目次
　　一、品位、职位与荣典
　　二、作为君主制遗留物的爵位制度
　　三、“品位”的回归：将军制度与文官官秩
　　四、荣耀的泡沫：勋章与勋位
　　五、关于荣典权的宪法讨论
　　六、余论
摘要　总统的荣典权在民初的宪法争衡中占据了一个独特、但又经常被人忽视的位置。辛亥革命之后碎片化的政治状态，使得荣典制度成为袁世凯政府进行“精英吸纳”以推进国家重建的工具。在“大妥协”之后的“一国两制”现实下，各派对在亚洲内陆边疆地区保留爵位制度有相当共识，但对于总统的荣典权在内地究竟该如何设置和行使，却产生了极大的对立。袁世凯政府综合运用爵位、勋章、勋位、文官官秩、将军制度，对不同区域和阵营的政治精英进行拉拢和吸纳，而这也使得荣典的实质价值标准变得空洞而模糊。袁世凯时代暧昧的荣典实践，折射出民国建国根基的脆弱性。
关键词　荣典　精英吸纳　北洋政府
　　“勋之谓者，必王者之走狗也，皇帝之奴隶也”。1912年12月8日，戴季陶在其政论《民国之怪物——勋位》中如是说。他所评论的是袁世凯总统于当年8月8日颁行的《勋位令》，以及之后因为勋位授予所引发的一系列风波。戴季陶反对《勋位令》的核心理由是：“民国对于专制君主国，所标榜者曰平等，曰自由，曰博爱……以国民言，为国民尽力，以谋公共之幸福，其尽力也，应尽之责也，是不必为功。果以为国民尽力者为功，是轻视国民，亦轻视尽力之人也。”[2]
　　我们无法确证戴季陶是否受孟德斯鸠《论法的精神》的影响，但这些文字的精神却与孟德斯鸠对共和国的描述如出一辙。在《论法的精神》里，孟德斯鸠指出，因为民主制下执行法律的人本身也需要服从法律，因此就需要美德作为其动力；由于统治集团比在民主制下小，贵族制需要的美德比民主制少一些，但同时需要节制；君主制并不依赖于美德，而是“……有另一个动力，这就是荣誉。荣誉就是每个人和每个阶层的成见，它代替了我所说的政治品德，并且处处做品德的代表。在君主国里，它鼓舞最优美的行动；它和法律的力量相结合，能够和品德本身一样，达成政治的目的……有君主政体就要有优越地位、品级，甚至高贵的出身。荣誉的性质要求优遇和高名显爵”。[3]
　　在新生的中华民国中，显赫的总统荣典权和丰富的荣典实践，在很大程度上挑战了孟德斯鸠和戴季陶的国体论述。荣典权一般被界定为宪法规定的代表国家颁赐荣典、荣誉以及对有重大贡献或特别优秀者授予勋章、荣誉职衔、荣誉称号等的权力，通常属于国家元首的职权。[4]1912年南京临时参议院制定的《中华民国临时约法》第三十九条规定“大总统得颁给勋章并其他荣典”，从而确立了总统的荣典权。[5]“其他荣典”四字为总统留下了很大的裁量空间。袁除进一步完善孙文已开始建设的勋章制度之外，还进一步发展了爵位、勋位制度，在亚洲内陆边疆地区，他甚至比清朝更慷慨地授予爵位。1914年开始，袁又广泛授予“将军”称号，并建立文官官秩；1915年，早在复辟帝制之前，袁已经放出在内地恢复爵位制度的风声。对这些荣典实践的常见回应是，这恰恰说明袁世凯时期的中华民国是一个“伪共和国”，袁的种种荣典实践，指向的是君主复辟的目的。
　　笔者并不怀疑袁世凯的个人权力欲望膨胀的事实，但怀疑用袁世凯的个人动机就可以完全解释北洋政府的荣典实践。事实上，没有任何一个现实中的共和国是真正按照孟德斯鸠和戴季陶的美德理念来运作的。诞生于大革命的法兰西共和国建立了勋章制度，诞生于独立战争的美利坚合众国也向国民授予奖章。用一种过于简单的君主/共和、荣誉/美德的两分法，完全无法理解这一时期中国所面临的错综复杂的内外挑战，以及政治精英对这些挑战的回应。
