■环境法专题
文章编号：1001-2397（2022）04-0118-13



内容摘要：当代中国环境法正处于从第二代环境法向第三代环境法的过渡时期。第三代环境法形神兼备，法典化是其“形”，以环境权为核心的公众环境权利是其“神”。我国环境法典的编纂应当回应人民优美生态环境的需要，构建一个“一体两翼”的环境权体系，即在确认一般环境权（适宜/良好环境权）的基础之上，对应环境保护中的污染防治和自然保护两大板块，规定健康环境权和自然享有权这两种类型的环境权。环境法典中关于环境权的本体性规定、保障性规定和救济性规定的三元格局设计，将有助于加强环境法的实施和国家环保义务之履行，推动我国真正迈向并且实现“美丽中国”和“环境法治”的目标。
关键词：环境法典；第三代环境法；环境权；一体两翼；三元格局
中图分类号：DF46　　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.04.09　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
　　2021年9月，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2021—2025年）》，与前三期国家人权行动计划不同的是，本期行动计划将“环境权利”单独成章，与经济、社会和文化权利、公民权利和政治权利相并列。值得注意的是，在权利的内容和类型化方面，环境权利与经济、社会和文化权利、公民权利和政治权利有明显差异。例如，《国家人权行动计划（2021—2025年）》将经济、社会和文化权利类型化为基本生活水准权利、工作权利、社会保障权利、财产权益、健康权利、受教育权和文化权利，环境权利项下并没有采用权利语言表述，而是分别从污染防治、生态环境信息公开、环境决策公众参与、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿、国土空间生态保护修复、应对气候变化这六个方面予以阐述。[1]笔者认为，形成这种差异的原因主要有两点：（1）行动计划的编写者洞察到了环境权利与传统人权的差异性，即环境权利具有一定的公共性，其虽然可以由个人行使，但也具有集体权利的属性，而传统人权是一种典型的“个人权利”[2]；（2）我国学界对于环境权或者环境权利的概念及其类型存在诸多分歧，未能为行动计划的编写提供有力的学理支撑。当下，我国环境立法迎来了“法典化”的历史性时刻[3]，我们应当再一次认真对待环境权，就环境权是否应当以及如何纳入环境法典作出这个时代的思考，以期为我国环境法典的编纂、新一期国家人权行动计划环境权利的撰写提供理论参考和借鉴。
一、我国环境法典为何要规定环境权
（一）法典化与公众环境权利：第三代环境法的“形”与“神”
　　现代环境法诞生于20世纪60年代末70年代初，可以将其半个世纪的发展历程划分为几个不同的阶段，以显示其代际发展的过程。在学术界，环境法的代际划分有不同的标准和结果，从而形成第二代环境法、第三代环境法甚至第四代环境法的不同主张。[4]站在当下的历史时刻，本文采第三代环境法的主张，认为各国大多已经进入或者正在迈向第三代环境法的发展阶段。
　　从比较环境法视角来看，第一代环境法起源于20世纪60年代末70年代初，其主要特征有两点：（1）采用基于“命令与控制”的直接规制模式；（2）将生态环境分割为大气、水、土壤等不同要素分别予以立法和保护。第一代环境法存在明显的缺陷：直接规制导致高成本和低效率，对单一环境媒介采取孤立的控制对策可能会导致污染排放在不同环境媒介之间的转移。第二代环境法产生于20世纪80年代末，其在“命令与控制”模式基础之上更多地采用基于市场的经济激励措施，例如排污权交易和环境税费。同时考虑到生态环境各要素之间的密切联系，第二代环境法对环境法内容进行整合，这种转变表现在污染防治领域的综合性立法，1990年英国的《环境保护法》和1996年欧盟颁布的《综合污染预防与控制指令》代表了这种转变。[5]
　　第三代环境法产生于20世纪90年代末，其形式上的特征是环境保护的一体化和综合化程度进一步深化，出现了环境立法法典化的趋势，1998年颁布的《瑞典环境法典》被认为是“世界上第一部具有实质编撰意义的环境法典”。[6]法国、意大利、爱沙尼亚、俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、柬埔寨等欧亚国家也已经制定或者正在制定本国的环境法典或者准法典。
