实务研究




内容摘要：公共政策是住房租赁市场法律治理的主要形式。我国治理住房租赁市场的公共政策以租金稳定和合同解除权限制为核心。租金稳定政策经历了租金管制、租金指导、租金调控等不同阶段，目前以调控为核心的政策缺乏系统性和精准性，削弱了租金稳定及调控的实际效果。合同解除权限制政策演进的重心是限定出租人行使单方解除权的正当理由，目前在正当理由的规则模式和规则适用上存在疏漏和模糊，难以满足司法实践的需要。为完善我国住房租赁市场的法律治理，应强化公共政策介入住房租赁市场的合理性，以推动租金水平的信息公开、限定租金年度涨幅标准、保留紧急干预权为核心完善租金稳定政策；细化出租人行使单方解除权的正当理由，对于承租人未按照约定或房屋性质使用并损坏房屋、承租人无正当理由未按期支付租金并在出租人催告后仍未履行、承租人未经出租人同意转租等引发出租人单方解除合同的情形，应针对当前住房租赁交易的实际予以明确；加强调解机制在住房租赁交易纠纷中的应用。
关键词：住房租赁市场；法律治理；公共政策；租金稳定；合同解除权限制
中图分类号：DF411.3　　文献标识码：A　　文章编号：1005-9512（2023）10-0146-16
　　党的二十大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”2022年的中央经济工作会议也提出：“解决好新市民、青年人等住房问题，探索长租房市场建设。”住房租赁既是一个法律问题，也是一个经济与社会问题。尽管住房租赁的法律形式首先体现为民事合同，但若完全由出租人和承租人自由约定，则无法解决住房租赁交易中存在的不公平，比如出租人要求高额租金或大幅涨租、出租人为了牟利而不惜违约解除已有合同等，均会导致承租人处于不公平的境地。所以政府制定公共政策介入住房租赁市场，成为一种比较普遍的现象。法律治理的核心在于实现科学、合理的规则治理，政策是解释法律规则，制约法律适用裁量的有力工具。实践中，公共政策已成为住房租赁市场法律治理的主要形式，我国中央和地方政府的住房租赁政策以租金稳定和租赁住房合同解除权限制为核心，近年来着力强调租赁期限内出租人不得单方涨租和解除合同。〔1〕然而实践中具有交易优势的出租人往往通过订立短期合同予以规避，导致住房的有效供给下降、租赁交易稳定性受损，这反而加剧了承租人的不利处境。寻找公共政策介入住房租赁市场的合理方式，成为房住不炒、租购并举等政策目标能否实现的关键。笔者拟对我国住房租赁市场中租金稳定政策和合同解除权限制政策的演进予以系统梳理，分析其中的不足并提出完善建议，以期提高住房租赁市场的效率和公平价值、改善住房租赁市场的法律治理、促进社会整体利益。
一、我国住房租赁市场租金稳定政策的演进及其问题
（一）对相关概念及样本选取的说明
　　我国党和国家机关经常通过制定法律和其他规范性文件表达政策，却很少界定甚至使用“政策”这个词语。就形式而言，广义上，党和国家机关为了实现一定的经济和社会治理等目标而制定的规范性文件，包括法律在内，都可以纳入公共政策的范围。就内容而言，如果跳出“法大”还是“政策大”的特定历史语境，两者在政府与市场高度融合的现代社会，具有明显的交错和融合关系。公共政策推动立法、行政和司法机关制定和修订法律和司法解释，以及将特定的公共政策纳入，而新法律的制定和实施也是制定相关公共政策的重要动因，法律与公共政策的融合是法治建设的要求和体现。〔2〕住房租赁公共政策包括形式上独立的公共政策，也包括已经“入法”的公共政策。其影响交易的机制和方式包括当事人将公共政策直接约定为合同条款，或在公共政策的影响下分配权利与义务，以及基于公共政策的导向而形成特定的行为激励。