　　本文试图在国体转换的视角之外，增补一个国家建设（state building）的视角。从这一视角来看，尽管中国的国家建设领先于欧洲一千多年，但19世纪中期以来，当欧美列强加速自身的国家建设进程的时候，中国经典形态的君主—官僚制国家却陷入了空前的危机。辛亥革命是这一危机的继续而非解决：各省独立继而联合的革命建国路径，进一步削弱了中央政府的财政、军事和人事权力，孱弱的中央政府同时还要面对来势汹汹的边疆分离主义的压力；而且，这一革命路径，使得地方主义势力可以极其便利地以共和主义政治话语为自己辩护。袁世凯所接手的，是一个碎片化（fragmented）的政治局面，如何从财政、军事、官僚制度等各方面重建一个可以运转的国家，是各派政治势力都必须要思考的问题。然而，民初政治精英的高度分裂，使得国家重建的工作变得异常困难。北洋政府的荣典实践，可以被看做是对这种高度分裂的精英政治局面的回应。从事后的眼光来看，这种回应并不成功；但哪怕是失败，也是20世纪中国“旧邦新造”历程的有机组成部分，值得我们总结和反思。
一、品位、职位与荣典
　　顾名思义，荣典是一种奖励，但奖励又存在各种不同类型，有的奖励以事为中心，重在肯定和鼓励特定的行为，做出突出的贡献，才会获得相应的奖励；有的奖励以人为中心，被授予者是否做出突出贡献是次要的，甚至有可能仅仅凭借其身份与地位，就可以获得奖励，因此这种奖励的关注点在于区分不同的社会与政治等级，以实现“精英吸纳”（elite co-optation）的政治效果。这两种奖励当然会有很大的交集，以事为中心的奖励在客观效果上可能会区分出不同的社会与政治等级，而以人为中心的奖励也不会完全不考虑贡献，从而形成一条连续的光谱。
　　阎步克先生在《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》一书中对“品位”与“职位”做出细致区分，对于我们理解荣典制度上的侧重点有很大帮助。[6]品位“以人为中心”；职位“以事为中心”。重品位通常意味统治者更重视官僚个人利益，对官员积极笼络；重职位，意味着统治者要求官员更具服务精神，做好螺丝钉。虽然阎步克先生所评论的是郡县制下的官僚制度，但其阐发的原理也可以转用到对荣典的探讨上来。
　　基于这一原理，或许我们可以理解孟德斯鸠对君主制与共和制的区分。对孟德斯鸠而言，君主制的特征就在于其对于“品位”的重视，“有君主政体就要有优越地位、品级，甚至高贵的出身。荣誉的性质要求优遇和高名显爵”。[7]君主制下的荣誉授予重在将人分为不同等级，并通过一定的上升渠道，鼓励臣民效忠于君主。而就两类共和国体而言，民主制下人人平等，贵族制下虽存在贵族与平民之分别，但至少贵族统治集团内部有平等性。孟德斯鸠所讲的共和国公民的美德，可以与“职位”的精神关联在一起：共和国公民本身就是一种“职位”，承担这种“职位”，为国服务而不求回报，是共和国公民的基本精神。
　　但孟德斯鸠提供的二分法过于刚性，根本无法体现中国历史的复杂性。18世纪的欧洲学者很难认识到，当时的中国根本不是一个均质的政治共同体，而是一个结合了郡县制和封建制的文明秩序。清朝皇帝针对不同的族群，采取不同的统治策略：他是满人的族长、汉人的皇帝、蒙古的可汗[8]、藏喇嘛教的保护者，在蒙、藏信奉的黄教中，皇帝还具有特殊的宗教地位，被视为文殊菩萨的化身。[9]这一统治秩序从结构上也具有某种“贵族联盟”特色：满、蒙、藏贵族结成某种联盟关系，同时吸纳汉族和穆斯林政治精英。皇帝是实行郡县制的中国内地与实行多种多样封建制度的亚洲内陆边疆地区结合在一起的枢纽所在。在内地，皇帝依靠官僚制度进行比较精细的治理，但在亚洲内陆边疆地区，他根本无法建立起系统的官僚制度，而只能借助上层精英来实现“羁縻”。由此，“荣耀”的内涵在内地与亚洲内陆边疆地区必然出现分殊。在内地，“品位”与“职位”的逻辑可以在一定程度上结合在一起，但在亚洲内陆边疆地区，要推行“职位”的逻辑，可谓举步维艰。
