摘要：如何理解行政处罚的目的，意义重大，关系到多个具体制度的走向判断，与行政处罚的概念标准、制裁对象、证明标准、制裁力度等多个议题密切关联。在我国，将报应论作为行政处罚的目的理论，一直是传统理论的核心。但是，这一认识随着风险社会的来临以及新型制裁行为的出现，正面临被逐渐解构的危险，新近理论研究强烈要求添加“恢复”“预防”等目的要素，确立预防论的目的理论，从而应对风险社会的规制需求。结合报应论和预防论的理论要义以及我国行政制裁多元化制度现状，行政处罚的目的应当作限缩解释，仍应围绕报应论建构行政处罚的目的体系。预防论尽管有可能是《行政处罚法》的立法目的，但并不适宜作为行政处罚的主要目的，而只是次要目的，并且需要遵守相应的限制性规则。
关键词：行政处罚目的 报应论 预防论 状态责任 责令限期改正
中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1004-9428（2020）05-0032-17
一、问题的提出
　　2006年12月22日，我国台湾地区曾作出一个备受争议的大法官解释。该解释涉及的问题是：行政机关作出罚款后，相对人死亡，罚款是否需要继续执行？对此，“大法官释字第604号”认为应当继续执行，但也有大法官提出了不同意见。[1]整体而言，不同认识的根本冲突在于，行政处罚究竟应该奉行何种目的？如果认为行政处罚是为了打击和报复违法行为人，则无需继续执行，因为违法行为人已经死亡，欠缺打击对象和必要性。但是，如果认为行政处罚是为了警示其他潜在的违法行为人，则需继续执行，[2]因为尽管违法行为人死了，其他潜在的违法行为人仍然存在。
　　类似的案件，在大陆也有发生，但做法不一。有人认为，“由于当事人死亡，罚款不予执行”。[3]也有人认为，人虽死，但罚款“已属于国有资产，应该进入执行程序”。[4]同样的问题，也发生在一些组织上，如公司注销是否影响行政处罚的执行等等。[5]在我国，有法院认为，处罚决定送达后，被处罚公司注销的应由股东作为被执行人。[6]
　　从根本上来说，解答这些问题需要从目的解释层面切入。正如耶林所言：“目的是整个法的创造者”，[7]《行政处罚法》也并不例外。行政处罚的目的究竟是什么？看起来似乎是一个纯粹的理论问题，但其实不然。在行政处罚中，除了上述问题之外，实际上它还关系如下多个具体制度的走向判断：
　　第一，决定行政处罚的概念标准。目的不同，将直接决定一个制裁行为究竟是不是行政处罚。典型如理论界广泛争议的“责令限期改正”。如果将行政处罚的目的理解为“打击和报复”，“责令限期改正”显然就不是行政处罚，因为行政机关作出这一行为是为了给相对人一个改过自新的机会，而不是打击和报复。因此，“责令限期改正”就无需接受《行政处罚法》的规范和调整，而需另行立法。但是，如果在行政处罚中添加“恢复”的目的元素，[8]“责令限期改正”就与行政处罚的概念标准十分恰切了。如此，“责令限期改正”应按照行政处罚加以规范，教义学上的命运完全不同。
　　第二，决定行政处罚的制裁对象。目的不同，也会决定制裁对象的范围。如果行政处罚的目的是为了打击和报复，那么制裁对象就只能限于违法行为人本人，而不能扩及未实施和未参与违法的第三人。但是，如果行政处罚的目的为了预防或警示，制裁对象就可以是第三人。实践中，最为典型的实例就是行政没收。现阶段，争议较大的是是否可以没收第三人所有物和第三人所得物。所谓第三人所有物，是指未参与违法活动的第三人所有的财物，如实施违法活动的租借车辆等。[9]所谓第三人所得物，是指未参与违法但却基于他人违法行为而获益的财物，如证券从业人员违反从业规定，私下接受委托使第三人股票增值。