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留置送达行政处罚告知书未送到送达人住处的，视为未有效送达

————梁某某诉荣成市综合行政执法局规划行政处理案

裁判规则

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正文


梁某某诉荣成市综合行政执法局规划行政处理案

山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书

（2019）鲁10行终101号

上诉人（原审原告）梁某某，男，汉族，1971年9月9日出生，户籍地山东省荣成市，现住荣成市三环西区。
委托代理人王海，北京创为律师事务所律师。
委托代理人伍军，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）荣成市综合行政执法局，住所地荣成市成山大道164号。
法定代表人刘杰，局长。
委托代理人闫志斌，荣成市综合行政执法局党组成员，综合行政执法大队教导员。
委托代理人王海燕，荣成市综合行政执法局法制宣传科科长。
上诉人梁某某诉荣成市综合行政执法局规划行政处理一案，不服荣成市人民法院（2019）鲁1082行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2006年，梁某某在向原荣成市崖头镇台上楚家村缴纳20000元土地补偿款后，未取得土地使用权及未办理建设工程规划许可证，在该村建设三层砖混楼房一处，建筑面积451.31平方米。2006年8月7日，原荣成市国土资源局以梁某某未经批准，擅自在本村村集体土地建住宅为由，对其作出荣国土资罚字[2006]第14号国土资源行政处罚决定书，限期梁某某拆除在非法占用的144平方米土地上的建筑物，恢复原地貌。后国土部门申请法院强制执行，法院经审查后认为国土部门在作出该处罚决定的过程中违反法定程序，裁定不准予强制执行。2006年8月27日，原荣成市城市管理行政执法局认为梁某某的上述涉案建筑违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《山东省实施<城市规划法>办法》第四十九条的规定，对梁某某作出罚款5000元的处罚，梁某某已缴纳罚款。2018年8月2日，荣成市人民政府发布荣征公告[2018]33号拟征收土地公告，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》的规定，拟征收台上楚家村集体土地，2018年8月22日，山东永平房地产评估有限公司对梁某某涉案房产的补偿价格进行评估。2018年8月23日，原荣成市国土资源局发布关于台上楚家村拟征收土地补偿安置方案。2018年9月25日，荣成市规划局向荣成市违法建设治理行动领导小组办公室出具荣规函字（2018）号《关于认定梁红兵、梁某某建设建筑物违法性质的复函》，认定截止2018年9月25日前，台上楚家村北梁某某民房未办理规划许可手续，按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的规定，认定该建设属于不可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2019年1月3日，荣成市综合行政执法局对梁某某未取得建设工程规划许可证进行建设一案立案。荣成市综合行政执法局先后对台上楚家村支部书记于海德、梁某某进行询问，对建筑物所在现场进行勘验。2019年1月22日，荣成市综合行政执法局作出并向梁某某送达荣综执撤字[2019]第1号撤销行政处罚决定书，认为原荣成市城市管理行政执法局2006年8月27日作出的荣执行处字[2006]第43号行政处罚决定书，对梁某某作出罚款5000元的处罚，与《城市规划法》、《山东省实施<城市规划法>办法》的规定不符，决定撤销该处罚决定书，返还已缴纳的5000元罚款。同日，荣成市综合行政执法局作出并向梁某某送达荣综执告字[2019]9号行政处罚告知书，告知梁某某拟责令其限期自行拆除违法建筑物，并告知其相关的事实、理由、法律依据，以及陈述权及申辩权。2019年1月28日，荣成市综合行政执法局作出并向梁某某送达荣综执行处字[2019]第7号限期拆除决定书，根据《城市规划法》第四十条和《山东省实施<城市规划法>办法》第四十九条的规定，限梁某某自收到决定书之日起三日内自行拆除违法建筑物。梁某某认为，荣成市综合行政执法局作出的限期拆除决定书违反法律规定，侵害梁某某合法权益，现诉至法院，请求法院予以撤销。
原审法院认为，本案荣成市综合行政执法局系2018年6月新组建的综合行政执法机关，继续行使原荣成市城市管理行政执法局城市管理方面的行政执法职能，故其对梁某某涉嫌未取得建设工程规划许可证建设的行为有依法处理的职权。本案争议的焦点：一、适用法律是否正确；二、是否符合法定程序；三、认定梁某某违法的事实是否清楚。
针对第一个焦点，梁某某的建设行为发生在2006年，建设的区域在城市规划区范围内，当时规范城市建设的法律为《城市规划法》，2008年1月1日《城乡规划法》施行，《城市规划法》废止，根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，在认定梁某某的建设行为是否违法应适用《城市规划法》的规定，同时如果《城乡规划法》的规定更有利于行政相对人的，应优先适用《城乡规划法》的规定，在执法程序方面应适用《城乡规划法》的规定。另外，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》系住房和城乡建设部为规范执法制定的解释性的规范性文件，与城市规划法及城乡规划法
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