　　爵位制度无疑是最体现君主制特色的荣典制度。[10]清朝爵位大致可以分三类。第一类为“功臣世爵”，由吏部掌管，封授八旗满洲、蒙古、汉军及汉人中的文武功臣（称“酬庸”或“奖忠”），外戚（称“推恩”），孔子后裔（称“加荣”），朱明后代（称“备恪”）等。“功臣世爵”采用五等爵制，即公、侯、伯、子、男，同时，兼采唐宋之勋称，即轻车都尉、骑都尉、云骑尉、恩骑尉等。[11]第二类是宗室世爵，由宗人府掌管，封授宗亲与觉罗（大宗之外的远支），包括和硕亲王、多罗郡王、多罗贝勒、固山贝子等十二级，封授方式分为功封、恩封、袭封、考封四种：以功勋受封的为“功封”；以天潢近支得封的称“恩封”；亲王至奉恩将军出缺，由钦定承袭的称“袭封”；亲王以下，除袭封的一子外，其余诸子年至二十按例考试受封，称为“考封”。[12]第三类为外藩蒙古世爵，由理藩院掌管，封授蒙古、回部、唐古特等少数民族上层，等级有亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公、札萨克台吉、台吉到郡主额驸、县主额驸、郡君额驸、县君额驸等，共十七等，其封授方式大体比照宗室封爵。[13]可以看到，“功臣世爵”中只有“酬庸”或“奖忠”是以具体的功勋为基础的，“宗室世爵”与“外藩蒙古世爵”中也只有“功封”可能以具体的功勋为基础，剩下的爵位封授基本上是基于形形色色的“精英吸纳”的考虑。在这三个封爵体系中，属于内地汉人的只有“功臣世爵”，在这里保留了最多的奖励功勋的色彩。
　　民国袁世凯时期存在的荣典主要有三种：勋章、勋位与爵位。但同时还存在两种与荣典制度非常接近并发挥一定荣典功能的品位制度：将军制度和文官官秩。将军与官秩是分授给文武官员的品位等级，与职位并不对应，完全有可能无职无权而位居极高品级，在此意义上，它具有一定的荣典意涵。因此，我们可以将这两种从形式上属于“官制”的制度视为“准荣典”来讨论。如果按照这些荣誉的品位属性而言，大致可以作如下排序，从左到右，品位属性依次增强：

　　在民国袁世凯时期，爵位制度是品位属性最强的，因为它首先是清朝皇权与藩属制度的残留物，本来就是清朝统治者用来巩固满族精英团结和笼络各少数民族上层人士的制度。这种爵位的授予通常不问功勋，而只看精英吸纳效果。
　　文官官秩和将军制度本来就是被作为品位制度设计出来的，以补充民国政府已存在的职位制度。袁世凯设计出这两种制度，固然是对中国古代品位制度的模仿，但其更为紧迫的考虑是为了整顿官僚系统和军队，将一些领导人不信任的官员和将领调离领导岗位，同时给予品级作为补偿。在此意义上，它与功勋的关系也比较稀薄。从名义上说，勋章和勋位都是对功劳的奖赏，只是针对不同的对象，前者针对文武职官，后者针对全社会。但勋位从数量上比勋章要少得多，袁世凯利用这一针对全社会的荣誉制度来笼络社会精英人士，尤其值得一提的是，他为爵位的持有者同时也配发了勋位，而这跟功勋实际上也并没有多大关系。因此，袁世凯所颁发的勋位比勋章的品级色彩要更浓厚一些。即使是勋章，与功勋的关系也未必非常紧密。袁世凯制定的勋章制度与文武职官的职位等级挂钩，一定等级之下的职官，哪怕有天大的功劳，也无望获得高等级的勋章；而职位高的职官，即使没有太大功劳，也能轻而易举地获得较高等级的勋章。因此，从总体上看，袁世凯时期的荣典，即使是在内地，其“奖功”的属性不是很突出。我们更容易看到的是袁世凯利用荣典来笼络各个派系人士和各民族上层精英，从而发挥某种“精英吸纳”的作用。
