内容摘要：提高全民族法治素养，是推进全面依法治国，建设社会主义法治国家的基石。其实现路径是有效开展法治教育。然而，我国虽已大规模实施了多年法治教育，却仍面临法治教育定位不清晰、内容不完整、方法单一、效果不佳等严峻的现实问题。从主体角度进行审视，其症结主要表现在教育力量过于分散、教育主体专业化程度不高与内生发展动力不足。而解决问题的根本则在于完整构建法治教育的理论体系，通过概念模块、工具模块、目的模块、价值模块等四个子系统的构建，厘清法治教育的性质、功能、目标、价值，并以此为认知连接点，构筑起法治教育人才共同体，培养出符合新时代要求的法治教育专门人才，促进法治教育效果的全面提升。
关键词：法学教育；法治教育；法治素养；法治教育人才共同体
　　法治教育是一个相对宽泛的概念，通常指有目的地提高非法律专业的人的法治素养，使其知法、尊法、守法，形成对法治的认同和坚定信仰，具备自觉运用法律手段解决社会生活问题能力的教育活动。与专业、系统的法学教育相比，法治教育在教育主体、对象、内容、方法等方面，均具有较强的开放性，既可能表现为国家、社会面向一切有接受教育能力的公民进行法律知识普及、法治文化传播，又可能表现为学校、家庭针对青少年学生等特定群体进行法治思维训练、法治习惯培养。这一特性及其表征很容易带给人们一种错觉，即法治教育的“门槛”很低，无需理论指引，只要由具备一定法律或者教育学习、工作背景的人利用现有知识、经验完成即可。而事实上，从事过相关工作的人都有类似感受，在并未厘清法治教育基本理论问题的情况下开展具体教育活动，无论形式多么新颖丰富，实质也多为碎片化的法律知识传授，而且给非法律专业的人讲授法律知识还远比想象中困难得多。如果教育主体自身法治素养不高、教育能力不强，教育效果更会大打折扣。鉴于此，破解法治教育发展困境的当务之急，应是尽快将注意力从宣誓式地重述法治教育的重要性转向构建一套关于法治教育的完整理论体系，明确法治教育主体应具备的基本素养，并据此打造一支政治素质优良、法学专业功底深厚、谙熟教育规律、了解学习者心理与需求、掌握教学技能的法治教育专门人才队伍。
一、法治教育的时间向度、当代使命与核心要求
　　以历史演进的视角来观察，新中国的法治教育模式已经实现了从最初的运动型法律知识、法律规定普及宣传向当下的制度型法治观念、法治信仰教化引领的可喜转变。但是新时代全面依法治国与法治国家、法治政府、法治社会一体建设的宏伟目标，又为法治教育赋予了当代使命。这使得我们必须站在新的历史起点上，郑重思考如何对法治教育提出符合时代发展趋势的更高要求，以充分发挥其基础性、全局性作用，稳步提升全民族法治素养。
（一）法治教育的时间向度
1.起步阶段：运动型普法宣传模式的形成
　　新中国成立初期，为尽快消除旧法影响、推动新法实施以建立全新的社会秩序，党和国家开始有意识地组织宣传贯彻新法运动。在此过程中，于一段时间内自上而下向人民群众集中普及具体法律知识、宣传某一法律规定的法治教育模式——运动型普法宣传模式逐渐形成。具体而言，这一模式的实践起点是1950年《婚姻法》的正式实施。作为新中国颁布的第一部法律，《婚姻法》不仅被认为在法律上确立了新的婚姻制度、树立了新的婚姻观念，而且还被寄予了在政治上进一步肃清封建残余、建立新的社会生活的厚望。[1]故而，《婚姻法》甫一出台，党和国家就迅速组织了宣传运动、掀起了贯彻热潮。这场席卷全国，历时三年，历经初步宣传贯彻、深入宣传和执行情况大检查、以运动月形式全面集中宣传贯彻三个阶段的声势浩大的宣传贯彻运动，虽然存在着缺少系统组织安排和专门牵头部门、内容不够全面、工作平稳性和平衡性不足等诸多问题，但是却取得了转变人民群众落后的婚姻观念、破除旧婚姻制度的陈规陋习、塑造新型家庭关系、树立文明理性的社会新风尚等实实在在的效果。[2]由此，以运动形式进行普法宣传便作为一种既与革命时期的群众运动一脉相承又能在较短时间内发挥重要作用的较为实用的法治教育手段被保留下来，并成为新中国成立以后直至改革开放初期我国法治教育的主要形态。其后的1954年《宪法》、1979年《刑法》与《刑事诉讼法》颁行后，党和国家也均采取了类似的宣传贯彻手段，对人民群众开展法治教育。
2.稳定阶段：规划型法制教育模式的确立
