁等原因而丧失取证时机，从而影响案件质量。在以审判为中心刑事诉讼制度改革的背景下，以检察主导为基础的“动态”诉讼阶段论呼之欲出，位于诉讼末端的审判阶段和位于诉讼前端的侦查阶段互不相邻，只有通过“立足中间、贯穿全程”的检察职能来传导审判要求，才能使刑事诉讼从“源头”开始，统一按照能经得起控辩双方质证辩论、经得起审判特别是庭审检验的标准，依法开展侦查取证等诉讼活动。法院判决后，检察机关如果认为已决案件裁判不公正，确有错误，应当依法提起抗诉，使案件接受上级法院的庭审检验。可见，检察机关的主导责任并未改变公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的诉讼原则，也不是对诉讼权力进行重新分配，其最终目的是维护司法公正、优质高效办好案件，体现了刑事检察的责任和担当。
　　从刑事诉讼法规定和两年来的检察实践来看，认罪认罚从宽制度是十分典型的以检察主导责任为基础的诉讼制度设计。这一制度虽然贯穿侦查、起诉、审判各个诉讼阶段，但审查起诉是适用认罪认罚从宽制度的关键阶段，犯罪嫌疑人通过自愿认罪、量刑协商与检察机关达成一致，形成具有法律效力的认罪认罚具结书，对诉讼程序的走向和犯罪嫌疑人、被告人的权利产生重大影响。认罪认罚从宽制度设计充分体现了检察机关的主导作用，同时也赋予了更多的责任，它要求检察机关必须改变以往相对单一的“受理审查－逮捕起诉－出庭公诉”的被动司法的履职形态，而代之以积极作为、主动履职的能动司法模式。主要包括：一是主动开展认罪认罚教育转化工作。实践中，有些认罪认罚案件系犯罪嫌疑人主动认罪认罚，这是司法机关鼓励的，而大部分则还需要检察机关通过开展认真细致耐心地做认罪认罚教育工作，促使犯罪嫌疑人在确凿的事实和证据面前，自愿认罪认罚。因而，积极做好犯罪嫌疑人认罪认罚工作，促使其认罪服法，是检察机关的重要责任，也是适用认罪认罚制度最重要的基础条件。二是向侦查机关适时提出开展认罪认罚教育工作的意见建议。对于处在侦查阶段的案件，人民检察院在审查逮捕期间或者重大案件听取意见中，应当结合案件具体情况，向侦查机关提出开展认罪认罚教育的意见或建议，促使犯罪嫌疑人尽早认罪认罚。三是通过听取意见积极开展控辩沟通和量刑协商。检察机关应当认真落实严格权利告知责任，充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师的意见，主动与辩护律师进行沟通和协商，维护好犯罪嫌疑人的合法权益，确保其自愿认罪认罚。四是一般要向法庭提出确定刑量刑建议。经过沟通协商，检察机关一般应当提出确定刑，即确定刑种和确定刑期的量刑建议，由犯罪嫌疑人签署具结书后向法庭提出。对于人民检察院的量刑建议，法律规定人民法院一般应当采纳。五是积极做好被害方的工作。办理认罪认罚案件，应当充分保障被害方合法权益。检察机关负有听取被害人意见的义务，应当积极推动双方达成和解谅解，并将和解调解、赔偿情况作为从宽处罚的重要考虑因素。对符合司法救助条件的，积极协调申请司法救助。六是视情形对案件进行程序分流。一方面，检察机关通过行使起诉裁量权，对符合条件的认罪认罚案件可以作出不起诉处理，推动实现实体从宽和审前分流；另一方面，检察机关要依法充分尊重犯罪嫌疑人、被告人的程序选择权，就案件适用的速裁、简易、普通程序与犯罪嫌疑人达成一致，由其在具结书中确认，从而推动实现审判程序的繁简分流。〔3〕
　　从国际范围来看，各国刑事司法系统均面临着繁重的案件负担，必须找到有效的方法为应该进入审判程序的案件保留通道，并选取合适方式处理绝大多数无须审判的案件。在此背景下，检察官的地位已然发生了巨大变化。〔4〕无论是美国的辩诉交易还是欧洲的刑事处罚令制度，均体现出检察官在刑事司法中的主导性作用不断强化的趋势，通过更为灵活高效的案件处理方式，极大提升了刑事司法系统的效率。在我国也越来越明显地显示出，在案件日益增多，办案压力增大的背景下，检察机关在刑事诉讼中发挥主导作用愈加必要，检法不是此消彼长的“零和博弈”，而是要通过相互之间的配合协作，共同致力于实现维护司法公正、提升诉讼效率的目标。
三、兼具程序处分和实体处分职权属性