二、作为君主制遗留物的爵位制度
　　人们常常忘记，从1912年到1949年，中华民国一直是一个有爵位的共和国。爵位是《临时约法》第37条所说的“其他荣典”中隐含的第一项荣典。早在《临时约法》出台之前，南京临时政府就已经确定保留爵位了，而这一决定的背景是1912年的“大妥协”。10月10日，武昌起义爆发了，南方各省纷纷宣布独立，形成了南北对峙局面，双方均无法消灭对方。作为清廷内阁总理大臣的袁世凯与南方联手逼迫清帝逊位，换来“借壳上市”、出任民国临时大总统的结果，而清廷也提出了逊位之后的优待条件。经过南北议和代表的磋商，南京临时政府方面于1912年2月9日向清政府提交有关清帝逊位优待条件的修正案，12日隆裕太后代表清廷认可了这一条件，并作为清帝逊位诏书的附件而发布。就程序而言，《优待条件》一经南京临时参议院通过，就可被视为民国的一项立法。
　　《优待条件》中有若干项与爵位制度的保留密切相关。第二项《关于清皇族待遇之条件》第一条规定“清王公世爵概仍其旧”；第三项《关于满蒙回藏各族待遇之条件》第三条规定“王公世爵概仍其旧”。在宽泛意义上甚至可以说，第一项《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》第一条“清帝尊号仍存不废，中华民国待以各外国君主之礼”也是认可（但并非授予）逊帝的“世爵”。其结果是，“五族共和”中满蒙回藏四族都保留了爵位制度，只有汉人没有——从孟德斯鸠的角度来看，所谓“五族共和”，可以被理解为引入了比较典型的共和制度的汉族和其他四个保留了君主制残余的民族的“共和”。
　　无论对于革命派还是立宪派来说，这一妥协都不是他们追求的理想结果。在晚清，革命派多年宣传的是“驱除鞑虏”，以西方民族国家为模范建立汉人共和国。主张君主立宪的梁启超将革命派的主张称为“小民族主义”，他个人则倡导统合五族的“大民族主义”。[14]杨度更是尖锐地指出，蒙、回、藏各族文化不同于汉人，其宗族、部族观念强于国民观念，很难与汉人一起选举，如果在列强的挑唆下独立，内地兵力很难达到那些地方，其结果就是中国分裂、失去大片领土。而要保全蒙、回、藏，就需要保全皇帝，因此君主立宪是维持国家统一的必由之路。[15]
　　如立宪派所料，辛亥革命马上同时引发边疆分离危机。1911年11月8日，库伦哲布尊巴呼图克图即向清朝官员宣布外蒙古独立。[16]而在1912年，西藏噶厦政府以达赖喇嘛的名义发表通告，称“内地各省人民，刻已推翻君王，建立新国。”故西藏不再听从内地号令，同时驱逐汉人。[17]以上两通告表明，边疆分离主义势力认为内地辛亥革命的目标是成立新国，已与清朝相异，蒙藏不属于汉人建立的“中国”，为求自保，自应脱离。而当时无论是清廷，还是革命势力，都没有能力在军事上平定边疆分离主义势力。而正是在这一背景下，革命派彻底转向，接受立宪派首倡的五族联合观念。在1912年，“五族共和”成为革命派与立宪派共同接受的理念。而对于认为自己的政权系从清帝禅让而来的袁世凯而言，赞同“五族”概念正体现出了北洋政权与清朝的连续性。不仅如此，革命派、立宪派和北洋集团三股势力中多数人士都主张化解五族畛域，促进同化与融合。然而，新生的民国根本没有能力将内地的共和革命成果推行到边疆地区，不得不继承清朝笼络少数民族上层人士的做法。而对曾在清朝政府中位居高位的袁世凯来说，这更是驾轻就熟的做法。
（一）蒙藏
