在实质性化解行政争议成为行政争议多元化解机制的目标导向并构成修法主要动因的背景下,变更决定的体系定位得以更新与拓展,由"能变可变"转变为"能变尽变".实践中,变更决定的适用偏离了这一体系定位.由于适用规则供给不足,变更决定的适用任意性较大;变更决定易招致应诉压力与败诉风险,导致其适用范围受限;复议机关人员配备和专业性不足,进一步降低了变更决定的适用率.为破解变更决定的实践困境,必须构建变更决定具体的适用标准,廓清变更决定与撤销决定的关系,同时对复议机关作被告制度进行调适,并加快构建专业化、职业化的复议工作队伍,实现被复议行政行为的"能变尽变".