On the essence and topics of“the new rural construction”
　　Comprehensive Reviews of Legal Studies
　　【英文摘要】The Systematic construction in rural areas can not do without theoretical guidance whichcan not be separated from constitution perspective. It is very important to summarize the current researchresults from the point of view of constitution. It is beneficial to understand the connotation，secunty, andfundamental of‘the new rural construction’accurately; to rationalize the relationship between the statepower and civil rights clearly；to adjust the relationship between central and local effectively. It is mean-ingful for promoting research when we summarize the characteristics of the studies and propose some top-ics about‘the new rural construction’．
　　【英文关键词】the new rural construction;science of constitution;peasants;fundamental rights
　　2004年中央针对农业、农村与农民问题发布“一号文件”，由此拉开了我国新世纪建设“社会主义新农村”的序幕。[1]在实践中，关于农村建设的措施相继出台、制度逐步完善，在学术界，也引起了学者们的高度关注与积极探讨。据笔者不完全统计，自2004年1月至2009年1月，仅在社会科学（社会学、政治学、法学等）中以“新农村建设”为题的研究就有2297篇。[2]这些研究对明确我国“新农村建设”的内涵、要求以及方向等具有一定的指导意义。但也存在一些研究之不足：一是从研究内容上看，现有的研究主要集中于“新农村建设”某个方面、某个细节的问题，缺乏系统性。但“新农村建设”作为一项系统工程，在我国尚处起步阶段的当前，理论界从整体上明确其实质内涵、宗旨目标以及具体要求显得尤为迫切。二是从研究领域来看，绝大多数是从社会学、政治学角度研究“新农村建设”，由于研究视角及方向受限于本学科专业背景与研究方法，可能会因其单一性、片面性而缺乏说服力。虽然法学也有相关的研究，但其规模、比重与法本身的地位与性质相比而言是相对薄弱的。在某种程度上而言，对“新农村建设”的法学研究尚处于初步阶段。这种研究现状无论是与“新农村建设”的实质内涵与整体要求，还是将“新农村建设”置于我国法治建设的时代背景下，都是极不相称的。在本质上，“三农问题是由多方面原因造成的，其中农村宪政与法治的不健全是重要原因之一，因而宪法与行政法学界不应对这个问题保持沉默……三农问题的解决最终离不开宪政和法律制度的根本改善；没有这种改善，三农问题不可能得到根本解决”。{1} (P2)

　　正是基于上面两个因素的考虑，本文从现有研究成果出发，在总结当前新农村建设法制保障研究的基础上，从宪法学视角探讨新农村建设的本质及课题。如“新农村建设”的法治内涵是什么，如何从法学角度进行阐释；“新农村建设”中国家权力该如何配置并进一步优化，国家机关之间的关系、中央与地方的关系如何进一步协调；“新农村建设”中农民基本权利[3]如何行使和保障，对于“农民”而言最为重要的基本权利及其要求有哪些。对这些问题的全面梳理与总结是明确“社会主义新农村建设法制保障”的关键所在。

　　一、“新农村建设”的目标：三大文明的协调发展

　　经过改革开放以来三十多年的探索实践，我国农村改革的方向与目标逐步得以明确。2005年10月党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》正式阐释了“建设社会主义新农村”的历史任务，亦即“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针。2005年年末《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》发布，社会主义新农村建设正式全面启动。“新农村建设是20世纪50年代以来社会主义理念在农村现代化建设方面的延续，更是社会主义自身创新的一个重要内容，其真正含义是一种生产关系和社会形态的创制，直接针对打破责任制以及各种权宜性或过渡性措施的局限，在城乡统筹的意义上谋求共同富裕。新农村建设的过程不仅是一系列方法的创新，尤其是在建设内容和可能途径上的创新。”{2}那么，何谓“新农村建设”，它到底“新”在哪里？

　　对这一概念的诠释，不仅影响到对“新农村建设”概念的正确解读，而且关系到“新农村建设”的方向与目标的定位问题。有学者从农村经济发展的重点与策略的角度进行分析，根据新农村建设参考评价的指标体系，界定了“新农村”的内涵，指出新农村要建立现代农业生产和经营方式；新农村的农业经济组织需要更新；新农村经济发展的重点是工业化；新农村的发展还必须与实施城镇化战略相结合；因地制宜是建设新农村的普遍适应性原则。{3}有学者则从建设社会主义的法治国家的角度指出：“新农村不仅仅是生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主的农村，而且还应该是法治的农村”，同时亦明确提出“无论是生产发展、生活宽裕、乡风文明、还是管理民主，都没有从法治的角度解读‘新农村’的内涵。实际上，‘新农村’是在农村社会建立起来的一种法秩序，是运用法的手段建立起来的一种以法治国家为目标取向的农村社会状态，即新目标、新状态、新过程、新手段”。{4}

