【文章编号】1002—6274（2021）01—014—09



【内容摘要】在党领导一切和依宪治国相统一的背景下，规范化、法治化的党政关系是时代发展的必然。从财政法治建设的视角检视，尽管党的政治领导已经有较为成熟模式，但在具体事务上的党政分工并不清晰。基于我国政治现实，党务财政已经成为财政体系的组成部分。但执政党的自身政治定位决定了，其对财政事务的领导适宜规划、引导和督促，而非直接介入具体事务的规范与执行。预算法的运行实践已经证明，党务财政可由国家法律统一调整，党内法规从政策层面宏观把控即可。基于建设社会主义法治国家的立场，就收入维度而言，党规不能作为财税课征的法源依据；在支出与监管维度，党规适合党费监管、党纪监督等内部问题，无需直接介入国家财政事务。至于改革指引、重大决策等，可以借助党内政策性文件。党规与国法在形式和内容上的功能适配，可擎动规范党政关系的法治进程。
【关键词】党务财政　国家财政　法治国家　党政分工　功能适配
【中图分类号】DF43　【文献标识码】A
　　《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出，要完善以党章为根本，以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为板块的体系架构；同时要求，必须加强党内法规同国家法律的衔接与协调。财政领域党规与国法的衔接与协调，是现代财政制度建设的重要问题，不仅关系到宪法意义上党对国家的领导，也是中国特色社会主义法治理论的有序延伸。然而迄今为止，财政法学界尚未开展与此相关的专门研究，只有少许对域外政党财政的介绍性成果。［1］由于政治传统和政党体制的差异，这些经验无法为我国的重大议题供给针对性智识。本文竭力证成：其一，中国共产党的党务开支由国家财政负担具有正当性，党务财政是国家财政体系的有机组成部分。其二，从事务管理角度看，党务财政与立法、行政、司法、监察、军事等国家机关的财政没有实质区别，由国家法律法规一体规制即可。其三，党规与国法在面对具体财政问题时仍存界线，二者需各归其位，实现功能适配。
一、党务财政是国家财政体系的组成部分
　　党务财政是政党党务经费的收支实践活动，是一个政党维系自身正常运转与完成政党目标任务的必要条件。［2］根据“党和国家”的政权体系结构［3］，本文中与党务财政相对的概念是国家财政，指代国家政权机关的财政收支活动，对我国而言，其主体涉及权力机关、行政机关、司法机关、军事机关以及监察机关等，也包括承担公共管理职责、纳入财政体系的各党派、社会团体以及其他组织。国家政权机关的经费由国家财政负担，这是各国普遍接受的实践，在财政学上也早就得到了充分的论证。然而，国家是否有必要为政党提供补贴，甚至全额提供活动经费，这并不是一个理所当然的问题。
　　历史来看，政党在国家与社会关系中具有双重地位，一方面，政党是市民社会的一个组成部分，任何政党都必须具备一定的民众基础；另一方面，政党又不是一般意义上的社会组织，无论是培养和输送政治人才，还是提出政治纲领和公共政策，它始终围绕着掌握或分享国家权力这一目标而行动，是连接国家与市民社会的桥梁。［4］正因为政党如此重要，无论执政与否，其党务活动的经费开支都有可能与国家财政发生联系。只不过，无论是基于事务本质还是运行特点，政党始终不是国家政权机关的一部分，故而其接受国家补助甚至全额资助，需要充分论证其正当性基础。
　　浏览全球政治实践，财政补助政党经费在美国、英国、德国、日本等域外发达国家已蔚然成风。美国由联邦政府出面，在总统选举过程中向政党提供财政补助。总的来说，其对政党的补助有三类：一是提供给两党党内总统提名竞选阶段的补助；二是提供给政党决出各自总统候选人的全国大会的补助；三是提供给各政党候选人，用于其总统竞选的补助。此外，美国还建立了专门的政党资金管理组织——联邦选举委员会，负责国家补助金的申请、审批、发放以及监管等事宜。与美国不同，英国对政党的补助更多通过降低政党竞选费用的方式实现。例如，国家在选举期间，会为政党提供免费媒体宣传时段、免费邮件投递服务、允许政党免费使用国有房屋作为集会或办公地点。对符合特定条件的政党，纳税人向其政治捐款还可以在遗产税中得到无限额的减免。此外，国家为了保证机会公平，会直接向议会内的政党拨付部分资金，也可视为对政党的直接补助。有两种：一种是提供给议会内所有适格政党的“政策发展特别拨款”，另一种是只提供给议会内反对党的拨款。两类直接补助目的都在于保障并激励政党履行公共职能。议会外的政党，则只能争取间接补助。德国对政党的补助同样分直接与间接补助两类。直接补助是国家提供的竞选费用选后返还，以及对政党所获政治捐赠的配套补贴，这部分费用在选举后直接拨付政党中央总部。间接补助主要是税收减免以及由国家提供免费媒体时段。日本对符合要求的政党提供直接财政补助，补助金额的确定有一套详细基础数据和计算公式。间接财政补助则主要围绕候选人展开。［5］