　　刑事检察的本质是一种裁断处分权，兼具程序处分和实体处分的双重属性。长期以来，刑事检察被认为仅仅具有程序意义而非终局意义的权力，或者被简单地称之为程序建议权，无论是追究犯罪嫌疑人的刑事责任，还是对诉讼违法行为的纠正，均需要由相关机关来做出最终处理。但是，随着司法体制改革和刑事诉讼制度改革的推进，刑事检察职能越来越呈现出“实体化”趋势。《2020年最高人民检察院工作报告》首次分析了20年来刑事案件变化情况，除了犯罪结构发生明显变化之外，刑事检察权的实体处分属性愈加鲜明。比如，我国不批捕、不起诉率在上世纪八九十年代直至本世纪初，都长期维持在很低的水平，实践中少有不捕不诉，逮捕率长期在95%以上、不诉率在1%上下。但近年来，伴随着证据裁判、审判中心主义、宽严相济等司法理念和刑事政策的深入贯彻，特别是在认罪认罚从宽制度的大力推进下，检察机关的不批捕、不起诉率呈现上升态势，“少捕慎诉”的导向作用十分明显。2019年，全国检察机关对不构成犯罪或证据不足的决定不批捕191290人、不起诉41409人，较5年前分别上升62.8%和74.6%。对侦查、审判中不需要继续羁押的，建议取保候审75457人，较5年前上升279%。〔5〕2020年，全国检察机关的不批捕率达到23.3%，同比增加0.9个百分点；不起诉率达到13.7%，同比增加4.2个百分点。可以说，检察机关依法充分行使不批捕、不起诉等裁量权，已经成为助推国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。
　　一方面，诉讼监督仍然属于一种程序性权力。检察机关不能认为被监督对象的行为违法，而直接对被监督对象违法行为涉及的实体决定进行变更。检察机关的诉讼监督建立于公、检、法“分工负责、相互配合、相互制约”的基础上，属于一种同级机关之间的平行性监督，而非上级机关对下级机关的管理性监督，这决定了诉讼监督不能对相关事项做出实体性处分，否则就会改变刑事诉讼的权力结构，使检察权成为凌驾于其他司法权力之上的权力。例如，抗诉是检察机关对认为确有错误的人民法院的判决、裁定，依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动，抗诉后的最终决定仍由审判机关做出，不会逾越“独立行使审判权”的界限，不存在凌驾于审判权之上或代替审判权的问题。再如，立案监督是指检察机关在通知公安机关后，公安机关应当立案，但立案后如何侦查，是否继续向检察机关提请批准逮捕、移送审查起诉，仍由公安机关自行决定。
　　另一方面，批捕、批准延长羁押期限、公诉等诉讼职能，不仅具有程序意义，而且对犯罪嫌疑人、被告人的实体权利产生重要影响。检察机关履行诉讼职能既会引发特定程序的启动，如将案件退回补充侦查或者提起公诉，无论是公安机关还是法院，需要对检察机关的行为进行一定的回应，也会终结刑事诉讼程序，比如对案件作出不起诉决定。主要包括：一是批捕权和批准延长羁押期限权。刑事检察的各项职权中，最为典型的实体处分权就是审查批准逮捕权和延长羁押期限权，直接涉及是否剥夺犯罪嫌疑人的人身自由权利。二是不起诉权。不起诉权通常认为是一种程序性权力，被害人对不起诉决定不服的，还可以通过提起自诉等方式进行救济。但是，不起诉制度实际上发挥着“出罪”的功能，对犯罪嫌疑人的人身、财产权利产生实际影响，如对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结，立即释放在押被不起诉人等。三是认罪认罚案件中的公诉权。认罪认罚从宽案件中，犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书，人民法院作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议。公诉权通常被认为是“实体性判决请求权”，但在认罪认罚从宽案件中更具实体性影响，检察机关指控的罪名和量刑建议不仅建立在事实、证据和法律的基础之上，而且体现了控辩协商后的双方诉讼合意，在检察机关指控罪名、确定量刑建议和认罪认罚具结书“三位一体”的情况下，公诉权呈现出一定的实体化倾向。当然，法院经审理认为案件的事实、定性或量刑建议明显不当时，仍然有权依法作出判决，并不违反法院依法独立行使审判权的原则。
魏晓娜 推动检察机关职权范围与监督手段的完善
　　回顾新中国成立以来的历史进程，检察制度虽历经风雨，但仍对社会主义法治的形成和发展提供了长久的动力，为中国社会长达四十年的长治久安局面做出了积极的贡献。然而，我国检察制度目前仍存在一些问题，进一步完善检察制度，需要从理论上和制度上解决这些问题。
一、检察机关的性质与职权范围不协调
