目次
　　一、引言
　　二、认罪认罚案件质效评估指标：现状与特点
　　三、认罪认罚案件质效评估主要指标的内在局限
　　四、认罪认罚案件质效评估机制当前存在的主要问题
　　五、认罪认罚案件质效评估机制的完善
　　六、结语
内容摘要：检察机关已初步形成了认罪认罚案件办案质效的评价指标体系，各评价指标呈现出“多维性”“侧重性”“灵活性”“差异性”等特点。但每一个主要评价指标在实现其预期功用的同时也都有一定的盲区和局限。而且，评估中还存在“重自我评估，轻外部评估”“重结果评估，轻过程评估”“重专用评估，轻通用评估”“重经验总结，轻问题归纳”及“重定量评估，轻定性评估”等问题。鉴于此，有必要从导向、主体、方式、内容、效力、时机等方面优化评估路径，并围绕质量、效率、效果三大维度构建多元融合的质效评估指标体系。
关键词：认罪认罚；质效评估；局限；评估指标；机制完善
一、引言
　　作为“丰富刑事司法和犯罪治理的‘中国方案’”和“中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新”，〔1〕认罪认罚从宽制度改革正在深刻地影响着我国刑事诉讼制度的方方面面。统计显示，2021年所有刑事案件中认罪认罚从宽制度的适用率达到了89.4%，而2022年前三个季度该数字进一步提升到90.5%。〔2〕但第十三届全国人大常委会在审议最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度的报告时，在充分肯定认罪认罚从宽制度改革取得的“明显成效”的同时，也尖锐地指出，在改革的推进中尚存在“不适应不到位”的问题。特别是，有的地方盲目追求比率，设定具体指标，导致出现层层加码、强推硬推现象。〔3〕对此，最高人民检察院提出了10个方面共28条贯彻落实意见，并将“在稳定保持较高适用率的基础上，更加注重提升认罪认罚案件质效”作为下一步的工作目标。〔4〕但问题是，什么是质效？质效是一种主观的期待，还是一种客观的效果，抑或是一种主观期待的客观效果？哪些“质效”是对认罪认罚从宽制度的不合理期待？哪些才是应该期待的效果？量化指标与认罪认罚案件质效之间到底是什么关系？我们应该如何合理地设置量化评价指标？除了量化指标，还能以什么尺度评价认罪认罚案件的质效？不回答好这些问题，就很难真正地将“更高质量、更好效果”确立为司法机关正确的工作目标和业绩导向，从而也就无法确保认罪认罚从宽制度的准确、规范适用。
二、认罪认罚案件质效评估指标：现状与特点
　　近年来，先试点后立法的改革模式正在成为刑事司法制度革新的重要方式之一。认罪认罚从宽制度改革也同样采取了这种先行先试模式。认罪认罚从宽制度是否具备了成熟的立法条件，试点效果的评估是重中之重。即便上升为立法之后，也需要通过进一步地评估实施效果，总结经验，发现问题，才能对立法进行修改调整。由于检察机关是认罪认罚从宽制度改革的关键推动者，以下将主要以检察机关为例，以历时性的实施报告和考核标准分析为主要手段，考察评价实践中检察机关衡量认罪认罚从宽制度运行效果的核心指标。
（一）最高人民检察院的评价指标
　　自认罪认罚从宽制度试点以来，最高人民检察院曾在试点及实施报告、工作报告等中多次以相关指标评价改革的成效，这些评价指标的形成及发展情况也在一定程度上反映出最高人民检察院对于认罪认罚从宽制度定位与期待的不断调整与完善。
　　1.认罪认罚从宽制度试点“中期报告”中的评价指标