　　西方资本主义国家之所以补助政党，主要着眼于两大突出的政治需求。其一，“二战”以后，新技术手段和专业竞选管理策略的应用，连同政党运作模式与动员能力的变迁，导致政党活动费用较大、融资成本很高。其二，作为选举的工具，政党发挥着统合社会民众意愿、形成政治意志的功用。若无国家补助，政党活动的资金来源极易由资本所把控，民主政治畸变为金钱政治，引发社会不公、影响社会稳定。国家补助政党，实质是为民主政治埋单，使政党能更好地发挥自身公共职能，努力倾听民意，为国家民主政治建设服务。［6］在多数发达国家，国家补助政党的总趋势是，补助范围逐渐扩大，补助对象逐渐变多，补助金额逐渐增加。只不过，尽管国家对政党的补助贯彻机会平等原则，不允许改变政党间的既有力量对比与竞争态势，实际执行中却逐步沦为补助大党、不利小党的工具，加剧实质上的政治不公［7］。
　　与西方资本主义政党相较，“政党立国是新中国现代化建设的逻辑起点，并进一步构成了国家——社会发展的约束维度”。［8］《宪法》总纲有言，中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，战胜许多艰难险阻而取得的。中国共产党的领导成为中国特色社会主义最本质的特征。国外政党代表部分民众的利益，尚且能得到国家财政的补助，用以完成政治任务、承担公共职能，中国特殊的国情更为此提供了充分支撑。在我国宪法体制中，中国共产党是国家的领导核心，党的一切活动都是为了更好地履行自身使命，发挥服务人民的公共职能，而不是为了追逐自身的利益。执政党的党务由此转换成为国家公务，其接受国家财政的全面支持，在我国具备坚实的正当性基础。
　　不同于国外政党的发展轨迹，从中华人民共和国成立之日起，甚至追溯到革命战争年代，党务和政务就从未分离，而是紧密结合在一起，只是分工不同而已。中国共产党始终处于政治中心，以党建政、以党领政、以党督政，是我国党政关系的鲜明特征。中国共产党虽然不直接行使国家权力，但对国家机构拥有政治领导权，事实上是公共权力的最高拥有者。基于这样的政治现实，执政党不能从事生产经营活动，否则会形成权力经济，与国有企业、集体企业、民营企业等形成不正当竞争，挤压普通民众的经营自由。另一方面，执政党的经费来源也不能依赖政治捐赠，否则容易成为沦为钱贵阶层的马前卒。而按照目前确立的标准，党员所能交纳的党费其实非常微薄，相对于其全面介入国家治理的庞大开支，其实也是杯水车薪，最多只能应付党员困难性救济和贫困地区党组织建设。为保障中国共产党充分全面行使领导权，不折不扣履行“为人民服务”的政治宗旨，国家财政负担党务开支既是必然要求，也是应有之义。
　　正因为如此，就财务运行而言，党务机关成为了国家财政体系的一部分，一方面由国家财政负担全部活动经费，另一方面也有必要接受国家有关财政法律法规的一体约束。和其他国家机关一样，党务机关的财政收支是否合理，也必须遵守法定的标准和程序，提前编制支出预算，接受同级人民代表大会及其常委会的审批和监督，以践行党在宪法法律范围内活动的政治承诺。人民则通过选举人大代表、监督代表行使职权，间接行使对党务机关财政收支的决定权和监督权。而无论是《宪法》所规定的预算程序，还是财政收支的法定标准，都是在党的领导之下制定的，既体现了国家意志，也体现了党的意志。党务机关遵守这些程序和标准，与坚持党对财政工作的领导并无抵牾。因此，党务财政被纳入国家财政后，和立法财政、司法财政一样，其收支同样需要接受政府的管理，遵从统一的公务开支标准。对于党务机关的财政违法行为，根据其情节和性质不一，政府财政监督部门、纪检监察部门、国家司法机关可以对其进行监督。
　　综上可见，将党务财政纳入国家财政体系，一方面体现了我国的国家性质和政治体制，有利于保障中国共产党的政治领导权，另一方面，也体现了人民当家做主和依法治国的要求，实现了民权、党权与政权的统一。党的领导、人民当家做主、依法治国，在党务财政问题上得以高度耦合。
二、引导督促vs规制执行：党领导财政的路径选择
　　在政党国家化趋势[2]［9］下，党务机关与国家机关仍有着不同的运行规律。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》要求，应善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》进一步强调，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。另一方面，《宪法》中有关中国共产党领导的内容集中在序言和总纲部分，国家机构一章中也并不包括党的机构。这明显是将党务机关与国家机关分别规制，由后者直接行使公权力，前者通过国家机构体现执政地位。在此背景下，党对财政的领导也只宜规划、引导和督促，而非直接规制和执行。易言之，党对财政工作的领导主要聚焦路线方针政策的制定，并保障其通过国家机关的行为加以落实，而不是去制定具体管理规则、设定具体支出标准、列示具体行为程序，即便对党务财政也是如此。