　　从我国住房租赁领域的公共政策文本来看，主要包括三大类型。一是中央和地方政府及其住房租赁主管部门制定的“通知”“意见”等规范性文件。与我国政府管理的传统一致，以中央层面的政策为主。二是中央和地方关于住房租赁的专门立法。主要是住房和城乡建设部（以下简称：住建部）等部门制定的部门规章以及地方政府规章，以及少量由国务院制定的行政法规和地方人大常委会制定的地方性法规。三是原《中华人民共和国合同法》（以下简称：原《合同法》）以及《中华人民共和国民法典》（以下简称：《民法典》）关于租赁合同的专门规定，有些内容也体现了住房租赁市场的公共政策。从具体内容来看，租金稳定和住房租赁合同解除权限制是两大主要公共政策。中央政策偏好密集发布，并根据形势的变化迅速调整，具有比较明显的针对性和灵活性。大部分地方政策是对不同时期中央政策的落实，也有一些是在没有中央政策的情况下针对本地住房租赁市场制定的。人口净流入的大中城市与普通城市面临的住房租赁问题存在差异，但在租金稳定和限制出租人解除合同上具有共性。笔者搜集了不同时期的中央政策样本，在地方政策层面，以全国31个省级地方、除直辖市外的27个省会城市、5个经济特区城市关于城市私人住房租赁的立法及规范性文件作为代表性样本。〔3〕
（二）住房租赁市场中租金稳定政策的具体内容及其演进
　　从实践来看，租金稳定的政策工具主要包括租金管制、租金指导和租金调控等。租金管制是价格管制的一种形式，属于变相的行政许可；在实践中又可分为定价管制和涨价管制，前者是确定具体租金标准或限制租金最高额度，后者则是限制租金的上涨幅度，两者往往也会结合使用。〔4〕城市私人住房租赁一般实行市场定价，租金由当事人通过合同约定。租金管制属于例外，一般适用于租金水平整体较高、租赁刚需人口较多、住房租赁的公共服务属性较强的地方，或者在价格出现剧烈变化时作为应急手段使用。租金指导是指政府根据一定的标准测算出“公允化”租金并向社会公布，用于当事人订立合同时参考。租金指导一般不具有强制性，实践中往往与具体的租赁供求关系不符，故对租金稳定的效果有限。租金调控是政府动态监测市场的租金价格信息，实时公布真实的成交价格，并在必要时采取租金管制等措施稳定市场租金水平。
　　1.租金管制
　　我国租金稳定政策的第一阶段采取的是租金管制手段。原《合同法》（《民法典》亦同）关于租赁合同的规定未涉及租金稳定。中央层面最早对租金管制作出规定的是国务院1983年发布的《城市私有房屋管理条例》（2008年废止），其第16条规定：“房屋租金，由租赁双方按照房屋所在地人民政府规定的私有房屋租金标准，协商议定；没有规定标准的，由租赁双方根据公平合理的原则，参照房屋所在地租金的实际水平协商议定，不得任意抬高。”《长春市私有住房租赁办法》（1988年施行，2001年废止）、《广西壮族自治区实施〈城市私有房屋管理条例〉细则》（1990年施行，2010年废止）、《深圳特区房屋租赁管理规定》（1990年施行）、《太原市私有房屋租赁管理办法》（1992年施行）规定了明确的租金标准。这一阶段的政策有着特定的历史背景，随着20世纪90年代乃至更早就开始的“房改”持续推进，城市私人租赁住房以及相应的住房租赁市场逐渐产生，上述政策也陆续被废止或者关于租金管制的规定实际上被搁置，租金开始由当事人自由约定。1995年，原建设部发布《城市房屋租赁管理办法》，不再要求租赁双方遵守地方政府确定的租金标准，而是与《城市房地产管理法》一样，规定“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在地城市人民政府规定的租赁政策”。
　　2.租金指导
　　我国租金稳定政策第二阶段采取的政策是租金指导。《城市房屋租赁管理办法》施行后，多个地方政府提出实行租金“指导价”，具体名称和内容略有差异。《江西省城镇房屋租赁价格管理暂行规定》（1995）规定的是“实行国家指导下的市场价格形式”，《西安市城市房屋租赁条例》（1997年）规定的是“定期公布住宅和非住宅房屋租赁指导租金”，《呼和浩特市房屋租赁管理办法》（2001年）规定的是“制定房屋租赁指导价格并定期发布”，《成都市房屋租赁管理办法》（2008年）规定的是“房屋租赁的政府指导价”。上述“指导价”并不属于《中华人民共和国价格法》（以下简称：《价格法》）规定的“政府指导价”。〔5〕从实践来看，它们属于政府对属地租赁价格的倡导，一般会比实际成交价格低，对租赁交易也不具有约束力。〔6〕
　　3.租金调控