　　在认罪认罚从宽制度试点一年之后，2017年12月23日，第十二届全国人大常委会审议了最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告。该报告在总结认罪认罚从宽制度试点工作以来的工作情况和初步成效时，首先指出，经过各试点司法机关积极推动该项改革，“办理刑事案件的质量与效率显著提高”。〔5〕作为其论据，该报告提到了委托中国政法大学课题组对试点情况进行第三方评估的结果，即通过对1516名律师、被告人、办案人员进行问卷调查，发现各改革试点参与者对试点效果总体评价较高，其中，律师满意度为97.3%，被告人满意度也高达94.3%。随后，报告又以具体数据从三大方面论证了改革试点的显著成效。一是不管在实体处理还是程序适用上，都充分体现出“宽严相济”，这有利于从深层化解矛盾，促进社会和谐。具体表现为：认罪认罚案件采取非羁押强制措施的比率高达42.2%，不起诉率达4.5%；检察机关对认罪认罚案件均提出了从宽量刑建议，其中幅度刑量刑建议占70.6%，而法院采纳量刑建议的比率为92.1%；法院判处非监禁刑比率为36.6%（其中免予刑事处罚0.3%，有期徒刑缓刑、拘役缓刑33.6%，管制、单处附加刑2.7%），轻刑判决率即判处三年有期徒刑以下刑罚的占96.2%。二是优化了司法资源配置，提高了刑事诉讼效率。具体表现为：检察机关对认罪认罚案件审查起诉的平均用时仅为26天，人民法院对83.5%的认罪认罚案件都能在15日内审结，其中，适用速裁程序审结的占68.5%，适用简易程序的则占24.9%；认罪认罚案件当庭宣判率为79.8%，其中，速裁案件当庭宣判率高达93.8%。三是在保障当事人权利和司法公正方面也有成效。其主要论据是，在试点法院审结的侵犯公民人身权利案件中，39.6%达成了和解谅解，仅有3.6%的被告人提出了上诉，而检察机关提出抗诉、附带民事诉讼原告人提起上诉的比率尚不到0.1%。
　　2.专项实施报告中的评价指标
　　在认罪认罚从宽制度正式入法、施行两年后，2020年10月15日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，最高人民检察院检察长张军做了关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告。这是试点改革以来，作为认罪认罚从宽制度改革主导者的检察机关向立法机关所做的一次内容全面的专项实施报告，里面包含了对认罪认罚从宽制度入法以来实践效果的全面检视，因而也使用了多个评价指标。一方面，在整体改革效果上，通过认罪认罚从宽制度适用率，凸显该制度在节约司法资源、化解社会矛盾，进而推进国家治理中的宏观优势。报告强调，自2019年至2020年，检察环节适用认罪认罚从宽制度办结刑事案件的比率从2019年1月的只有20.9%，增至2019年6月的39%，再迅速提升至2019年12月的83.1%，直至2020年1月至8月整体适用率达到83.5%；检察机关办结认罪认罚案件1416417件1855113人，总人数占到了同期刑事案件办结总数的61.3%。同时，报告还通过建议适用率的提升凸显检察机关在认罪认罚从宽制度启动上的主导地位。至2020年8月，在侦查环节，检察机关建议适用的比率增加至35.5%，在审判阶段适用该制度审理的案件中，检察机关建议适用的占97.3%。另一方面，报告又分别从四个角度说明了认罪认罚从宽制度的实践效果。其一，通过上诉率和涉疫案件制度适用率，展示认罪认罚从宽制度在促进社会和谐稳定方面的效果。适用认罪认罚从宽制度办理的案件，一审后被告人的上诉率仅为3.9%，低于非认罪认罚案件11.5个百分点。而86.6%的涉疫案件适用认罪认罚从宽制度，也有利于消除因严格管控形成的对抗情绪，促进社会稳定。其二，在通过程序简化提高诉讼效率、增进繁简分流方面，检察机关适用认罪认罚从宽制度办理的案件，起诉到法院后，有27.6%适用了速裁程序审理，49.4%适用了简易程序审理，适用普通程序审理的案件相较2018年下降了20个百分点。