　　《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。毫无疑问，国家的财政权力也属于人民，人民的范围既包括党员，也包括更多的非党员群众。国家财政的政治逻辑是，人民依照《选举法》选举代表，组成各级人民代表大会，参与财政法律的制定和重大财政事项的决定，并授权政府具体负责执行财政事务。财政法的核心命题是平衡国家财政权与人民财产权，并围绕公共财产权构建制度框架。［10］人民依照法律规定缴纳税费，贡献财产，支持国家服务人民所必需的公务开支。与此同时，人民也通过各种途径监督财政运行，防止政府滥用财政权力，浪费公帑，防止公务人员中饱私囊。如果执政党代替政府管理具体的财政事务，用党规党法直接设定人民的财政权利和义务，则不仅是对党的领导地位的自我矮化，也会剥夺宪法赋予人民的财政参与权。
　　按照《党章》规定，中国共产党实行民主集中制，党内民主是基础，党员是主体。无论哪一种形式哪一个层级的党内法规，都是各级党组织按照党内程序制定和实施的。党员有权参与党内法规的制定，有权监督各级党组织落实党规，但非党员无权参与。截止2018年12月31日，按照中共中央组织部统计，全国中共党员总数为9059.4万名。[3]作为政治上的先进分子，党员在汇聚和提炼民意、发挥先锋模范作用方面，对国家经济社会生活不可替代。但相对于全国14亿总人口而言，[4]党员人数毕竟只占少数。更为重要的是，宪法规定负有纳税义务的人是公民。公民的范围比人民更为宽泛，包括所有具有中国国籍的人，至于其政治立场和政治身份，在所不问。如果党务机关介入具体的财政事务，包括决定税费开征，确定财政支出的标准、程序等，会剥夺党员之外的其他公民的财政参与权。这与我国宪法关于党和国家、国家和人民的关系定位不符，与中央关于党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导的定位也相悖。
　　党内法规一旦介入具体的财政事务，还意味着各级党组织需要面对人民，从事各种具体事务的直接决策，也就意味着需要承受决策和行动失误的后果。例如，在现代法治国家，对于任何公权力的行使，都需要考虑赋予人民异议权，为其提供复议和诉讼的机会。如果政党直接行使具体的国家权力，政党也会成为申请复议或诉讼的对象。无论从法律程序的设计还是基于政治影响，这种结果都是不可接受的。就法律程序而言，我国的行政复议或诉讼程序只限于针对行政机关，不包括党务机构。一旦允许各级党务机关直接行使公权力，意味着现有公法体系必须全面修改。就政治影响而言，这种“党国一体”模式在全世界特立独行，正当性难以自洽。如果允许人民参与党内法规的制定、监督党务机关的行为，这与《党章》的精神和规范又不一致，与政党的逻辑也不相符。如果不允许，则有将人民当做客体的嫌疑，与《宪法》确立的人民主体地位相冲突。
　　毋庸置疑，在中国特色社会主义背景下，坚持党的领导是其最本质的特征，是有社会主义法治国家建设的根本保证，是习近平法治思想的重要内容，确有必须坚持和加强。不过，正如党的十八届四中全会决定所言，党领导立法、保证执法、支持司法，并不直接从事立法、执法和司法工作。因此，党对财政工作的领导应该只是政治、思想和组织上的领导，财政立法、执法和司法由相应的国家机构负责即可。基于这样的立场，财政党规的表现形式虽然多样，效力层次尽管不一，但都不必要介入财政法律法规的领域。二者分工合作、各司其职，更有利于充分发挥中国的政治优势。财政党规主要规定财政方面的大政方针，提出重大财政改革的建议和方案，以体现党对财政工作的方向性指导。除了管党治党外，财政党规并不直接对人民发生法律效力，不宜设定人民的法律权利和义务，而是代表党对国家机关提出要求，这也是中国共产党实现宪法所赋予的领导权、推动国家完成宪法任务的重要形式。至于国家与人民之间的具体财政关系，包括政府机构之间财政权力的配置、人民财政权利和义务的设定、财政执法与司法的行为准则，由国家法律法规调整为佳。
　　从改革开放以来我国的财政实践看，重大财政政策往往先通过党中央的文件提出，表现为决定、决议等形式，再由国家制定法律法规予以落实。党中央的决定决议一般比较宏观抽象，体现党对国家发展的方向性指引。而财政政策落实的过程，则需要通过立法转化为具体的行为准则。甚至可以说，凡是重大财政改革，都是先由执政党提出要求，再进入国家法律的立、改、废程序。例如，1993年党的第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，要求积极推进财税体制改革，并明确了近期的改革重点。与此相适应，国务院1993年底发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，自1994年1月1日起实行中央与地方分税制。同时，在合并集体企业所得税、私营企业所得税、国营企业所得税的基础上，国务院1993年制定了《企业所得税暂行条例》。同年全国人大常委会也修改了《个人所得税法》，将城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税并入其中。在《国家预算管理条例》的基础上，全国人大1994年还制定《预算法》，正式规定了复式预算制度。所有这些内容，都在党的十四届三中全会决定中有明确要求。