　　1979年《人民检察院组织法》明确规定检察机关的性质是法律监督机关。从逻辑上讲，既然是法律监督，那么所有重要的法律实施活动都应该纳入检察监督的视野。然而，1979年《人民检察院组织法》却把检察机关的职权范围局限于对刑事法律的实施实行监督。〔6〕检察机关的职权配置与其法律监督的性质定位明显不符。2018年修订后的《人民检察院组织法》第20条充分考虑到了检察监督近20年来的发展，增加了第4项“依照法律规定提起公益诉讼”，而且以第8项“法律规定的其他职权”兜底，表述更加全面。〔7〕
　　首先，检察机关的监督职权不再局限于刑事诉讼监督，而是延伸到民事诉讼监督和行政诉讼监督。具体的诉讼监督职权还需结合《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定来理解。两部诉讼法规定了检察机关对生效裁判的监督、审判程序违法监督和执行监督，同时规定了检察机关提起公益诉讼的权力。其次，随着社会主义法律体系的建成，维护国家法制统一的需求日渐迫切，检察机关的法律监督职权不再局限于诉讼监督，开始向行政执法，甚至立法领域延伸。在行政执法领域，例如《人民警察法》第42条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”《治安管理处罚法》第114条第2款规定，“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”在立法领域，2015年修正的《立法法》第99条第1款规定最高人民检察院“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”根据2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第32条的规定，如果最高人民检察院认为最高人民法院“作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。”
　　然而，毋庸讳言，目前仍存在一些涉及公民基本权利的重要的法律实施领域，要么处于法律监督的盲区，要么存在不同程度的法律监督不到位的问题。例如，监察调查、治安执法、对未成年人的收容教养、强制隔离戒毒，以及依《精神卫生法》实施的精神病强制医疗等领域。以精神病强制医疗为例，目前我国涉刑的精神病强制医疗依据《刑事诉讼法》作出，已完全纳入刑事司法的轨道。然而，不涉刑的强制入院决定依据《精神卫生法》完全交由医疗机构作出，彻底排除了对该决定提起行政诉讼的任何可能。《精神卫生法》实施后仅一年多，媒体上再次出现无病人员“被精神病”、被警方强行送入精神病院的报道，〔8〕非刑精神病强制医疗在权利保障方面的缺陷，可见一斑。非刑精神病强制医疗如不纳入检察机关法律监督的视野，恐怕会沦为权利保障的“盲区”。
二、诉讼监督的职能与手段不匹配
　　诉讼监督无疑是检察机关行使法律监督职能的重点，刑事诉讼监督更是重中之重。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，不仅对庭审提出“实质化”的要求，其影响也会溢出审判程序，在审前程序中产生连锁效应，客观上强化诉讼监督的需求。
　　庭审实质化之下更高的举证要求、更严格的非法证据排除规则，最终会经由证明责任，将负担传递给公诉方，对公诉人的举证、质证提出更苛刻的要求。同时，随着监察体制改革的推行，检察机关丧失了大部分的侦查权。这加剧了检察机关在刑事诉讼中的尴尬处境：一方面，在绝大多数的公诉案件中，检察机关都不是侦查主体，大量的证据都是由其他机关（公安机关或者监察机关）收集。但是，如果向法庭提供的证据不确实、不充分，却要由检察机关承担起诉失败的后果。另一方面，如果被告人在审判中提出排除非法证据的申请，根据《刑事诉讼法》的规定，需要由人民检察院对证据收集的合法性加以证明，而对于检察机关来说，这是一个几乎不可能完成的任务：首先，检察机关并非收集证据的主体，证据由其他机关（公安机关或者监察机关）收集，却要求检察机关来证明证据收集的合法性；其次，从古罗马法的时代起，一个分配证明责任的重要原则即是“为肯定之人应举证，为否定之人不举证”。而检察机关被要求证明的，恰恰是一个否定性事实，即公安机关或者监察机关没有对犯罪嫌疑人采用刑讯逼供等非法取证手段。〔9〕因此，从检察机关履行的公诉职能来看，加强对侦查行为和职务犯罪调查行为的指导甚至控制是其本能倾向，以审判为中心改革对检控方提出的高标准、严要求客观上进一步强化了这种需要。