[10]对于这两类财物，由于与违法行为并无直接关联，不是违法所得或非法财物，更加接近于合法利益，因此是否可以没收，争议较大。从根本上来看，要准确回答这一问题，仍然与行政处罚的目的有关。在打击和报复的目的下，当然不可以没收第三人财物，因为打击和报复的标的只能是非正义的违法行为。但如果行政处罚是为了预防或警告，就需另当别论。如果某物具有一定的社会危害性，即使是第三人所有物，也应当加以没收。此时，没收是为了预防未来违法行为发生，而不是打击过去的违法行为。
　　第三，决定行政处罚的证明标准。目的不同，还会决定行政处罚证明标准的强度。如果行政处罚只是面向过去的违法行为实施制裁，是为了“通过法律责任为违法行为设置后果，从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励”，[11]那么从逻辑上来说，证明标准就必须从严要求，采用排除合理怀疑标准。这是因为，要想打击过去的违法行为，就必须证明过去确实客观存在着一个违法行为，所有判断都必须建立在“稳定、明确、清晰、绝对”的事实基础之上，必须具有绝对可靠的因果关联。但是，如果在行政处罚中添加预防风险的目的，需要奉行风险预防原则，证明标准则可能需要适度放松，采行明显优势证明标准甚至是优势证明标准。近年来，在环境法上，这一问题十分凸显。多数情况下，环保机关需要在缺乏科学证明的情况下，采取预防措施，[12]允许一定程度的推定，要求行政机关“不应当以科学上没有完全的确定性为理由拒绝作出行政处罚决定”[13]。
　　第四，决定行政处罚的制裁力度。目的不同，也会影响行政处罚的制裁力度。如果以打击和报复为目的，行政处罚应以相对人违法行为为中心，禁止与违法行为不匹配的制裁措施。相对而言，这更加有利于恪守《行政处罚法》第4条第2款规定的过罚相当原则。但是，如果以预防或警示为目的，行政处罚就不必局限于过罚相当原则，而是可以适当提高制裁力度，从而达到以儆效尤的法律效果。此时，如何处罚的参照物并不单单是违法行为本身，而是要结合社会发展中的违法总量、以及违法行为未来的发展态势综合加以考量，需要兼顾一定的社会效果，违法行为人只是达到某种社会治理效果的工具和手段。
　　可见，如何理解行政处罚的目的，意义重大，有必要专门加以检讨，尤其是在《行政处罚法》修改的重要背景之下。[14]
二、报应论及其法则
　　所谓行政处罚的目的，简单来说，就是国家运用行政处罚所希望达到的目的。对此，传统理论并未直接涉及，多是一些间接性论述。这其中，有一类认识主张，行政处罚“直接目的就是行政制裁、惩戒”，[15]“旨在惩罚违法相对人”，[16]“目的在于制裁，通过制裁使当事人以后不再违法，着眼点在于过去的违法行为”[17]。
　　这是较为常见的一种认识，揭示了实施行政处罚的两个基本目的：其一，惩罚和制裁；其二，打击和报复。整体而言，这既符合行政处罚使人产生痛苦和难过的外在表征，同时也符合行政处罚使人丧失财产和利益的内在本质。
　　在法哲学上，诸如此类的认识，往往被称之为报应论（retributivism），是针对刑罚目的而总结的一套理论。所谓报应，就是对违法行为的一种回报或报复，“是对侵害的侵害”。[18]作为一种社会理念，其根源于古代社会的复仇思想，奉行的是“以眼还眼、以牙还牙”的同态复仇做法。但是，作为一种法律概念，其已经不再是原来的“私刑”面貌。在现代社会，人们已将复仇的权利，由私人手中转移到一种根据正式规则处理的、中立的、并因此以实现社会和平为己任的国家机构之中。在刑罚上，这一机构是法院；在行政处罚上，这一机构往往就是行政机关。[19]