　　进入20世纪80年代，受党的十一届三中全会重新确立的思想路线与作出的战略决策影响，党中央和全国各界逐渐清晰地认识到，不宜再采取临时性、突击性运动斗争的方式，而应通过法律制度的建立健全，来稳步推进国家的各项建设事业。于是，以“法律向经济、政治等社会生活诸多领域的全面渗透”[3]为突出特点的社会转型日渐深入，而这也构成了我国法治教育发展的历史新情境。换言之，由于国家进入了社会主义现代化建设的新时期，法律制度被大量制定和不断完善，人民群众系统掌握、遵守的难度大幅提升，因此原来不具有常规性、持续性的运动型普法宣传模式难以继续发挥作用，取而代之的应是新的更具规划性、长期性的法治教育手段。在这种背景下，有组织、有计划、有步骤的全国性普法活动徐徐拉开大幕。1985年底，全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，决定从次年起，用五年左右时间，在一切有接受教育能力的公民中普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。从此，我国正式确立了由中央宣传部、司法部牵头，结合国家发展阶段性特征，以五年为一个周期设计法制宣传教育规划，既面向全体公民又针对重点对象，持续普及宪法、基本法律与专业法律知识、常识，旨在提升全民法律意识与法制观念的相对稳定的法治教育模式——规划型法制教育模式，并一直延用至新世纪。[4]
3.发展阶段：制度型法治教育模式的探索
　　在连续编订和实施五年普法规划的过程中，随着公民法律知识储备的逐渐增加与全社会学法、守法、用法良好风气的初步形成，党和国家开始适时提出更高层次的普法要求，如在“三五”普法规划中强调应坚持法制宣传教育与法制实践相结合、全面推进各项事业的依法治理[5]，在“四五”普法规划中指出要提高全民法律素质和全社会法治化管理水平[6]等。由此，法治教育的目标定位出现了从法律知识传授、法律制度普及向法治意识增强、法治实践能力提升转变的端倪。[7]而世纪之交依法治国概念的提出与基本方略的践行，又进一步扩大了这一趋势。及至“六五”普法时期，传播法律知识、弘扬法治精神、树立社会主义法治理念、培育社会主义法治文化等多层次要求便已被同时列入规划之中[8]。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则首次采用了“法治宣传教育”的话语表述，提出“把法治教育纳入国民教育体系”。其后的“七五”普法规划亦实现了相关称谓和内容的同步跟进[9]。至此，我国法治教育的内涵彻底实现了由表及里、由静到动的转型升级，更加偏重于对人民群众进行法治观念、法治信仰与法治行动教育。[10]而为了促使这一转型升级在实践中落地生根，2016年以后，党和国家又陆续出台了《青少年法治教育大纲》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》《法治中国建设规划（2020-2025年）》《关于加强社会主义法治文化建设的意见》等一系列制度文件，尝试从不同角度对法治教育的目标、内容、方法等予以规范。据此，以制度体系构建支撑观念性、行动性法治教育向纵深发展的制度型法治教育模式探索，也在我国陆续展开。
（二）法治教育的当代使命
1.为法治中国建设奠定基石
　　新中国的法治教育模式之所以会在时间向度上呈现出“因时而变、随事而制”的总体态势[11]，根本原因就在于法治教育必须以服务党和国家的发展规划和战略布局为主要使命。当前，全面依法治国已经成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略[12]，基本建成法治国家、法治政府、法治社会也已经成为我国2035年远景目标的重要组成部分[13]。可以说，法治中国建设的目标任务已经非常明确。但是，总体而言，实现目标任务所需的条件尚不成熟，全社会在如何看待良法善治的意义、作用等方面还存在认识程度的差异，在怎样严格遵守科学完备的法律规范、公正高效地运行执法权与司法权、平等保障公民合法权益等问题上也存在行动能力的不足。如果这一局面不能得到及时有效的扭转，法治中国建设的目标任务将很难如期完成。故而，在新的历史时期，必须顺势调整法治教育的重心，加大弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化的力度，引导全社会进一步认同法治、实践法治、信仰法治、捍卫法治，从而夯实法治中国建设的基础。
2.为习近平法治思想传播开辟道路
　　推进全面依法治国，建设社会主义法治国家，根本遵循和行动指南是习近平法治思想。习近平法治思想不仅从理论基础、现实依据和实践需要等多个层面，深刻回答了为什么要全面依法治国的重大时代课题，而且还用“十一个坚持”对全面依法治国进行阐释、部署[14]，有效解决了怎样全面依法治国的重大时代难题。[15]向全社会深入系统地宣传、阐释习近平法治思想，能够使人民群众深刻理解新时代我国治国理政基本方略的重要意义、牢固树立参与法治中国建设的信心和决心。但是，习近平法治思想具有体系完整、理论厚重、博大精深的特征[16]，需要借助成熟的途径和适宜的方式向大众传播，以避免陷入空洞、枯燥、晦涩的理论说教。为此，法治教育必须承担起时代重任，将传播习近平法治思想作为首要政治任务，讲清、讲活习近平法治思想的重大意义、丰富内涵、精神实质和实践要求，促进习近平法治思想真正人脑、人心，成为全社会共同的行动纲领。