其三，在保障当事人权利方面，对于33040名被害人开展了司法救助，发放4.89亿元救助金，值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助共计124.6万人次，认罪认罚案件不捕率高于整体刑事案件18.3个百分点，法院宣告缓刑率（36.2%）高出整体刑事案件6.9个百分点。其四，在促进及时有效惩罚犯罪方面，由于难以进行定量分析，报告使用了观察典型个案的定性评估方法：四川省检察机关办理的一起多人贩毒案，在主犯拒不认罪的情况下，对3名从犯适用认罪认罚，从犯当庭质证，最终确保案件得到了依法处理。〔6〕此外，在检察机关落实认罪认罚从宽制度的举措部分，报告还提到了认罪认罚案件不起诉率、确定刑量刑建议提出率、量刑建议采纳率、确定刑量刑建议采纳率、法律援助工作站覆盖率、宣传片播放覆盖率等统计指标。
　　3.最高人民检察院工作报告中的评价指标
　　自2018年以来，在最高人民检察院每年向全国人民代表大会提交的工作报告中，均会汇报认罪认罚从宽制度的实施情况。由于工作报告涵盖最高人民检察院的全部工作情况，认罪认罚从宽制度所占篇幅有限，相关内容涉及的评价指标应该说至少在检察机关看来最能反映检察工作的绩效。2018年，认罪认罚从宽制度尚在试点，2018年工作报告在提到认罪认罚从宽制度的试点情况时，谈及了两个指标：一是建议适用率，即在人民法院适用认罪认罚从宽制度审结的案件中，98.4%均系检察机关建议适用；二是量刑建议采纳率，即对于检察机关提出的量刑建议，92.1%均被人民法院采纳。2019年的工作报告依然使用这两项指标，即检察机关建议适用认罪认罚从宽制度办理的占98.3%，量刑建议采纳率则高达96%，以说明检察机关在认罪认罚案件办理中的主导作用。2020年的工作报告在强调检察机关办理认罪认罚案件难度更大、责任更重的基础上，用适用率、量刑建议采纳率、一审服判率等三个指标说明检察机关落实该制度的具体成效：至2019年12月，认罪认罚从宽制度整体适用率达到83.1%，量刑建议采纳率79.8%，一审服判率96.2%。其中，一审服判率高出其他刑事案件10.8个百分点。2021年的工作报告形成于最高人民检察院在向全国人大常委会做认罪认罚从宽制度实施情况专项汇报后不久，因此，报告中以一节内容专门介绍了检察机关深入落实认罪认罚从宽制度的情况，除了超过85%的制度整体适用率、接近95%的量刑建议采纳率、超过95%的一审服判率三大指标外，该节中还提到了，2020年的轻刑（三年有期徒刑以下刑罚）判决率增加为77.4%，审前羁押率降低为53%，不批捕案件及不起诉案件占已办结案件比例分别增加0.8和3.9个百分点，捕后认罪认罚而建议释放或变更强制措施2.5万人。2022年的工作报告还是强调检察机关在工作量倍增的情况下积极主导对认罪认罚从宽制度该用尽用，同样使用了整体适用率、量刑建议采纳率、一审服判率三项指标来展现良好的司法效果，即2021年整体适用率超过85%，量刑建议采纳率超过97%，一审服判率则高达96.5%。
　　4.《检察机关案件质量主要评价指标》中的评价指标