　　在刑法学上，报应论的思想渊源可以追溯到康德和黑格尔的著作中。康德在《法的形而上学原理》一书中曾说：“任何一个人对人民当中的某个个别人所作的恶行，可以看作是他对自己作恶。因此，可以这样说：‘如果你诽谤逼人，你就是诽谤了你自己；如果你偷了别人的东西，你就是偷来你自己的东西；如果你杀了别人，你就杀了你自己’，这就是报复的权利。”[20]康德认为，惩罚绝对不能作为促进另一种善的手段而实施，刑罚的目的就是惩罚犯罪人，这种惩罚本身即符合道义。[21]在这段文字中，康德将制裁的目的交代得十分清晰，就是要以国家这个普遍意志去对违法行为人的特殊意志，实施一对一的打击和惩罚。
　　康德之后，仍然坚持报应论的哲学家是黑格尔。黑格尔尽管在自由观上曾经对康德的理论体系表示过不满，[22]但在刑罚目的上，却表达了与康德类似的立场。黑格尔在《法哲学原理》一书中以人的自由意志为根据，认为违法行为是对法的否定，将刑罚看成是对这种否定之否定，即作为“对犯罪的扬弃”，如果没有后一种否定，“犯罪就会是有价值的”。黑格尔曾十分优雅地说到，“刑罚既被包含着犯人自己的法，所以处罚他是尊敬他的理性的存在。如果不从犯人行为中去寻求刑罚的概念和尺度，他就得不到这种尊重”，[23]对违法行为的报复，“只是指犯罪所采取的形态回头来反对它自己”[24]。
　　报应论有两个基本主张：（1）只要存在违法行为，就必须施加制裁。实践中，非但违法行为本身可以被制裁，是一种应偿之债，而且国家和社会还负有制裁责任和义务，这为国家制裁提供了正当性。（2）只有过去的违法行为，才能被施加制裁。这意味着，国家制裁的对象只是违法行为，而不包括违法行为之外的其他对象，尤其是第三人；同时，制裁是为了打击和报复过去的违法行为，而不包括对未来违法行为的预防。
　　比对来看，我国行政处罚具有报应论的目的色彩，这主要表现为：（1）对于应受行政处罚行为，必须予以处罚。在我国《行政处罚法》中，处罚是原则，不处罚是例外。我国《行政处罚法》没有规定免于处罚，只规定了有限的从轻和减轻处罚情形。这其中暗含的正是报应主义的复仇基底，奉行的乃是睚眦必报的复仇逻辑。（2）对于应受行政处罚行为的制裁力度，总体上必须遵守过罚相当原则。我国《行政处罚法》第4条第2款明确规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这意味着，决定行政处罚具体尺度的，只是违法行为本身。
　　一般来说，将报应论作为国家制裁的目的，至少具有四个方面的积极意义：（1）不惩罚无辜者；（2）不把人当作达到目的的手段；（3）给予适当的应得惩罚；（4）惩罚的对象是道德上应受谴责的人。[25]据此，将报应论作为行政处罚的根本目的，在制度建构上至少需要遵守如下四个法则：
　　第一，行政处罚的处罚对象只限于违法行为人，而不能及于无辜者。只有已经实施违法行为的人才可以受到惩罚，[26]报应论决定了行政处罚的打击对象必须限定在违法行为人本人，“把他对别人犯的罪过也在他的身上施行”，[27]而不能随意将无辜的第三人列为处罚对象。只有这样，才是“以牙还牙”，才是“一种为痛苦而信奉痛苦的理论”，才是真正的“回索”（pays back）。[28]因此，在行政处罚实践中，原则上不能没收第三人所得物和第三人所有物。