3.为全民族法治素养提升赋能增效
　　能否实现依法治国、建成社会主义法治国家，关键因素还在于人。只有通过信念坚定、德法兼修、明法笃行的法治专门人才不断提升立法、执法、司法质量，通过具有较高法治素养的全体社会主义建设者和接班人持续尊法、守法、用法，法治中国建设才能有序推进。但是，就目前情况而言，我国公民的法治素养水平还相对较低，不仅从整体来看，人民群众参与法治建设的积极性和对法治的信仰程度不高，办事依法、遇事找法的意识和解决问题用法、化解矛盾靠法的能力不强；而且从局部来看，少数领导干部法治思维能力不足、部分青少年学生法治意识淡薄、多数企业从业人员和乡村农民法律知识欠缺等问题也比较突出，无法满足法治中国建设的实际需求。鉴于此，新时代的法治教育还必须为全民族法治素养提升赋能，既要用制度明确为谁教、教什么、教给谁、怎样教的问题，又要采用新手段、新技术加强对全体公民的教育引导、文化熏陶与实践养成，还要根据重点对象的法治需求开展分类型、分众化的精准教育，以便在培养公民法治情感、提升公民法治实践能力方面取得更大突破。
（三）法治教育的核心要求
1.基础性与权威性统一
　　法治教育在新时代肩负的主要历史使命，本质而言就是成为推进全面依法治国的保障与建设社会主义法治国家的先导。而为了充分发挥出保障、先导作用，法治教育必须首先进行自我完善、升级，通过构建完备的理论体系和健全的规范体系，厘清性质、功能、目标、价值等认知问题，做好内容、途径、方法等实践规划，真正具备成为党和国家向人民群众普及法律知识、弘扬法治精神、传播法治文化、引导法治实践的必经环节、权威途径、基础手段、常规方式的基本条件，从而确保相关教育主体都能在既定制度框架内切实履行教育职责、一切有接受教育能力的公民都能在特定时空范围内接受必要教育。
2.长期性与系统性并重
　　法治教育是面向最广泛受众、内含多个目标层次的教化、浸润、启迪过程，需要运用法学、教育学、社会学、心理学等多学科原理，综合化解主体的思想认知、道德修养、思维习惯与行为的表现形式、社会评价、法律后果等多方面难题，是一项非常复杂、艰难的任务，既不可能在短时间内完成，更不可能在缺乏统筹规划的情况下成功，只能由党和国家预先搭建起总体目标与阶段目标均清晰明确、主要内容能满足法治中国建设的基本需求、实施路径与具体方法都切实可行的实施系统，并由不同层级、领域的相关主体通力合作，持续投入智力、人力、财力支持，扎实开展具体教育活动，才能逐步显现成效。
3.时代性与方向性兼顾
　　新时代的法治教育是在百年未有之世界大变局中、于中华民族伟大复兴的关键时期展开的。国际经济、政治、安全、科技、文化等格局的不断变动、深刻调整，与国内改革发展稳定的繁重任务，都给其带来巨大挑战。[17]面对如此复杂、多变的内外部环境，法治教育势必要紧跟时代步伐，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，适时调整阶段目标与重点内容。但是，无论进行何种调整，它都不能偏离正确的政治方向，务必要始终坚持党的领导和以人民为中心的原则，坚持弘扬社会主义法治精神与文化，坚持为中国特色社会主义法治道路服务。
4.精准性与实效性优先
　　法治教育的持续开展与逐渐深入，已使全民族的法治素养有了较大幅度的提升。但与此同时，不同人群之间的接受教育能力与法治素养水平差距，以及由此带来的法治教育需求差别，也愈发显现出来。继续面向全体公民“一视同仁”地进行普适化、粗放式的法治教育，只会事倍功半。为此，新时代的法治教育必须分众化、精准式开展，即以习近平同志在中央全面依法治国工作会议上专门提出的“普法工作要在针对性和实效性上下功夫”的要求为指引，结合不同人群的受教育基础与法治素养突出短板，分别设置适当的教育内容，对应采取适宜的教育方法，在不同层次上共同推进教育总体目标的实现。
二、法治教育实施的现实困境及其主体性成因
　　与推进全面依法治国、建设社会主义法治国家背景下法治教育应承载的当代使命与需满足的核心要求相对照，我国目前的法治教育实践还存在诸多不足，仍有很大改进空间。其中，主体层面的教育力量过于分散、专业化程度不高、内生发展动力不足等问题，是造成现实中法治教育定位不清晰、内容不全面、方法不实用、效果不长久等困境的重要原因，亟须有针对性地加以解决。
（一）法治教育实施的现实困境
1.定位模糊化、滞后化
　　从宏观政策制定的角度来看，国家层面自1985年以来连续编订的八个五年普法规划与近五年密集出台的相关制度文件，已使我国法治教育的性质与目标定位日趋明朗，即法治教育不再是单纯传授法律知识的一般普法活动，而是全面提升公民法治素养的国民教育体系与社会教育体系的重要组成部分。但是，在政策实施领域，能形成这种清晰认知并依此设计、安排体系化教育活动的主体却并不多。例如，在国民教育中担任重要角色的各级各类学校，对法治教育的定位认识大多就比较模糊[18]