　　2020年1月，为了进一步引导各级检察院高度重视办案质量，最高人民检察院制发了《检察机关案件质量主要评价指标》，构建了一个以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。此后，又于2021年10月对其进行了修订。对于认罪认罚案件而言，其质效评价当然也适用这套指标体系。在这套指标体系中，可用于评价认罪认罚案件质效的指标可分为两大类：一是专用于认罪认罚案件质效评价的指标，主要包括三个指标，即认罪认罚适用率、确定刑量刑建议提出率、确定刑量刑建议采纳率。二是普遍适用于包括认罪认罚在内的各种刑事案件的质效评价指标，主要包括“案-件比”、不捕率、不起诉率、促成当事人双方和解率、诉前羁押率等。对于认罪认罚案件的质效评价而言，《检察机关案件质量主要评价指标》出台的最大意义之一就是，提醒各级检察机关，认罪认罚案件专用的评价指标不是认罪认罚案件的全部评价尺度，甚至也不一定是最重要的评价尺度，通用型评价指标亦不容忽视。
（二）地方检察机关的评价指标
　　笔者分别选取了颇具代表性的西部C直辖市、中部A省S市、东部Z省、Z省W市等四地的检察机关业务考评指标为分析样本，对地方特别是基层检察机关办理认罪认罚案件的评价指标作一简略考察。
　　1.C直辖市的考评指标
　　2022年4月，C市人民检察院专门针对检察业务工作对各分院、区县院印发了业务考评指标。除可能同样涉及认罪认罚案件的通用评价指标外，还专门设置了认罪认罚案件专用评价指标，虽然数量不多。在分院检察业务评价指标中，在“其他工作”一项中提及：“辖区认罪认罚适用率、确定刑量刑建议提出率、确定刑量刑建议采纳率、辩护人及值班律师参与率、认罪认罚案件不捕不诉率、适用速裁程序出庭率低于全市平均水平的，每项减0.1分；上诉率高于全市平均水平的，减0.1分。”在区县院检察业务考核指标中，在“审查逮捕、起诉”项目中规定：“认罪认罚适用率、确定刑量刑建议提出率、确定刑量刑建议采纳率”“等指标，在市院相关部门的数据统计或通报中，排前5名的每项每次加0.1分，排后五名的每项每次扣0.1分”。通过实地调研了解到，C市对基层院认罪认罚案件除考核以上三个指标外，还会考核值班律师参与率、认罪认罚案件上诉率。同时，在“其他工作”项目中，其还针对认罪认罚案件办理整体情况设置了一个加分项，即“全年认罪认罚工作进入前10名的，加2分；11—28名的，加1分；29—38名的，不加分”。这个排名主要是以认罪认罚从宽制度适用率为基础，适当结合其他专用指标确定。一般情况下，C市市院会对指标情况每个月通报一次，对于被通报批评的院，需要做出书面说明。
　　2.A省S市的考评指标
　　在A省S市，对各基层检察院的考评内容共设总则（含综合加分项、综合减分项、述职述廉）、案件质效（含案件质量评价指标、案件质量评查）、检察业务加分三项。其中，认罪认罚案件专用评价指标主要被包含在案件质量评价指标中。在案件质量评价指标之刑事检察业务中的普通刑事犯罪检察业务中，第10项为认罪认罚适用率，具体要求是凡达到或高于80%的计3分，每低1个百分点减0.5分；第11项为确定刑量刑建议提出率，达到或高于80%的计3分，每低5个百分点减0.5分；第12项为确定刑量刑建议采纳率，达到或高于90%的计3分，每低1个百分点减0.5分；第14项为认罪认罚案件律师参与率，达到100%的计3分，每低1个百分点减1分。在刑事检察业务板块的职务犯罪检察业务中，认罪认罚专项考核占了相当大的比重，十一个考核指标中前四个均是认罪认罚案件专用指标。其中，第一个指标是认罪认罚适用率，达到或高于全市通报值的计5分，每低1个百分点减0.5分；第二个指标是确定刑量刑建议提出率，达到或高于全市通报值的计2分，每低5个百分点减0.5分；第三个指标是确定刑量刑建议采纳率，达到或高于全市通报值的计2分，每低1个百分点减0.5分；第四个指标是认罪认罚案件上诉率，达到或低于全市通报值的计2分，每高2个百分点减0.5分。此外，检察业务加分板块专门规定，认罪认罚案件签署具结书在律师见证下同步录音录像工作的每件加0.5分，最高评价分3分。
　　3.Z省的考评指标