　　本文将蒙藏放在一起讨论，首先是因为在清朝的制度中，满、蒙、藏三族精英之间存在着某种较为紧密的同盟关系，理藩院（部）出台的许多政策往往同时针对蒙藏。民国建立之后，也很快成立了蒙藏事务局，针对蒙藏事务推出诸多相似政策。除去行政体制上的连续性之外，辛亥革命之后，蒙藏都存在分离主义问题，针对类似问题的治理，从实质上也需要类似的政策。
　　在蒙古方面，尽管库伦宣布独立，但多数蒙古王公仍然希望留在中国之内。南方革命势力的汉民族主义和共和主义却又使得他们惴惴不安，因此他们积极介入当时的南北和谈，希望促进袁世凯和南京方面接受他们的主张。1912年2月4日，蒙古王公联合会就曾提出《关于大清皇帝优礼之条件》、《关于皇族待遇之条件》，要求“列于正式公文，照会各国”，对“大妥协”的最后形成，起到了积极促进作用。蒙古王公也获得了《关于满蒙回藏各族待遇之条件》对他们的利益保护。在南北共和政府统一之后，4月6日，蒙古王公联合会又提出了“蒙古特别待遇”十一项条件，一方面要求废除藩属称号，另一方面要求扩大统治精英的特权。其中第三项称“内外蒙古汗、王、公、台吉世爵各位号，应予照旧承袭，其在本期享有之特权，均照旧无异”。第五项称“蒙古各地胡图克图、喇嘛等原有封号，概仍其旧”。第六项称“蒙古王公世爵俸饷从优支给”。[18]对蒙古王公的要求，袁世凯政府陆续做出回应。
　　1912年4月22日，袁世凯发布临时大总统令，重申“五族共和”原则，宣布废除藩属名称，蒙、藏、回疆与内地省份地位平等。[19]在民族平等的原则下，原来的理藩部体制就显得过时了。袁世凯要求内务部接收原清朝理藩部，内务总长赵秉钧则虽同意接收，但主张成立专门机关来处理蒙藏事务。经协调后的安排是，前清理藩部官员荣勋出任内务次长，袁世凯准许其在必要时“酌调理藩部旧人若干员襄办一切”。[20]内务部内设立了蒙藏事务处，以专门处理蒙藏事务。7月，蒙藏事务处进一步升格为蒙藏事务局，直接隶属于国务总理，以适应繁重的边疆治理工作。1912年8月19日，袁世凯政府颁布《蒙古待遇条例》，这是民国政府在蒙古王公提出的“蒙古特别待遇”十一项条件基础之上修改而成的。其中有若干条与爵位制度密切相关：
　　（三）内外蒙古汗、王公、台吉世爵各位号，应予照旧承袭，其在本旗所享有之特权，亦照旧无异；
　　（四）唐努乌梁海五旗、阿尔泰乌梁海七旗，原系副都统及总管治理，应就原来副都统及总管承接职任之人，改为世爵；
　　（五）蒙古各地呼图克图、喇嘛等原有之封号，概仍其旧；
　　（七）蒙古王公世爵俸饷，应从优支给……[21]
　　值得一提的是，在这个文件中，袁世凯甚至扩大了“世爵”的范围，将唐努乌梁海五旗、阿尔泰乌梁海七旗的副都统与总管都纳入世爵授予范围。在清朝的“将军”制度下，副都统辅佐将军，总管则在副都统之下统领各旗，均为实际管事的职位。唐努乌梁海五旗、阿尔泰乌梁海七旗受到外蒙独立与沙俄的压力颇大，但中央政府在这些地区的控制力十分有限，比以往更需要获得地方精英的配合。对副都统与总管授予爵位，无疑是争取他们忠于中央政府、以继续拱卫边疆的重要手段。1912年9月20日，袁又颁布《加进实赞共和之蒙古各扎萨克王公封爵令》，对未参与库伦叛乱的蒙古王公均晋封爵位：
　　……现在边事未靖，凡效忠民国实赞共和之蒙古各扎萨克王公等均属有功大局，允宜各照原有封爵加进一位。汗王等无爵可进者封其子，若孙一人以昭荣典。其著有异常功绩或首翊共和或力支边局以及劝谕各旗拒逆助顺者，并应另加优奖。[22]