　　然而，另一方面，检察机关却缺乏控制侦查和职务犯罪调查的正式途径和手段。2018年《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第13条和2019年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条虽然都规定了人民检察院提前介入职务犯罪调查，但由于介入的被动性和事后性，并不能形成真正的控制。〔10〕《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定了检察机关介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动，监督侦查活动是否合法，但这种监督不具有刚性，难以形成有效的控制。在这种困难局面下，检察机关只能在现有合法手段上“搭载”新的功能，其中影响最大的当属“捕诉合一”改革。“捕诉合一”改革所表达的公诉引导、控制侦（调）查取证的合理诉求理应得到满足，但反对者所表达的不安并非杞人忧天，因此，未来的立法应当为检察机关控制侦查取证提供正式的途径和手段。
　　例如，在现行《刑事诉讼法》中，搜查、查封、扣押、冻结以及直接干预隐私权的技术侦查措施被轻率地界定为“侦查行为”，〔11〕成为由公安机关全权决定的事项。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条将“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”排除出行政诉讼受案范围。结果是，一旦进入刑事诉讼，被不当查封、扣押、冻结的财产就完全成为“裸体权利”，缺乏司法审查或司法救济的机会。未来对于财产权和隐私权的干预措施，比照干预人身自由的强制措施，可以考虑交由人民检察院批准。再如，最高人民检察院和公安部2010年即下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，重点解决公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷的问题。然而，实践中此类现象仍屡见不鲜。未来立法应强化检察机关对公安机关立、撤案权的控制和监督。
宋英辉 国家亲权：未成年人检察职能定位的基础理念
　　2020年10月17日，十三届全国人大常委会第二十三次会议表决通过修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）。该法自2021年6月1日起实施。修订后的《未成年人保护法》补齐了许多制度短板，条文由原来的72条增加到132条，细化了监护人责任，新增了政府保护和网络保护，明确了未成年人保护的主责部门，针对家庭监护缺位和国家对家庭监护的支持、干预、替代作出了具体规定。此次修订的亮点之一，是确立了国家在保护未成年人方面的最终责任。检察机关在践行国家亲权理念、实现国家最终责任中负有重要职责。
一、国家亲权是未成年人保护的共识性理念
　　国家亲权是指国家基于未成年人最大利益的考量，可以超越父母的自然亲权，介入与未成年人相关的事项。国家亲权是设计未成年人法律制度所遵循的基础性理念之一，该理念在法律中外化为国家最终（兜底）责任原则。国家亲权发端于中世纪的英国，由其衍生的一项重要制度，是通过司法干预和补充自然亲权，具体表现为衡平法院代表国家来保护和照管“身心发生障碍孤苦无依之儿童”〔12〕，或者充当代理父母履行监护职责，或者监督监护人履行职责。国家亲权意味着国家是未成年人最高和最后的监护人，得以父母般角色依儿童最大利益原则行事。一方面，未成年人得不到父母适当的保护和照顾时，国家可以超越父母的自然亲权，采取适当的措施进行强制干预和保护，必要时由国家代为监护；另一方面，国家为儿童的利益积极行事，促进儿童福利事业，保障他们的教育、医疗、就业等权益，避免特殊儿童陷入困境〔13〕。国家对未成年人的保护负有最终责任，已成为国际社会的共识。联合国《儿童权利公约》第3条第2款强调，缔约国承担确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料，考虑到其父母、法定监护人或任何对其负有法律责任的个人的权利和义务，并为此采取一切适当的立法和行政措施。
二、国家亲权在法律上具体体现为国家最终责任原则
　　新修订的《未成年人保护法》