　　第三代环境法在内容上的主要特征是承认以环境权为核心的环境保护权利，这方面里程碑式的国际立法是1998年通过的《在环境事务中获取信息、公众参与决策与诉诸司法的公约》（《奥胡斯公约》），该公约建立在公众环境知情权、参与环境决策权和诉诸司法的权利三个支柱之上，意在保障公众环境权。《奥胡斯公约》序言第八段规定，缔约方承认每个人都有生活在适合其健康和福祉的环境中的权利，并有为今世后代之利益保护和改善环境的义务。序言第九段规定，为了能够主张这项权利、遵守这项义务，公民必须能够在环境事务中获取信息、有权参与决策和诉诸司法。公约第1条规定：“为了促进保护今世后代每个人生活在适合其健康和福祉的环境中的权利，每个缔约方应当根据本公约规定，保障在环境事务中获取信息、公众参与决策和诉诸司法的权利。”由此可见，公约序言和第1条规定的环境权与公约三支柱——获取信息权、公众参与决策权和诉诸司法权之间存在目的与手段的关系，前者是目的性权利，后者是工具性权利。《奥胡斯公约》创新之处在于增加个人维度（personal dimension）以实现对环境风险的法律控制，一个人通过实施公约规定的主观权利（subjective rights）即知情权、参与权和诉诸司法权，不仅可以保护其私人利益，亦可保护公共利益即一个清洁的环境，这样清洁环境权（the right to a clean environment）便成为第三代环境法的关键词。[7]
　　实践证明，《奥胡斯公约》通过影响和加强整个地区相关的法律框架及其实施，成为确认和保护公众享有健康环境权的有效工具。公约缔约方除了欧盟，还包括45个欧亚国家，迄今有25个国家的宪法明文确认了环境权。有的缔约国虽然在宪法中没有环境权条款，但在环境立法中有环境权的规定，典型例子是哈萨克斯坦和爱沙尼亚。2009年通过的《哈萨克斯坦共和国生态法典》第13条明确规定，自然人享有在对其生命健康有利的良好环境中生存的权利。[8]2011年通过的《爱沙尼亚环境法典总则》第四章规定了环境权利（environmental rights），其中第一节系统规定了“满足健康和福祉需求的环境权”与“环境程序性权利”。该节第23条第1项规定“每个人都有权期望与他们直接相关的环境满足健康和福祉的需求”，第30条第1款规定，如果一个人的权利包括满足健康和福祉需要的环境权受到侵犯，可以申请行政复议或者向行政法院提起诉讼。由此可见，《爱沙尼亚环境法典总则》创设了一个可以获得司法救济的具有主观公权利性质的实体性环境权。[9]
　　环境法的代际发展实际上是一个逐步走向综合化、一体化的过程，具体表现为在环境法领域内部，基于还原主义的单要素立法走向整体主义的系统性立法，环境法典即为系统性立法的最高典范。环境法典是第三代环境法形式表达的主要方式，而以环境权为核心的权利则是第三代环境法的内在灵魂和基石范畴。换言之，第三代环境法采用新的“基于权利的方法”（right-based approaches）去促进环境保护和环境法的实施，这样与前两代环境法采用的“管制方法”（regulatory approaches）迥然有别。
　　当代中国环境法产生于20世纪70年代初，以1973年《关于保护和改善环境的若干规定》的颁布为主要标志。从1973年至2000年，我国环境法处于第一代环境法时期，该时期的环境立法主要采取单要素立法方式，对水、气、海洋等污染进行分别立法，环境保护措施基本局限于“命令—控制”手段。无论是1979年《环境保护法（试行）》创设的环境影响评价、“三同时”和排污收费等所谓的“老三项”环境法律制度，还是1989年第三次全国环境保护会议决定推行并由1989年《环境保护法》加以正式确立的环境保护目标责任制、城市综合整治定量考核制、污染物集中控制、限期治理以及排污许可证等所谓的“新五项”环境法律制度[10]，体现的都是依赖政府直接实施、具有强制效力的制度。21世纪以来至2014年《环境保护法》的修订，我国环境立法进入第二代环境法时期。在此时期环境立法越来越多地引入市场机制，生态补偿、排污权交易、差别税费、环境污染责任保险、环境信息公开等新制度逐步被确认和实施。2014年《环境保护法》的修订标志着我国开始进入第三代环境法的阶段，新《环境保护法》的最大亮点是专章规定了“信息公开和公众参与”，规定公众依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，并第一次在狭义法律层面创设了社会组织的环境公益诉权。这些规定对于我国环境立法和环境法的实施产生了巨大影响，标志着我国环境保护从“管制方法”向“基于权利的方法”的范式转型。这个时期也是我国生态文明建设全面发展的阶段，环境立法更加具有整体性和系统性。2020年颁布的《长江保护法》就是这方面的典范，该法是我国第一部流域管理法律，标志着我国环境立法从还原主义的单要素立法走向整体主义的生态系统保护立法。[11]