　　第三阶段采取的政策是租金调控。住建部2010年发布《商品房屋租赁管理办法》，将此前的《城市房屋租赁管理办法》废止，在第9条规定“房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金水平”。这是租金稳定政策首次明确提出“租赁期内租金锁定”，因为其以自由约定租金为基础，所以不属于租金管制，而是通过约束出租人行为稳定租赁期内的租金水平。租赁期内单方涨租属于违约行为，本无需此赘述，这也显示出彼时出租人单方涨租已成为比较普遍的现象。《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011年）、《江西省商品房屋租赁管理实施办法》（2011年）、《山西省〈商品房屋租赁管理办法〉实施细则》（2011年）、《上海市居住房屋租赁管理办法》（2011年）、《湖南省商品房屋租赁管理实施办法》（2013年）引入了这一规定。《商品房屋租赁管理办法》第5条还规定地方政府应“定期分区域公布不同类型房屋的市场租金水平等信息”。这是要求政府组织公布市场真实、具体的租金水平信息，而非制定传统的“指导价”，体现出调控市场租金的政策目标。《云南省商品房屋租赁管理实施细则》（2011年）、《江西省商品房屋租赁管理实施办法》（2011年）、《银川市房屋租赁管理条例》（2012年）、《湖南省商品房屋租赁管理实施办法》（2013年）、《南宁市房屋租赁管理办法》（2015年）引入了这一规定。
　　国务院办公厅2016年发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，重申“住房租赁合同期限内，出租人不得单方面提高租金”，63个地方样本省市都发布了配套性意见。住建部2017年5月发布的《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》，住建部、国家发改委等部门2017年7月发布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》和2019年发布的《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》，均延续了《商品房屋租赁管理办法》的主要内容。住建部2020年发布的《住房租赁条例（征求意见稿）》除了重申租赁期内不得涨租外，还创设了租金紧急干预制度，“对于租金上涨过快的，可以采取必要措施稳定租金水平”。其依据应该是《价格法》第30条的规定，“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨”，国务院和省级人民政府“可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施”。租金紧急干预在《北京市房屋租赁管理若干规定》（2011年）中已有体现，〔7〕《住房租赁条例（征求意见稿）》是中央层面首次提出，只停留在征求意见稿阶段。〔8〕住建部、国家发改委等部门2021年4月发布《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见》，在中央层面正式明确了“加强住房租赁市场租金监测，密切关注区域租金异常上涨情况，对于租金上涨过快的，可以采取必要措施稳定租金水平”的政策。在地方层面，北京市人大常委会2022年发布的《北京市住房租赁条例》引入这一做法。租金紧急干预与租金管制不同，是市场经济条件下价格调控的惯常做法，是我国租金稳定政策的进步。
　　我国租金稳定政策的最新动态是住建部2021年8月发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，其中指出：“统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。”其首次开启了涨价管制这一新政策工具。〔9〕与调控政策不同，涨价管制对于当事人缔约具有直接影响，体现出政府对租金稳定形势的新判断和考量。然而，如今距离该通知发布已逾2年，尽管媒体不时有北京、上海等城市住房租金涨幅达10%乃至更高的报道，却未见住建部有相关的回应或启动监管措施。〔10〕住建部的这一政策是仅仅针对防止大拆大建的特定场景还是适用于全国租金市场、系常规性还是临时性政策、重在威慑还是执行等问题仍然有待观察。