　　总统令颁布之后，除了那些公开响应库伦“独立”的人士，几乎所有的蒙古王公扎萨克都获得晋封。其中一些人升迁速度十分惊人，如哲里木盟盟长、郭尔罗斯前旗扎萨克齐默特色木王勒在不到两年的时间里就从辅国公晋升到亲王。不属于王公扎萨克的贵族上层中，也有许多人获得了世爵，如内蒙古科尔沁右翼前旗原协理台吉绷束克巴勒珠尔，因为没有附和乌泰“东蒙古独立”叛乱，即被封为镇国公衔并署理旗扎萨克。即便是一些参与了外蒙“独立”的人员，在作了反省的政治表态之后，也得到了封爵。如喀喇沁右旗原旗府梅林海山参与了外蒙“独立”，并被库伦伪政府封为公爵，1915年从外蒙回归，被袁世凯封为贝子。[23]袁世凯政府在封爵问题上的慷慨程度，是清朝几百年中所未见的。之所以如此，是为了奖赏未参与库伦叛乱的蒙古上层精英，获得他们的政治效忠。慷慨背后是深深的无奈。如果民国政府具有充分的军事能力，就无需使用这种非常软的手段。即便是这种手段，也不是没有代价，那就是进一步增加中央政府的财政负担。
　　西藏实行政教合一的体制，在清朝藩属中亦为一种特殊制度。从法律形式主义角度来说，西藏喇嘛封号既不能被算入爵位，也难以算入官制，但其功能无异于爵位。1910年2月12日，因十三世达赖逃往印度，清政府革去其“阿旺罗布藏吐布丹甲错济寨汪曲欲勒朗结达赖喇嘛”名号。为了维持藏区平稳，1912年10月，袁世凯发布大总统训令称“前达赖喇嘛诚心内向……应即复封为诚顺赞化西天大善自在佛，以期维持黄教，赞诩民国，同我太平”，宣布恢复了达赖名号。[24]
　　1913年1月19日，民国政府颁布《蒙回藏王公等爵章条例》，规定了蒙回藏王公爵章的质地和形式，并指定爵章由蒙藏事务局制造和颁发。[25]同年3月1日，公布《喇嘛印信定式》四条，对自达赖、班禅、国师以降的各级喇嘛的印章规格、文字、质地作了详尽规定。[26]3月，又公布《民国初立初次来京蒙回藏王公等特别川资条例》，规定了来京西藏王公之川资待遇，其中第一目“西藏办事长官属唐古忒等旗王公等川资”共列七条：（1）亲王川资共给洋二千元，（2）郡王川资共给洋一千四百元，（3）贝勒川资共给洋一千二百元，（4）贝子川资共给洋一千元，（5）镇国公、辅国公川资共给洋八百元，（6）扎萨克、台吉、塔布囊川资共给洋六百元，（7）协理台吉、塔布囊川资共给洋四百元。其川资待遇明显与爵位等级挂钩。[27]1913年3月28日，西藏办事长官钟颖致电袁世凯表示效忠中央政府。4月1日，袁世凯致电班禅，称“……兹特加封执事致忠阐化班禅额尔德尼，以彰民国优待忠勋，振兴黄教之意。……其襄同执事助顺出力人等，并可呈请奖赍，用励忠诚。”正式对班禅进行加封。[28]1913年5月，民国政府又赞许嘉木样呼图克图“首赞共和、深明大义”，加封“静觉妙严”法号；[29]12月，在蒙藏事务局提议下，民国政府又表彰阿拉善旗大批“诩赞共和、维护秩序”的王公、官员、喇嘛，其中，台吉旺塔阿拉布坦“晋封镇国公并加贝子衔”，额尔德尼堪布班第达呼毕勒汗丹僧甲木素“加呼图克图衔”等等，连文案委员仁愈等人都获得了九等嘉禾章。[30]截至1914年4月，民国政府先后表彰、嘉奖、加封喇嘛教活佛僧官118位[31]。此外，还“由国务院将优待蒙回藏各族条件、待遇各王公爵秩等公布命令，译成各体合璧文字，刊刻颁发各旗各城，榜示晓谕，俾众周知”。[32]
　　1914年4月7日，蒙藏联合会向中央提出将《蒙藏待遇条例》写入约法，称“大总统于晋爵、崇教虽均按照旧制施行……前此特颁之待遇满蒙回藏七条件，……恩遇至为优渥，然不于增修约法之中妥为厘订，无以垂永久以便遵从……”[33]而对此，袁世凯于1914年制定的《中华民国约法》也做出了积极回应，其“附则”一章的第六十五条写道：“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族优待条件、满蒙回藏各族优待条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关之蒙古待遇条例，仍继续保有其效力，非依法律不得变更之。”