　　我国环境法典的编纂应当遵循生态规律和国内外环境立法的发展规律，在《环境保护法》《长江保护法》等标志性立法的基础之上，进一步推进我国第三代环境法的发展。要言之，便是要正确把握和体现第三代环境法的“形”与“神”。所谓“形”就是采用“适度法典化”的模式进一步推进环境保护立法的整体性、系统性，同时使其保持一定的开放性和动态性。[12]所谓“神”就是要彰显“以人民为中心”的立法宗旨，把以环境权为核心的公众环境权利的立法确认及其保护提高到一个新的境界。
（二）环境权“入典”是满足人民优美生态环境需要的立法回应
　　权利源自人的需要，一种新型权利的产生，无不是为了满足人们的正当需要，维护人的尊严。随着我国经济社会的迅速发展，人们会产生新的需要和权利诉求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”[13]环境权“入典”是“坚持以人民为中心”的体现。所谓“坚持以人民为中心”就是要把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域和全过程，积极回应人民群众的新要求、新期待。[14]环境权“入典”也是习近平生态文明思想的贯彻和体现。习近平生态文明思想内容丰富，环境权益观是其中的核心观点，其反映了以人民为中心的价值诉求，是中国共产党人坚持人民主体性和切实维护人权的理念在生态文明领域的内在要求。[15]值得注意的是，“坚持以人民为中心”的法治思想与“可持续发展”这一环境法典的基础概念和价值目标是相互吻合的。吕忠梅教授指出，各国环境法典的编纂均有一个共同之处，即以可持续发展作为环境法典的价值目标和逻辑主线。可持续发展包含三个支柱：经济、社会和环境，其中生态环境可持续是基础，经济可持续是条件，社会可持续是目的。[16]可持续发展归根结底也是“以人为中心”的发展，[17]最终要实现的是人的全面发展。
　　我国环境法典的编纂应当满足人民日益增长的优美生态环境需要，维护和保障人民群众的环境权益，同时要在合宪性审查的宪制框架下符合现行宪法的精神和要求。2018年3月11日通过的《宪法修正案》在宪法序言第七自然段中，增加了“贯彻新发展理念”“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”“和谐美丽”等规定，并将这些规定列为国家的根本任务。生态文明“入宪”的国家任务（目标）规定，连同1982年《宪法》第9条、第22条和第20条等规定，一同构成并丰富、完善了我国的“环境宪法”规范体系。[18]环境法典的编纂应当全面实施宪法规范，实现环境法规范与宪法规范的交互影响和体系性融贯，特别是在我国宪法未明确规定环境权的背景下，环境法体系要为公民享有环境权提供切实保障，以便为今后宪法明确规定环境权提供实践素材与制度支撑。[19]但是，从我国现行环境资源立法来看，虽然《环境保护法》开启了“基于权利的方法”来保护环境的范式转型，但是这种转型并未深入，公众的环境权利特别是实体性的环境权利除了《水法》等有零星规定外，基本上付之阙如。诚如有学者指出的，我国现行环境法体系明显存在“见物不见人”的问题，“人”在环境法体系中是支离破碎地隐藏在条文当中的。[20]因此，如何“坚持以人民为中心”、更多地在法律条款设计中发现“人”，如何以立法确认和保障公众的环境权利，是我国环境法典编纂的重要使命。在我国现行《宪法》和《民法典》缺乏环境权的明文规定的背景之下，环境法典的编纂应当借鉴《基本医疗卫生与健康促进法》对于健康权的公法确认，把环境权作为一项公法权利予以规定。
（三）环境权“入典”是我国人权外交的需要