（三）租金稳定政策存在的主要问题
　　以公共政策文本为基础梳理我国的租金稳定政策可以发现，其演进基本遵循了我国市场经济的发展轨迹。租金稳定政策的持续供给体现了政府关注民生和社会问题的基本立场，内容上迅速转向以市场机制为基础，促进了城市私人住房租赁市场的形成，避免了“房改”后住房租赁出现供给短缺。〔11〕其核心问题和矛盾则在于当前以调控为核心的政策工具缺乏系统性和精准性，对住房租赁市场供求信息的监测和利用力度不够，难以对住房租赁的价格水平产生明显影响。最新的涨价管制政策虽然体现出政府对于住房租赁价格过快上涨的抵制立场，但缺乏细化规则，难以发挥实际作用。总之，既有的租金稳定政策既无法在需求端抑制人口净流入的大中城市租金水平日益超出承租人支付能力的上涨，也无法在供给端解决租赁住房投入不足导致的市场供给质量低下的问题，对于抑制交易负外部性（保护承租人）和促进社会整体利益（提高租赁质量）的意义均有限。〔12〕
二、我国住房租赁市场出租人单方解除权限制政策的演进及其问题
（一）住房租赁市场出租人单方解除权限制政策的演进
　　出租人单方解除权的限制是对出租人权利能力的约束。从合同法的角度来说，缔约和解约本都属于当事人意思自治，出租人以承担违约责任（损害赔偿）的方式解除合同，一般是籍此与出价更高的他人缔约。在保护承租人的共识下，出租人的这种行为一般被认为侵害了承租人的期限利益，加剧了承租人的不平等地位，所以应予以限制，即在法定情形或正当理由之外禁止行使。〔13〕
　　从我国的情况来看，根据原《合同法》（《民法典》亦同）的规定，租赁期限由当事人约定，没有约定或约定不明，或者租赁期限在6个月以上但未采取书面形式的，推定为不定期合同，当事人“可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方”。〔14〕可见不定期租赁合同中不存在出租人单方解除权限制问题，实践中私人之间的不定期租赁合同也较少。
　　定期租赁合同中，出租人单方解除权限制公共政策的演进过程相对比较简单。《城市私有房屋管理条例》（1983年）规定出租人有权单方解除的情形包括：承租人擅自转租、转让或转借；利用房屋进行非法活动，损害公共利益；累计6个月不交租金。《城市房屋租赁管理办法》（1995年）规定出租人有权单方解除的情形包括：承租人擅自转租；擅自转让、转借或擅自调换使用；将房屋擅自拆改结构或改变用途；拖欠租金累计6个月以上；公用住宅用房无正当理由闲置6个月以上；利用房屋进行违法活动；故意损坏房屋；法律、法规规定的其他情形。原《合同法》（1999年）对此规定了3种情形：承租人未按照约定或者未根据房屋性质使用房屋致使房屋受到损失；未经出租人同意转租；无正当理由未支付或者迟延支付租金，经出租人请求在合理期限内仍未支付。2008年，《城市私有房屋管理条例》被废止。《商品房屋租赁管理办法》（2010年）对此只规定了未经出租人同意转租一种情形，并将《城市房屋租赁管理办法》废止。此后，出租人单方解除合同的限制政策均以原《合同法》的规定为依据。中央政策层面，国务院办公厅2016年发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》明确了“一般禁止、例外允许”的政策取向，“住房租赁合同期限内，出租人无正当理由不得解除合同”，也首次提出了“正当理由”的概念。地方政策层面，在原《合同法》规定的事由之外，大多保留了承租人使用房屋从事违法犯罪活动可解除合同的规定，这可视为对《城市私有房屋管理条例》《城市房屋租赁管理办法》的沿袭。《民法典》（2020年）采取了与原《合同法》一致的规定。
（二）出租人单方解除权限制政策存在的主要问题
　　就正当理由的内容而言，既有的公共政策在不少问题上存在疏漏和模糊。因为合同解除直接涉及当事人纠纷，所以司法判决能够直接地反映公共政策对合同履行及解除等纠纷解决的影响。笔者以“住房租赁合同”和“合同解除”为关键词，搜索1999年10月至2022年8月“中国裁判文书网”上公开的判决书，共有样本3643份；在剔除经营性房屋租赁和保障房租赁后，共有样本358份。〔15〕下面以前述样本为基础，以具体问题为维度，就合同解除政策对住房租赁合同的影响进行检视。〔16〕