[34]“永不变更其效力”的表述，凸显出优待条件在该宪法文本中作为“刚性条款”的地位。在1914年《中华民国约法》颁行之后，袁世凯改革官制，将蒙藏事务局改为蒙藏院，从直属国务总理变为直属总统。1915年1月，蒙藏院制定《驭蒙说帖》，其内容有“保全利益”、“优给俸饷”、“因仍习惯”、“增议优容”等条策。[35]这一阶段的政策表现出更强的接续清朝旧制的倾向，而对共和制与清朝旧制之间的关系已不再有之前的顾虑。
　　我们可以在蒙藏事务局1912年9月9日文件关于礼节、恩赏的规定中看到当时袁世凯政府在碰到共和法理时的小心翼翼的态度：“嗣后内外蒙古各盟旗扎萨克、汗、王、贝勒、贝子、公、额驸、台吉、塔布囊等……来京谒见大总统者，悉依民国礼制行脱帽三鞠躬礼。”但“关于宗教各仪式，仍照旧时礼节。”见大总统时，“其依蒙藏惯例献哈达者，亦听其便”。目的是做到“于民国新仪及边地旧习两无妨碍”。[36]这一文件表明了共和制度与清朝旧制对接时的尴尬。朝觐制度是清朝藩属制度的衍生品，它的核心是皇帝的身体，这个身体在不同民族的文化中扮演着不同的角色，时常承载着某种宗教意义。没有这种制度，中央政府就很难整合边疆少数民族精英。因而，民国总统不得不承担起皇帝的礼仪角色，但这种角色却是与共和的法理相悖的。我们可以看到，1912年9月9日的文件努力对二者进行调和，既允许总统接续皇帝的礼仪角色，又淡化其敏感之处。
　　但是，在1915年，由于内地革命派势力已得到压制，袁世凯可以放手恢复许多清朝旧制，而无需顾虑革命派的舆论压力。1915年5月14日，袁世凯政府仿照清王朝旧制，依王公等级规定了严格的服冠款式。9月23日，袁世凯政府的政事堂礼制馆制定《特赏蒙古荣典条目》，分别以服章、荣章、紫绶、佩剑饰用珠宝、帽章加用珠数、增设护卫六条来怀柔蒙古王公，还恢复了清初即开始施行的“年班”制度，[37]对年班进京觐见袁世凯的蒙古僧侣上层也赍与例行的筵宴和封赏。[38]袭清代陈例，袁世凯政府还设立了类似清侍卫制度的翊卫处，每月由蒙藏院按翊卫职级给俸，对在京王公进行保护，有典礼时派充“侍班”[39]其目的无非是多一个发放资源的名目，以笼络蒙古王公贵族。
（二）新疆
　　新疆虽然早在1884年建省，但传统的羁縻政策直接统治的转变，直到民初仍不能说已经完成。北京政府对新疆的政策安排大体同蒙藏类似，其基调仍是以笼络王公上层、保存其爵位和封建利益为手段。除前述针对蒙藏的许多政策在新疆发挥作用外，新疆掌政长官杨增新较好地贯彻了袁世凯的治疆思路，将新疆牢牢地整合在中国版图之内。杨增新为清朝旧臣，辛亥革命前夕调任镇迪道尹兼新疆提法使。1912年6月5日，杨增新除下顶戴，一变而为民国都督，采取亲袁自守的政策。如包尔汉所言，袁世凯“把他视做北洋系的羽翼，密令他严防……革命势力的扩张。终袁世凯之世，杨都是拥挤袁的，尽管他对袁的帝制自为有过微词，但仍然表示拥戴”。[40]袁世凯对杨增新也以勋爵名号加以笼络，1915年开府设将军时，杨增新得封“威武将军”，又得授勋二位。杨增新长期为官西北，了解当地复杂的民族宗教状况，袁世凯以抚为主的宽和民族政策，从客观上也有利于杨增新在新疆维持自己的实际统治地位，在中央政府鞭长莫及的情况之下，杨增新自主执行了中央政府的政策。