　　2021年4月13日，Z省人民检察院结合最高人民检察院的要求和本省检察实际，印发了《对各市检察工作绩效评价办法（2021年）》。绩效评价（总分1200分）分为政治建设（260分）、业务建设（640分）、品牌建设（300分）三大部分，除个别列明仅适用于市检察院的项目外，其余评价项目普适于市检察院及其所辖基层检察院。在业务建设部分，刑事检察工作总占分值165分，其中，专用于认罪认罚案件的指标有三个达标项，即认罪认罚适用率、确定刑量刑建议提出率、确定刑量刑建议采纳率，总占分值20分。要求各市认罪认罚适用率达到85%、确定刑量刑建议提出率达到80%、确定刑量刑建议采纳率达到95%，三项均达标的得满分20分。任意一项未达标的，均每降1个百分点扣0.5分。三个指标各以10分为扣分上限。
　　4.Z省W市的考评指标
　　Z省W市根据Z省的“工作绩效评价办法”，制定有本市的考评标准。特别是对于刑事检察的办案质效，W市还建立了定期通报制度，一般一到两个月通报一次。每一次刑事检察办案质效通报通常包含五个部分，即“捕诉案件办理情况”“捕诉案件质量”“侦查活动监督”“审判活动监督”以及“认罪认罚适用质效”。在认罪认罚适用质效部分，会分别从五个方面统计展示各基层检察院认罪认罚案件办理情况，分别是认罪认罚适用率、确定刑量刑建议适用率（人）、确定刑量刑建议采纳率（人）、认罪认罚案件上诉率（人），以及认罪认罚同步录音录像适用率（人）。在每一次的通报中，会点名排名后三位或者低于上级院通报值的基层检察院。
（三）认罪认罚案件评价指标的特点
　　由上可见，在最高人民检察院的积极推动、正确引领之下，检察机关已初步形成了认罪认罚案件办案质效的评价指标体系。各评价指标呈现出“多维性”“侧重性”“灵活性”“差异性”等特点。
　　1.“多维考察”：当前评价标准可以从多个维度反映和检测改革目的。认罪认罚从宽制度追求的是在更高层次上实现多种价值目标的融合统一。〔7〕而当前的评价标准基本上也涉及了认罪认罚从宽制度各个维度的改革目标。首先是犯罪治理的及时有效性。较高的退赃挽损率、较低的上诉及申诉率等均能在一定程度上反映对犯罪进行恢复性治理的价值目标。其次是诉讼效率。其可以在制度适用率、办案时间、速裁程序及简易程序的适用率、当庭裁判率等指标中得到反映。再次是人权的司法保障。不起诉率、免罚率、诉前羁押率、和解谅解率等则能反映出当事人从制度适用中获得的丰厚收益。最后但却尤为重要的是实体公正及办案质量。较低的“案-件比”、上诉率、抗诉率、申请抗诉率及较高的确定刑量刑建议提出率、采纳率等反映的都是这方面的价值目标。
　　2.“有所侧重”：形成了一些普遍关切的量化评价指标。在上述最高人民检察院及地方检察机关的考评标准中，出现频次较高的评价指标依次是：认罪认罚案件量刑建议采纳率（确定刑量刑建议采纳率）12次，认罪认罚从宽制度整体适用率10次，认罪认罚案件一审服判率（上诉率）9次，认罪认罚案件量刑建议提出率（确定刑量刑建议提出率）7次。不难发现，这四个指标最受各级检察机关重视。
　　3.“较为灵活”：专用评价指标在稳定中不断发展完善。从改革试点至今，认罪认罚案件专用评价指标基本稳定，但也有一些发展变化：（1）从看重检察机关建议适用率到强调制度整体适用率，从注重不厌其“高”的适用率具体数字到相对笼统的高位稳定的适用率表达。（2）从看重量刑建议提出率、量刑建议采纳率到更为强调确定刑量刑建议适用率、确定刑量刑建议采纳率。（3）不捕不诉率、同步录音录像率、辩护人及值班律师参与率等新的评价指标不断涌现。