　　1.“正当理由”的规则模式
　　关于出租人行使住房租赁合同单方解除权的正当理由，《商品房屋租赁管理办法》（2010年）采取分散列举模式（且只有一种），《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（2017年）采取完整列举模式，除了原《合同法》规定的情形，另增加了“利用租赁住房从事违法犯罪活动”以及“法律、行政法规规定或者租赁合同约定的其他情形”；《住房租赁条例（征求意见稿）》（2020年）又采取抽象概括模式：“在住房租赁合同期限内，除法律规定和合同约定的情形外，出租人或者承租人不得单方面解除住房租赁合同。”地方政策采取上述任一模式的都有，但采取完整列举模式的在兜底条款设置上存在差别。《厦门市房屋租赁管理规定》（2010年）规定的是“法律、法规、规章规定的其他情形”，《贵阳市房屋租赁管理办法》（2021年）规定的是“按照法律规定和合同约定执行”，《武汉市房屋租赁管理办法》（2021年）规定的是“法律、法规或者合同约定的其他情形”。原《合同法》颁布以后，地方政策在合同解除权的规定上多与其一致，因此在司法实践中并未出现明显弊端，但解除依据不一致的问题仍然应当解决。〔17〕此外，出租人援引合同法的一般性规则比如不可抗力或显失公平为理由，无疑也属于“正当理由”，但在租赁合同中如何界定这些一般性规则又成为新的难题。〔18〕
　　2.承租人逾期支付租金引发出租人解除权
　　关于承租人逾期支付租金引发解除的时间条件，《城市私有房屋管理条例》和《城市房屋租赁管理办法》的规定是拖欠租金“累计6个月以上”，原《合同法》（《民法典》亦同）没有采取逾期6个月的规定而是改为“超过出租人确定的合理期限”。大多数地方政策对此没有规定。在作出规定的样本中，6个月是主流，比如《青海省城市房屋租赁管理办法》（1999年）、《天津市房屋租赁管理规定》（2004年）、《江西省商品房屋租赁管理实施办法》（2011年）的规定均是“累计6个月以上”，《厦门市房屋租赁管理规定》（2010年）的规定是“逾期6个月未交付租金”，《武汉市房屋租赁管理办法》（2021年）的规定是“拖欠租金达6个月以上”，《西藏自治区城镇房屋租赁管理暂行办法》（2006年）的规定是“连续拖欠房屋租金超过6个月以上”；也有个别规定“累计超过3个月”，比如《南昌市城市房屋租赁管理条例》（2010年）。原《合同法》的做法应该是为了保护出租人，但多个地方政策明确规定了时间条件且存在不一致，对当事人的预期以及规则的权威性均存在不利影响。〔19〕
　　关于承租人逾期支付的正当理由。原《合同法》规定承租人无正当理由未支付或者迟延支付租金时出租人方可以启动解除权，但未对“正当理由”予以界定。经检索，中央和地方政策样本中对此也均未有涉及。实践中的问题包括：承租人能否以新冠疫情导致收入减少作为逾期支付的正当理由？在长租中介从出租人处集中托收房屋后，再向承租人集中出租房屋的长租中介模式下，承租人已向长租中介支付租金，如果长租中介未向出租人支付房租，承租人能否向主张解除合同的出租人抗辩？这些问题在法律和公共政策上缺乏明确规定，却是当前逾期支付租金纠纷的争议焦点。〔20〕
　　3.承租人擅自转租引发出租人解除权
　　当承租人出现提前解除合同的需求时，转租是其避免或减少损失的重要方法。转租改变了原当事人之间的信任关系，加大了房屋遭受损害的风险，因此非经出租人同意而转租被公共政策普遍作为出租人行使单方解除权的正当理由。《城市房屋租赁管理办法》（1995年）及《商品房屋租赁管理办法》（2010年）要求转租应经过出租人书面同意，大多数地方政策样本均有此规定。《呼和浩特市房屋租赁管理办法》（2001年）规定承租人拖欠租金的房屋不得转租。《哈尔滨城市房屋租赁管理办法》（2005年发布，2017年修正，2020年废止）规定“受转租人”（即“次承租人”）不得将租赁房屋再出租。原《合同法