　　民国初期，新疆王公的势力情况大致如下：焉耆的和硕特部、青河的新土尔扈特部、阿山的乌梁海部等部王公对属民仍大权在握；维吾尔族王公只有哈密王还能控制族人，库车、和田等地王公地位下降，地主商人兴起。王公内部分化也开始出现，有些封号或职位较低的蒙、哈头目，政治经济地位已经越过较高的头目。1912年北洋政府颁布《蒙古待遇条例》后，杨增新以民国大总统的名义对新疆各王公加封官爵，赐以旧禄，不但将他们的爵位全部保存并呈送北京重新册封，还给予拥护中央的王公比前清更为优厚的待遇。北洋政府为了稳定边疆，往往以双亲王、亲王、郡王等极高位阶爵位册封王公，特别是针对那些对族人影响力减弱的部族首领，在一定程度上提高了这些王公对属民的影响力。[41]
　　杨增新贯彻落实了袁世凯的羁縻政策，具体治理策略是先羁縻王公头人，再以王公力量来羁縻百姓。对王公头人，“不触动他们的既得利益，但限制他们进一步扩张”。[42]限制的办法就是让不同的王公头人乃至不同的民族相互牵制。他任命各族王公上层担任军职或议员，给以优渥待遇并使其相互牵制；司法悉由贵族、阿訇掌握，地方政府不予过问；王公贵族相互发生争执时，地方官仅作调解。在羁縻封建上层之外，杨对于杂居新疆境内维、蒙、哈、汉、满各族，分而治之，不使任一方势力过分膨胀。这些手段，从根本上是古老的帝国治理术。杨增新增强了旧式精英的地位，对于新疆的工业化也没有表现出什么兴趣。但在周边强权尚无暇顾及新疆的条件下，杨增新的“老手段”还可以维持基本的稳定，给他一个“守土有功”的评价，并不过分。
　　荣典制度上的“一国两制”不仅在袁世凯时期存在，甚至贯穿了整个民国时期，这说明它是时势大局而非袁世凯个人意志的产物。民国继承了清朝庞大的疆域和多民族人口，而法国大革命之后欧洲盛行的共和制与民族主义的联姻政治方案，并不足以解决中国的问题。民初的“五族共和”，不仅承认文化和风俗的多样性，甚至在共和国的顶层框架下允许一些族群保留君主制遗产，这是一种务实的政治安排。但在列国竞雄的世界局势下，这种“一国两制”的局面不可能永远保持下去。毕竟，各种间接统治模式不利于国家动员地方力量参加列国竞争，也为列强插手中国边疆事务留下了一定空间。在各种政争中疲于奔命的北洋政府努力维持当下的稳定，但对未来并没有前瞻性的安排。
三、“品位”的回归：将军制度与文官官秩
　　接下来，我们将从边疆的封建制回归到郡县制之下的官制。袁世凯于1914年引入将军制度与文官官秩制度。从法律技术的角度来说，这两种制度都属于“官制”而非“荣典”。但即便算入官制，它们也是可与职位相分离的、“以人为中心”的品位制度，被袁世凯作为笼络精英的手段。辛亥革命中，革命各省宣布独立于清廷，一些革命派人士出任都督，但也有一部分旧官僚（如江苏巡抚程德全）摘下顶戴，摇身一变成为都督。可以说，都督的产生具有“自我任命”的性质。不仅如此，南京临时参议院直接从各省都督府代表联合会转变过来，在建国立宪过程中，省因而处于比中央处于更为基础的地位。而《临时约法》也没有规定央地关系，中央政府对各省的行政很长一段时间处于无法可依的局面。各省都督拥兵自重、不听中央号令的情况非常普遍。袁世凯努力获取一些重要的实力派的支持，推动“军民分治”，中央向各省派遣民政长。1913年，袁世凯通过镇压“二次革命”，剥夺了国民党在南方的军队，但执行镇压任务的北洋军驻扎到地方之后，又形成了一些新的地方实力派。于是，在1914年，袁世凯着力削弱各省军权。6月28日，袁世凯公布了《各省军政民政长官管辖军队权限条例》，提升省长权力，削减都督权力。随即，袁世凯又废除都督名号，改设直属于将军府的将军，并特任陆军上将段祺瑞为建威上将军兼管将军府事务。[43]7月18日，颁布《将军府编制令》和《将军行署编制令》。前者规定，“将军府直隶于大总统，为军事上最高顾问机关”。将军府设置将军、参军、参谋、副官等。将军由大总统于陆海军上将或中将中特任，“承大总统之命，会议军政，校阅陆海军。”其称号“由大总统特定”。[44]