　　4.“同中有异”：不同级别不同地区间评价指标的差异性。除了最高人民检察院在案件质量评价标准中所强调的认罪认罚案件三项核心评价指标外，各级各地检察机关还有一些体现级别或地域特色的评价尺度。例如，C直辖市考核智能辅助量刑系统适用率、认罪认罚案件监督工作开展情况；A省S市除对普通犯罪案件设置了评价指标外，还专门为职务犯罪检察业务设置了包含认罪认罚上诉率等在内的认罪认罚专项考核标准，并在检察业务加分板块中规定了认罪认罚案件签署具结书在律师见证下同步录音录像工作加分项；Z省W市则重视考核认罪认罚案件上诉率、认罪认罚同步录音录像适用率及法院判处缓刑的认罪认罚案件中检察机关是否明确建议适用缓刑的情况。而且，各地对三项核心指标的具体考核要求也存在差别。
三、认罪认罚案件质效评估主要指标的内在局限
　　客观地说，针对认罪认罚案件办理设置的每一个评价指标都有一定的预期功用，而且，也都能在一定程度上实现其功用。但也应当看到，每一个指标也都有盲区和局限。
　　第一，认罪认罚从宽制度整体适用率。从试点之初的百分之一二十，到今天平均超过90%，短短四五年间，认罪认罚从宽制度的适用率有了飞跃式的提升。这一方面是由于认罪认罚从宽制度本身的优势和吸引力，但也不能排除适用率考核本身的影响。而在评价指标这一超强因素的干扰下，超高的适用率并不一定意味着专门机关对制度超高的认可度，超高的适用率也不能想当然地与认罪认罚案件的办理质量和实际效果画等号。值得注意的是，根据“认罪认罚指导意见”的要求及刑事诉讼法的立法精神，认罪认罚中的“认罚”是指被追诉人真诚悔罪，愿意接受处罚。但当前的超高适用率是否能表明超高比例的被追诉人都能真诚悔罪呢？恐怕很难有肯定回答。对于一个好的制度，追求“应用尽用”无可厚非，但“尽用”应建立在“应用”的基础上，如果案件本身就不符合适用条件，“不应用”而“尽用”显然不合理。
　　第二，确定刑量刑建议适用率。该指标主要用以反映检察机关适用认罪认罚从宽制度提起公诉案件的质效和量刑建议的精准度，旨在引导检察官提升量刑建议的能力，提出精准量刑建议。〔8〕在改革试点之初，幅度刑量刑建议是检察机关办理认罪认罚案件提出量刑建议的主要形式，而且，检察机关建议的量刑幅度通常还比较宽，有些甚至已经接近法定刑幅度，沦为无效建议。〔9〕就此而言，适当提高确定刑量刑建议的比例，对于激励被追诉人认罪认罚，保障认罪认罚的稳定性，促进量刑的规范化，还是非常有意义的。然而，应当看到，确定刑量刑建议不一定就是精准的量刑建议，能够提出确定刑量刑建议并不意味着提出的量刑建议就一定是高质量的量刑建议。如果检察官的量刑能力高，量刑建议因为精准所以能更加具体确定；但如果检察官的量刑建议经验不足、量刑建议能力偏弱、量刑建议立场不客观且检察机关与法院又欠缺统一、规范、可操作性强的量刑指引，量刑建议越具体确定，容错和调整空间也就越有限，出现偏差的可能性也就越大。
　　第三，量刑建议采纳率（确定刑量刑建议采纳率）。量刑建议采纳率这个指标主要用来测算检察机关对认罪认罚案件提出的量刑建议与法院最终宣告刑之间的一致率水平，以反映认罪认罚案件审查起诉的质效和量刑建议的精准度。〔10〕诚然，量刑建议（确定刑量刑建议）采纳率高，有可能与检察官量刑建议的能力、量刑建议的规范性与准确性有关，但以下因素也不可忽视：由于检察机关考核量刑建议采纳率，而法院考核抗诉率，法院在决定是否采纳量刑建议时可能会考虑到双方的考核需要。个别地方的检察机关还专门出台规范性文件，强调法院不采纳认罪认罚案件量刑建议时的抗诉工作。〔11〕还有些地方的检察机关为了提高采纳率，与法院建立了量刑建议提出前的会商制度，即检察机关在提出量刑建议前先听取法院意见，以确保尺度统一。〔12〕也就是说，在实践中，保障认罪认罚案件量刑建议高采纳率的关键因素可能既不是量刑建议的精准度或者合意性，也主要不是法律规定的“一般应当”采纳的约束机制，而可能主要是考核指标本身。