　　第二，行政处罚的处罚目标应当以违法行为本身的“恶”为准则，而不能将违法行为人作为达到某种社会效果的工具和手段。报应论认为，惩罚违法行为的正当性是其“应得”的，惩罚的目的是惩罚行为人本人，而不是为了社会总体的善，谁也不应当被单纯地用作实现他人幸福的手段。只有这样，才是报应所蕴含的“针锋相对”。这非但是维持国家制裁行为正当性的底线，也正是刑罚或行政处罚具有正义性的直接证明。[29]因此，行政机关既不能随意加重处罚，搞“运动式执法”，试图达到“杀鸡儆猴”的社会效果；同时也不能随意减轻或免除处罚，以“优化营商环境”为借口，试图达到“汤去三面”的社会效果。[30]在行政处罚过程中，罚与不罚、罚多还是罚少，从违法行为结束的那一刻，便已盖棺定论，不容其他要素掺杂。
　　第三，行政处罚的处罚力度只有与违法行为相称才是允许的，[31]只能给予适当的应得处罚。“报应主义对惩罚正当性的证明（违法性判断）不在于它能够取得什么好的结果，而仅在于惩罚是被惩罚者的应得”，[32]它具有主观主义的特性，注重的是行为人主观上的恶。因此，在行政处罚中，报应论要求行政处罚的比对标准只能是当事人的违法行为。公正的量罚，就是与“侵害行为的性质而应当的、值得的量”。[33]因此，行政处罚必须讲求过罚相当，在立法文本上，《行政处罚法》第4条第2款奉行的就是这一逻辑。同时，《行政处罚法》之所以禁止一行为不二罚，也与此存有关联。当一个适当的处罚已经作出，违法行为人的“应偿付之债”就已经结清，报应已经达成。如此，第二个同类的行政处罚就没有正当性可言，因为此时违法行为已经由一个同等的报复而被偿还，欠缺报应论所要求的打击对象。因此，报应论也禁止一事不二罚，这也正是《行政处罚法》第24条的立法逻辑。
　　第四，行政处罚的制裁面向是道德上应受谴责的行为，因此只可能是过去的违法行为，“是对过去行为的制裁”[34]。报应论认为，国家制裁是对“过去的违法事件进行事后处理”，[35]是“回顾性的”[36]。因此，在行政处罚的概念族群中，只有那些面向过去违法行为的制裁手段，才能被定性为行政处罚。相反，那些以预防未来行为为对象的制裁手段，需另当别论，诸如“责令限期改正”之类的行为，一般不认为是行政处罚。此类行为是面向未来的，[37]“主要是用以防止违法行为以后发生，而非惩罚过去的违法行为”，[38]《行政处罚法》第23条之所以将其与行政处罚并列使用，也正是此意。[39]
　　可见，将报应论立为行政处罚的目的，非但符合当下理论界的朴素认识，而且也与《行政处罚法》中的部分规定十分恰切，具有一定的积极意义，可以解释《行政处罚法》多个条文的内在逻辑。
三、报应论的理论漏洞
　　在法哲学上，尽管报应论在解释国家制裁的正义性上功不可没。但是，仍有人一针见血地指出，报应主义“是像野兽一样盲目复仇”，[40]被痛斥为“通过伤害他人而感到得意或光荣……这违反理性……违反自然法，一般都称之为残忍”。[41]批评者认为，把“应得”看作惩罚的根据，认为行为违法性体现在主观的恶上，而不是对社会有客观上的损害，是“一种掩饰的复仇形式”，[42]是个体对个体的，是特殊意志与特殊意志之间的较量，与体现普遍意志的“法”本身殊少关联[43]。从总体上来看，这些批评戳中的乃是报应论的复仇底色，直接指向的是康德和黑格尔的理论。顺着这些批评，可以总结出报应论可能存在如下两个理论漏洞：
　　第一，报应论过于注重对违法行为本身的打击，完全不顾及社会效果，只是换了另一个更为隐蔽的报复形式而已，追求的仍然是“以暴制暴”。很显然，这不是法律想要追求的目的，尤其是在《行政处罚法》上。一般来说，行政行为并不单单是要保护个人法益，而更多地是超个人法益（公共利益）。因此，行政处罚不可避免地需要兼顾社会效果，或者是为了公共利益，而固守报应论，显然无法满足这一需求。
