·法学专论·


内容摘要：行政复议作为行政争议化解主渠道的功能定位得到制度层面认可，并在积极推进，全国人民代表大会常务委员会审议的《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》第1条也明确其为行政争议的主渠道。就行政复议的功能定位，尤其是化解行政复议主渠道的定位，与受案范围之间的关系，有观点提出化解行政争议主渠道的定位必然要求扩大行政复议的受案范围。但是，从制度沿革来看，行政复议的不同功能定位不影响受案范围的界定：既有相同的功能定位，受案范围不相同，也有不同的功能定位，受案范围是相同。并且，无论是化解行政复议主渠道的判断标准，还是该定位之下的行政复议范围的界定，理论与实践层面都还没有形成共识，主渠道的定位并不必然要求扩大受案范围。影响与制约行政复议受案范围的因素包括行政复议内在的效率价值要求、行政复议与行政诉讼的关系以及行政复议实践现状。
关键词：化解行政争议；主渠道；复议前置；复议终局；诉源治理
中图分类号：D924.33　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2023）02-0128-15
　　制度层面上，设计者最初是将行政复议作为行政诉讼配套制度，定位于行政系统内部的层级监督。进入本世纪后，制度层面上对于行政复议的定位发生了重要的转变，尤其是2007年《行政复议条例》第1条中明确提出该条例制定的目的是“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议”中的作用，这实质上是确立了行政复议具有更加重要的社会救济功能，而不仅仅是行政系统内部的层级监督功能，这在一定程度上改变了《行政复议法》对于行政复议功能的定位，正式确定了行政复议作为行政争议解决的重要制度。2020年4月，中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》中提到“行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。〔1〕司法部于同年11月24日公布的《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（下文简称征求意见稿）的第1条也明确了行政复议作为化解行政争议主渠道的定位。2022年10月27日，全国人民代表大会常务委员会审议《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（下文简称修订草案），并于10月31日公布并征求意见。
　　为发挥行政复议化解争议主渠道的作用，推行了一系列体制、机制方面的改革。体制方面，《行政复议体制改革方案》中明确规定“除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，县级以上一级地方人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责”，其实，早在2017年6月，浙江省人民政府发布的《关于深化行政复议体制改革的意见》中就率先提出“2018年，做到一级政府行政复议工作以‘一个口子’对外”。除此而外，各地还试点行政复议委员会参与办理案件，2008年9月16日，原国务院法制办公室还专门发布了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，就行政复议委员会的试点提出了明确要求。机制方面，各地也做出了诸多探索，这主要体现在审理方式上，积极推进行政复议案件的听证审理。
　　此外，就发挥化解行政复议主渠道的作用方面，还有不少学者主张，要尽可能地扩大行政复议的受案范围。〔2〕那么，在这诸多改革方案中，主渠道的定位与受案范围有没有必然联系呢？仅从形式角度来看，修订草案中关于受案范围进行了大幅度的修改，但是，这一修改有无触及行政复议受案范围的核心要素？行政复议的功能定位与受案范围的大小有无关系，尤其是主渠道的定位是不是必然要求扩大受案范围，以及影响行政复议受案范围的因素究竟有哪些呢？对此，本文拟从制度沿革、理论研究、实践需求等角度来进行分析。
一、功能定位的变化与受案范围的关系
　　行政复议的功能定位既是历次行政复议立法的关键和核心，也是行政复议理论研究中剪不断、理还乱的重要话题。对此，有研究者指出，极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，并且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响。〔3〕
　　理论层面对于行政复议的功能定位一直存在着不同的认识，既有主张应将申请人的权利救济功能作为行政复议的主要功能定位，〔4〕也有主张行政复议的第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷，〔5〕还有主张解决行政争议是行政复议的基础功能，监督功能则是其主导功能。〔6〕对此，有学者提出，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制）与外部的“保权”关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭。〔7〕