　　从宪法学的角度，我们发现新农村建设的历史任务与我国宪法序言所规定的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”完全契合。如“生产发展、生活宽裕”是新农村建设的核心内容，是实现新农村建设的物质基础和保障，其体现了农村物质文明建设的要求；“乡风文明、村容整洁”是村民综合素质的反映以及人与环境和谐发展的必然要求，体现了农村精神文明建设的要求；“管理民主”是对村民政治权利的尊重和保障，体现了农村政治文明建设的要求。可以说这二十字方针正是分别体现了物质文明、政治文明和精神文明的要求，并且将2004年我国宪法修正案要求“物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的意旨和要求贯彻到“新农村建设”的始终。

　　二、“新农村建设”的保障：国家机关权力的配置优化

　　从宪法学角度研究“新农村建设”，必须以宪法学的研究对象与相关规范为基础。这也决定了宪法学有不同于其他学科的问题意识与研究视角，“宪法学主要有两个维度的基本内容，其一为政权架构的基本规范；其二为基本人权的保障”。{5}因此对我国新农村建设的研究也主要从国家权力的行使与公民基本权利的保障两方面展开。

　　新农村建设需要国家机关权力的优化配置与合法行使。在社会转型时期，政治经济建设中的国家主导作用不可低估，国家权力的配置及其行使更是直接影响到我国“新农村建设”的进程及其功效。之所以进行“新农村建设”，也正是在某种程度上解决长期以来因国家权力介入而形成的城乡二元结构对农村及农民的不合理的制度性安排。“改革开放以来，我国的城市化进程日益加快，在城市日益向农村扩张以及农民日益涌向城市的过程中，原有的城乡二元结构所带来的制度性歧视的后果，以及新的歧视性的制度安排对社会发展所带来的不利影响日益显现。城市化进程中针对农民的主要的歧视性制度安排，主要表现在经济和社会领域，主要包括户籍制度、农地征用制度、社会保障制度、教育制度、就业制度等”。{6}之所以造成这一系列的制度性歧视，其根本原因也在于国家权力的不当介入。[4]早在1985年，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》就针对当前农村生产向商品经济转化的不协调现象指出“产生这些问题的原因是多方面的，国家对农村经济的管理体制存在缺陷是一个重要原因”。

　　在现代法治社会，建设和发展农村也必须以法律为依据，在法律的框架和范围内进行。作为制定与修改法律的立法机关，在新农村建设中的作用显著。当前我国“建设社会主义新农村”的过程基本上首先是由中共中央（及国务院）发布“一号文件”，然后再进行相关的立法及政策配套工作。这种现状一方面是受到我国具体国情及政党体制的影响，从“政策”主导到“法律”先行的转换尚需时日。另一方面我国法律体系的不完善、相关立法滞后也是不争的事实。总的来看，在新农村建设中，立法上的缺失主要表现在：农民工就业问题的立法；农民工权益保护立法；农民工子女教育权益立法；农民工的社会保障立法。{7}即使是现有关于农村和农民问题的立法，仍然存在一定的问题。如在立法层次和形式土，中央一级农村立法多，而地方一级农村立法在1980年后才逐步跟进。但其立法形式也多为行政法规和部委规章；在法律部门的分布上，事关农村和农民的法律主要集中在行政法领域，且经济性的行政法占绝大多数，直接规定农民权利的宪法性法律较少；在规范效力上，许多针对农村和农民问题的法律反复适用性弱，缺乏严密的逻辑结构，在总体上与党和政府的政策难以分清，反映出中国法律的政策形式色彩。{8}

　　无论是从政府在国家机构体系中的地位来看，还是从政府所行使的职权与农村建设的紧密关联来看，政府角色的定位、职权的行使都关系到“新农村建设”的成效。因此，“作为社会治理最重要的主体—政府，其自身角色的合理定位和作用的有效发挥，在很大程度上影响和制约着新农村建设的进程，因此要从法学的视野科学审视、定位政府角色，避免政府‘错位’、‘缺位’和‘越位’。在新农村建设中，确立政府角色的基石则是一个以秩序为基础价值，以人权为终极价值，包括法治、效率、公平等价值的系统化价值体系。”{9}而对于现实中公民基本权利不合理的一些行政法规、规章及规范性文件，“国务院及其相关部门应当本着高度重视公民宪法权利的观念，及时地清理各种限制公民基本权利的不合理规定。积极采取措施，以统一发文、明令禁止方式从制度上消除各种歧视性差别；各级国家行政机关的复议机关要积极受理公民提出的复议申请，使问题尽可能在行政机关内部得到解决，以节约社会成本，改善政府形象。”{10}

　　中央与地方关系如何处理，不仅是顺利进行“新农村建设”的前提，也是我国坚持维护我国单一制国家机构形式的根本要求。“新农村建设”中央与地方在人事制度、财政制度以及司法制度等方面的关系如何理顺也是较重要的一个宪法学问题。有学者指出：“建设社会主义新农村的关键之一是中央政府与地方政间财政权限的适当划分。中央地方财政关系法治化建构可以体现在：提升中央地方关系的法律位阶；重新界定政府职能和事权划分；健全财政法制，规范政府间财政收入、支出职责划分；规范财政转移支付制度。要逐步完善现有的法律制度：修改地方政府组织法，明确划分府际职责；修改预算法，明确财政权力分配。”{11}