　　第二，报应论讲求等价报应，要求制裁力度必须与违法行为造成的利益损害是等价的，因此“杀人”必须被判处“死刑”。[44]这一逻辑只能在有限的范围内使用，有些行为与此不符。譬如，从数量对比上来看，单纯没收违法行为人的违法所得，应当是达到等价报应的最佳方式。但是，如果只没收违法所得，违法行为人实际上并没有得到任何实质性制裁，其只是归还了原本就不属于其他的非法利益，本身并没有损失。另外加上实践中，违法行为并非都会被发现。因此，如果严格按照报应论，将等同于说违法“是一种有利可图的事业”，[45]是在鼓励违法。
　　同时，除了纯粹的理论批评之外，在行政处罚实践中，也确有如下一些行为在报应论的理论框架内无法得到解释：
　　第一，处罚第三人。按照报应论，行政处罚不可以扩及第三人，但实践中情况并非如此。以行政没收为例，一般认为，没收第三人所有物并不违法，其往往被称之为“扩张没收”。[46]譬如，没收实施违法活动的租借车辆。目前看来，这非但是执法实务中的常见做法，而且也是比较法上的常见立法。譬如，我国台湾地区“行政罚法”第22条规定：“不属于受处罚者所有之物，因所有人之故意或重大过失，致使该物成为违反行政法上义务行为之工具者，仍得裁处没入。物之所有人明知该物得没入，为规避没入之裁处而取得所有权者，亦同。”德国《违反秩序法》第23条〔没收前提的扩展〕：“如果法律援例于本规定，则在下列情形，也可以不依本法第22条第（2）款第1项而没收物品，即如果在裁判时，物品属于其或为其所有的人。1.至少是轻率地导致该物或该项权利成为违反秩序行为或准备该行为的手段或物品，或者2.明知存在准予没收的情形，仍以应受谴责的方式取得该物品。”很明显，这些立法已经完全超越了报应论的目的范围，因为这些被没收的财物所有权人，并未实施或参与违法行为，不存在“应得”的报应前提。
　　第二，处罚无辜者。按照报应论，应受行政处罚行为的客观存在，是启动报复和打击的前提，因此不能处罚无辜者。但是，这仍然与实践情况不符，行政没收仍是其中的典型反例。譬如，面向“违法但不能科责的人”实施的行政没收。由于《行政处罚法》第25条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚”，因此，行政机关对不满十四岁实施的违法行为，不能科以行政处罚责任。但是，这并不意味着也不没收其违法所得，否则与维持公共秩序的基本价值有悖。在这一情形中，由于这些财物无法经由行为被宣告违法，不是违法利益，而是合法利益。因此，不存在报应的可能。又如，没收乘坐火车期间携带的管制刀具。此类物品只是在特定时段和特定空间才为法所禁止，多数情况下仍是合法利益。并且即使是违禁品，单纯携带管制刀具很难谓之违法，亦不能将其视为违法利益，没收此类财物显然也不是为了达到报应的目的。
　　第三，科处状态责任。按照报应论，行政处罚主要是行为责任，报应论所要报复的客体是应受行政处罚行为。但是，实践中并非全部如此。在建筑法和环境法上，[47]一种以物为客体的处罚责任打破了传统的行为责任体系，其往往被称之为状态责任。所谓状态责任，是指依法对某种合法状态负有管理和维持义务的人，因违背了此项义务而被施加的一种行政处罚。状态责任的对立面是行为责任。行为责任是行政处罚上的常见形态，取决于相对人的违法行为，是报应论下的常见责任形态。但是，状态责任却并非如此，其取决于物本身的危险，是对物享有支配权的人没有尽到管理和维持义务而受到的制裁，包括物的所有权人或使用权人。在状态责任中，被处罚者并没有任何违法行为，但这并不影响其责任承担。典型如厦门市海沧区人民法院认为：“房屋买受人虽然不是违法建设行为人，但买受人作为现任房产所有权人，有责任消除房产的违法状态，使其管理的房产合乎行政管理秩序。”[48]对于这一责任形态，在报应论中同样无法得到解释，与前述处罚第三人和无辜者十分类似。