　　与理论研究不同的是，制度层面上对于行政复议的功能定位还是较为清晰的。1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》都是将行政复议定位为监督行政机关依法行政。关于1990年《行政复议条例》中行政复议的功能定位，原国务院法制局关于《行政复议条例》草案的说明中提出该条例的立法目的就是“为了加强行政机关的自身监督，提高行政机关依法行政的水平”。〔8〕而就《行政复议法》中关于行政复议的功能设置而言，相对于《行政复议条例》，虽然在立法目的的顺序上进行了一定的调整，将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”排在首位，“保障和监督行政机关依法行使职权”放在末位，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”提升至中间，但这是否就意味着立法者关于行政复议的功能定位发生了变化呢？显然不是的，对此，立法者的态度是非常明确的，其明确表示：行政复议要体现行政复议作为行政机关的内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议“司法”化。〔9〕
　　2007年《行政复议法实施条例》中关于行政复议功能的定位却发生了很大的变化，将其定位于行政争议的解决，即第1条中的规定，“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定本条例”。对此，有学者指出，相比于《行政复议法》对《行政复议条例》在立法目的上的次序调整而言，2007年《行政复议法实施条例》在立法目的上的变动具有颠覆性的意义。〔10〕原国务院法制办公室主任曹康泰主编的《行政复议法实施条例释义》一书中也指出，从民主政治的角度来看，化解矛盾的功能和作用是新形势下行政复议的首要功能。〔11〕
　　我们需要追问的是，制度层面上关于行政复议功能定位的变化对于受案范围有无影响呢？从规范角度分析，既有相同的功能定位，受案范围不相同，也有不同的功能定位，受案范围是相同，也即功能定位与受案范围没有影响。
　　“功能定位相同，受案范围不同”主要体现在《行政复议条例》与《行政复议法》的相关规定中。虽然两者关于功能定位都是监督行政机关依法行政，但是，两者关于受案范围的规定却是不相同的。这主要体现在这样两个方面：一方面是关于立法模式，与《行政复议条例》中采取“肯定列举+否定排除”不同的是，《行政复议法》中采取的不仅有肯定例举，同时也反映了概括主义的属性，即《行政复议法》第6条第（十一）项中的规定；〔12〕另一方面是关于立法内容，《行政复议法》中关于受案范围的规定远超出《行政复议条例》中的规定，主要体现在以下几个方面：第一，申请人受保护的合法权益的范围显著扩大；第二，增加一并对具体行政行为所依据的规章以下的抽象行政行为申请复议的规定；第三，未将国家行为列入排除申请行政复议范围外；第四，明确规定的复议终局的情形。
　　“功能定位不同，受案范围相同”主要体现在《行政复议法实施条例》对于行政复议功能的修改上。该条例虽然将行政复议功能定位于行政争议的解决，但是由于上位法没有修改，因此，对于受案范围的扩大或者缩小没有任何变化。此外，我们也可以从1989年《行政诉讼法》与1990年《行政复议条例》的对比中看出“功能定位不同，受案范围相同”。《行政诉讼法》与《行政复议条例》中关于行政诉讼与行政复议的功能设置是不相同的，行政诉讼定位于权利救济，而行政复议定位于监督行政机关依法行政，但是两者关于受案范围的规定几乎是一致的。
　　我们需要进一步追问的是，作为化解行政争议主渠道的功能定位是不是影响行政复议的受案范围呢？
二、主渠道定位并不必然要求扩大受案范围
　　行政复议作为化解行政争议主渠道的定位是升级版的行政复议的功能定位，不仅明确了行政复议的主导功能是解决行政争议，而且还进一步明确了在诸多解决行政争议的方式中，行政复议是要起到主渠道的作用。那么，行政复议要取得化解行政争决主渠道的定位，尤其在与行政诉讼、信访等制度相较过程中，是不是必然要扩大受案范围呢？对此，首先需要确定主渠道的要求是什么？然后立足于理论与实践的视角，并针对征求意见稿中关于受案范围的规定进行分析，以期对两者之间的关系进行判断。
（一）主渠道定位的判断标准
　　自2011年起，制度层面上就开始将行政复议作为化解行政争议的主渠道。这一年的12月15日，原国务院法制办公室相关负责人在行政复议年度工作会议上提出，要贯彻落实党中央的精神，把行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。对此，有学者提出，行政复议主渠道的确立，与两点因素密切相关：一是经济社会快速发展带来的行政争议特点变迁，使得个案争议化解效果与社会治理的成效密切关联；一是面对新形势下的行政争议化解，与行政诉讼和信访相比，行政复议具备更大的社会治理优势。〔13〕也有学者提出，鉴于我国现阶段行政争议的特殊性，中华传统“和合文化”的延续与发展，以及行政内部监督在实质性化解争议方面的优势等诸多因素，共同决定了行政复议作为化解行政争议主渠道的必要性和正当性。〔14〕
　　但是，一个不容忽视的现实问题是，在解决行政争议的三大主要方式上，如果仅从数量上分析，行政复议不仅是无法和天量的信访数量相比，就是在与行政诉讼案件的数量相较上，也越来越处于下风。在2011年至2014年间，行政复议案件的数量还是超过行政诉讼案件的数量，但从2015年起，除了2017年行政复议案件的数量超过行政诉讼案件的数量外，其他5年的数量都是小于行政诉讼案件的数量（具体数量见下表格）。〔15〕尤其是2018年、2019年、2020年，行政复议案件的数量不仅仅相比行政诉讼案件的数量下降，而且自身绝对数量也在下降。这就要引起我们的思考了，行政复议主渠道的定位究竟意味着什么？主渠道有无判断标准？与案件的数量以及受案范围之间有无必然的联系？