　　环境权不仅是法律权利，也具有基本权利和人权的性质。自1972年斯德哥尔摩人类环境会议以来，联合国系统对环境人权进行了持久性的研究和推进。1990年联合国大会第68次全体会议通过了题为“需要为个人福祉确保健康环境”的第45/94号决议，承认所有人都有在充足的健康和福祉的环境中生活的权利。1990年8月30日，联合国人权委员会下属的防止歧视及保护少数小组委员会通过第1990/7号决议，委任克森提尼（Fatma Zohra Ksentini）女士为特别报告员，负责进行人权与环境的研究。2006年联合国人权理事会的成立，特别是2012年人权理事会第19/10号决议决定任命人权与环境独立专家，极大地推动了环境人权的发展。[21]人权理事会近十年来通过了数个关于“人权与环境”的决议（参见下表1），2021年10月8日，人权理事会以43票赞成、0票反对、4票弃权通过了第48/13号决议，该决议注意到已有超过155个国家在国际协定、国家宪法、立法或者政策中承认了某种形式的健康环境权，在联合国历史上首次承认享有清洁、健康和可持续发展的权利（right to a clean，healthy and sustainable environment）是一项人权。[22]中国代表团虽然投了弃权票，但并非对环境人权本身持否定意见，而是认为“决议草案部分内容仍需商榷，包括环境权的定义和内涵及其与其他人权的关系，以及人权理事会是否有设立环境权的授权等”。[23]

　　随着人权理事会决议承认环境人权，各国对环境人权的承认与保护将成为联合国系统审查和评价各国人权状况的一个方面。2017年3月24日人权理事会第34/20号决议鼓励各国在人权机制包括“普遍定期审议”（universal periodical review）框架内讨论与享有安全、清洁、卫生和可持续环境有关的人权义务及承诺的遵守情况，以及缔约方向联合国有关人权条约机构提交报告的情况。
　　按照“普遍定期审议”机制之要求，我国于2009年、2013年和2018年分别向人权理事会提交了三轮国家人权报告，三份报告关于环境保护或者环境权利的表述有所变化。在2009年的首份国家人权报告中，第三部分是“促进和保护人权的政策与实践”，该部分包括“经济社会文化权利”“公民权利和政治权利”“保护特殊群体权利”三个板块，其中并未出现环境权或者环境权利这一名词，只是在“经济社会文化权利”项下的“健康权”中加入环境保护、饮用水安全的内容。[24]2013年的国家人权报告亦是在第三部分“促进和保护人权的成绩和做法”中的“经济、社会及文化权利”项下的“健康权”中加入“中国政府把环境保护放在更加突出的战略位置”等环境保护内容。[25]2018年的国家人权报告则有所变化，该报告第三部分“促进和保护人权的成就和实践”在“经济、社会和文化权利”项下将“卫生健康权、生态环境与人权”并列在一起，从而将环境保护内容从健康权中分离出来。[26]虽然并未直接使用“环境权”这一术语，但“生态环境与人权”的表述至少在向环境权独立成型的权利发展道路上迈进了一步。新近发布的《国家人权行动计划（2021—2025年）》将“环境权利”单独成章，可见其在2018年国家人权报告基础上将环境权的独立化又向前推进了一步。环境法典的编纂应当洞察我国发布的四期《国家人权行动计划》以及向联合国人权理事会提交的三份国家人权报告中有关环境权利的演变，通过实定法将环境权利予以规范和保障，促进我国更好地履行环境人权的保护义务，以便能够“积极参与全球人权治理，深度参与联合国人权机制工作”。[27]
二、一体两翼：环境权在环境法典中的类型化展开
（一）基本概念辨析：环境权与环境权利
　　在学术研究中，环境权是一个有歧义、容易被误用的概念，我国学界有最广义环境权说、广义环境权说、狭义环境权说等不同的学术主张。[28]因此，在环境权研究和环境法典编纂中需要厘清环境权的概念，避免环境权成为一个模糊的无所不包的“权利托拉斯”。我认为，“环境权”（right to environment）的概念需要在与“环境权利”（environmental rights）这一概念的比较中加以把握。一般来说，两者都可用以描述公众在环境法上的权利。环境权是一种享受一定环境质量的实体性的、生态性的权利，其既与程序性权利不同，也与企事业单位对于环境和自然资源的开发利用权有别。[29]环境权利的外延更广，除了包括实体性环境权之外，还包括环境法上的程序性权利，这些程序性权利的典型便是《奥胡斯公约》所规定的环境知情权（环境信息获取权）、公众参与权和诉诸司法权。