　　第四，持续行为连续处罚。按照报应论，报应和违法之间应当是等价的，因此要遵循过罚相当原则，不允许随意加重处罚。但是，这仍与实践不符。实践中，过量处罚并不鲜见，典型如近年来被广泛应用的持续行为连续处罚。譬如，在交通法领域，北京市《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》规定：“大货车、外地牌照车辆违反五日制限行规定，进入北京市五环路（含）以内行驶，均将受到连续处罚”。[49]从对新闻报导的观察来看，类似规定在其他地方可能也大量存在，[50]甚至于深圳市在《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》修订过程中，还曾有诸如“繁忙路段违法停车一天最多可罚四次”的连续处罚规则。[51]在这几类规定中，实际上只有一次违法停车行为，等价的报应行为也应该是一次处罚，行政机关至多可以从重处罚，但绝不是多次连续处罚。这非但超越了传统理论的认知，[52]也超越了报应论的解释框架。但是，这却是近年来立法者对连续违法行为较为常见的处理态度。[53]
　　第五，罚款与没收并处。类似地，由于报应论要求报应与违法行为应当等价。因此，在存有违法所得和非法财物的情况下，仅仅没收违法所得和非法财物，实际上就可以达到足量报应，这是最为简单的等价公式。但是，我国行政处罚实践并非如此。一般来说，没收是和罚款并处的，报应总量往往是大于违法行为的，这也是立法上的常见文本。典型如《产品质量法》第52条规定：“销售失效、变质的产品的，责令停止销售，没收违法销售的产品，并处违法销售产品货值金额二倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对此，报应论显然也无法解释。
　　第六，损害结果可有可无。由于报应论的逻辑起点是必须存在一个应受行政处罚行为。因此，在报应论框架下，应受行政处罚行为是否成立，必须从严把握，这也是通过等量报应证立行政处罚具有正当性不可或缺的逻辑。因此，在报应论下，“损害事实客观存在”是十分关键的。如果缺少这一要素，将无法计算报应的具体尺度。但是，这在行政处罚实践中并不会得到严格遵循。一方面，实际的损害结果在行政处罚中并不是不可或缺的，行政处罚允许一定程度的行为犯，即使是可能的危害结果，同样也可以成立应受行政处罚行为；[54]同时另一方面，随着风险社会的来临，行政法已“从关注当下、以维护或重建无干扰为目标的风险防范过渡为关涉未来、对社会的技术改变进程加以调控的风险预防”。[55]在风险预防背景下，危险已经取代实际的损害结果，成为行政处罚的客体。无论是证据标准的采用，还是因果关系的认定，都未能满足报应论的严格要求，而毋宁是要适度从宽。
四、预防论的提出
　　目前来看，对于上述问题，我国行政法学界提出了两条补救路线：
　　第一，抛弃报应论，认为行政处罚另有其他目的。如谭冰霖认为：“行政处罚的目的，理论上素有特别预防和一般预防的功能指向。前者从个案正义出发，旨在通过制裁促使当事人避免再犯的可能性；后者从宏观的法律正义出发，通过对可发现的违法行为处以足够的制裁，对潜在的违法者以儆效尤。”[56]苏苗罕认为，在美国，行政处罚“主要是预防性的，指向违反法律或者规章，但是尚未造成实际损害、或其损害可以补救的相对人”。[57]廖义男认为，“行政罚裁处之目的，乃欲使受处罚者心生警惕，避免再为违法行为”。[58]