　　从理论研究来看，目前关于主渠道定位的基本要求或曰内涵主要有两种不同的主张。一种主张是，主渠道不仅要有数量上的要求，即行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，并且广泛吸纳和分流信访案件，而且还要有质量上的要求，即实质性化解行政争议。〔16〕一种主张认为行政复议的主渠道定位包含了三个层面的内涵，一是行政复议实现主渠道定位的核心要素是实质性化解行政争议，能够做到案结事了；一是行政复议是一种高效便民的行政救济途径；一是行政复议是一种公正的法律监督机制，行政复议及其公务人员能够客观、中立、公正地审查行政行为。〔17〕这两种观点的相同之处在于行政复议主渠道的定位必须要实质性化解行政争议，不同之处在于是不是具有数量上的明确要求。显然，当前理论上关于主渠道的判断标准没有进行深入的讨论，也没完成形成一致的意见。而在制度层面，只是在下发《行政复议体制改革方案》的通知中提到行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，至于何为主渠道，没有任何的具体制度予以涉及。
　　因此，目前无论是在理论研究层面，还是在制度的建构层面，行政复议作为化解行政争议主渠道定位的判断标准还是处于阙如状态。
（二）理论上关于受案范围扩大的不同主张
　　如果确立了行政复议主渠道的定位具有数量上的要求，那么行政复议的受案范围是不是就需要随之扩大呢？或者既使没有数量上要求，主渠道的定位也要求扩大行政复议的受案范围呢？对此，有学者提出“对于行政复议范围的确定应当大于行政诉讼范围乃至实现对行政争议的全覆盖，在理论层面并无太大争议”。〔18〕是不是真如该学者所言呢？对此，学者们的认识其实是不尽一致的。就扩大受案范围上，理论上的争议似乎不大，但是，关于受案范围扩大到什么样的范围以及扩大受案范围的理论基础，还是存在着不同的认识。
　　关于受案范围扩大的“度”。不同学者基于自身的立场提出了不同的行政复议的受案范围，可以概括为三大类学说。一是应收尽收说。有学者提出，从充分发挥行政复议实质性解决争议的优势出发，可以考虑将亟需实质性解决的争议全部纳入复议前置的范围，做到应收尽收，从而助力于主渠道目标的实现。〔19〕二是大于行政诉讼受案范围说。该学说得到了不少学者的认同，又可以分为两种亚类型。一种是尽量扩大受案范围。有学者指出，行政复议制度对原行政行为与复议行为之间的关系认定不同于行政诉讼制度，应立足于行政系统内部进行制度建构，在具体规则设置上，要尽量扩大行政复议受案范围和放宽申请人资格，进一步扩展行政复议制度实施的覆盖面。〔20〕一种是大幅度扩容受案范围。有学者指出，要采取负面清单式的规范模式，除了有限的排除性规定外，应当确立行政争议及相关联争议一并解决的基本原则，实现行政复议受案范围的大幅度扩容，将大量潜在的行政争议引入行政复议之中进行化解。〔21〕三是必要限定说。有学者首先主张行政复议受案范围要大于行政诉讼受案范围，但同时又强调了“行政复议并不能解决所有的公法争议，需要对其适用范围进行必要限定，将范围限定为对相对人权益造成实质性影响的行政行为，以及部分对相对人权益造成损害的行政事实行为。而阶段性事实行为，以及不服信访处理意见等，不宜纳入复议范围。调查行为以及根据《刑事诉讼法》所采取的措施不宜纳入”。〔22〕
　　关于受案范围扩大的原因，大体可以分为两类理由：一类理由是立足于行政复议的监督功能，提出“可以充分利用复议机关的监督优势”，〔23〕“基于行政监督主导性功能的内在逻辑，所有行政争议均应纳入行政复议范围，这与体现司法有限监督的行政诉讼是迥异的”〔24〕。还有学者进一步指出，“行政复议体制改革后的行政复议，主要是人民政府作为复议机关对职能部门和下级人民政府的监督，监督的范围应当是全面、广泛而不受过多限制的。本级人民政府对职能部门和下级人民政府所有履行行政职权的行为，理论上均可以通过行政复议程序予以监督”〔25〕。一类理由认为，“行政复议受案范围要大于行政诉讼受案范围。这是因为，行政复议不仅受理违法行政案件，还要受理不当行政案件，而行政诉讼只受理违法行政案件。与此相应，行政复议既审查行政行为合法性问题，又审查行政行为合理性问题，而行政诉讼只审查行政行为的合法性问题”。〔26〕
（三）受案范围修改的实践需求
　　就《行政复议法》的修改，司法部于2020年两次发文征求意见。一次是年初发文征求31个省、自治区、直辖市的司法厅、局以及新疆生产建设兵团司法局关于修改的具体建议，除个别省及自治区外，都提交了关于修改《行政复议法》的具体建议，其中建议修改的内容之一就是关于行政复议的受案范围。一次是9月司法部草拟了《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（由于没有对外公布，下文简称内部征求意见稿），并向104个单位发送了征求意见函，反馈的意见有2000多条，受案范围也是重要的反馈意见之一。〔27〕从反馈意见来看，实践中针对受案范围的修改需求主要体现在这样两个方面：
　　一方面是扩大、缩小与明确受案范围并存。扩大受案范围的需求主要体现在首次征求意见中，有17个省、自治区和直辖市及新疆生产建设兵团建议扩大受案范围，〔28〕其中贵州省和湖南省还建议要实行立案登记制。缩小受案范围在首次征求意见和内部征求意见稿的修改建议中都有涉及。首次征求意见中，有10个省、自治区、直辖市建议扩大受案的排除范围，〔29〕内部征求意见稿的修改建议中有29个单位提出要扩大行政复议负面清单，〔30〕