【摘要】“十二五规划”中提出的“加快转变经济发展方式”凸显了宏观调控在我国的巨大适用空间，宏观调控法治化命题成为新的讨论焦点。关于宏观调控是否需要法治化以及怎样法治化学界观点不一，但总体而言在几个核心命题上达成初步一致。其中的诸多争论有必要通过法理上的澄清进行回应。宏观调控法治化命题还存在一些难点以待学界克服。
　　【关键词】宏观调控；法治经济；法治观；理论综述
　　2007年美国次债危机的发酵掀开了世界经济动荡的序幕，这场号称是“大萧条”以来最严重的经济危机在近四年以来不断改头换面，兴风作浪，在席卷美国房贷、银行市场之后迅速外扩，甚至演变为当下美国、欧盟的主权债务危机，其余震至今犹在。相比于世界经济运行前景的波谲云诡，我国近年来高居不下的经济增长速度似乎确证了“中国模式”的神奇，似乎在中国和西方国家之间果真有一条安全的“隔离带”。然而时至今日国内经济走势图谱却同样扑朔迷离[1]，我们同样也面临着如何调动、整合、改良、构建相关社会经济资源以及制度模式，进而完成“转换性创造[2]”的历史考题。

　　置于这种背景,2011年3月6日通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中指出，“十二五”时期是“加快转变经济发展方式的攻坚时期”，为了应对此次转变，必须明确“加强和改善宏观调控”的重大政策导向。同时，我国《宪法》第5条第1款规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，《宪法》第15条第2款规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，通过明确宏观调控中的经济立法导向高度抽象化地限定了宏观调控的法律维度，将在我国几乎奉为圭臬的宏观调控纳入了法律讨论的范围。正因为如此，我国的宏观调控法治化这一研究课题在当下就具有极为重要的现实意义和理论价值，近年来国内学界也纷纷对此投入了大量心血，著书立言，形成了颇为热烈的学术讨论。本文无意另辟蹊径，进行理论创新或者制度勾勒，而旨在通过仔细搜集国内关于宏观调控法治化方面的论文、著述，系统地爬梳这一领域既有研究成果，提炼研究可能存在的疏漏，力图较为客观、全面的展现未来的研究图式，从而形成相对的学术共识，为将来后续性研究提供一种工具性价值。

　　一、两种进路：宏观调控法治化的理论脉络

　　改革开放以来我国宏观经济出现了7次较为明显的大波动，相对应也经历了7次较大的宏观调控，而关于宏观调控到底是选择政策化取向还是制度化（法治化）进路，学界是存在争议的，不能说达成了一致的共识。这种共识的缺乏既表现在经济学、法学科际之间，同样表现在法学内部之中。

　　政策化论者往往强调作为宏观调控基础的宏观经济体的易变性、不确定性。比如有学者主张，“宏观调控的客体—经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配方式具有非固定性、宏观调控效果具有不确定性”，虽然宏观调控活动在调控主体设置、调控程序规定等方面具有相当确定性，但“因为宏观调控的客体、手段和效果是宏观调控活动中更为核心的内容”，所以，宏观调控“显然采用灵活的政策来应对比较好”{1}。也有学者从法律的边界来探讨宏观调控不宜法治化，认为宏观调控实际上“触及到了法律的边界”，因为宏观调控以一定理论和技术为基础，“类似于医生的工作”，因此行为的恰当性的评判只能依赖于职业共同体，故“包括权力如何行使，包括权力行使的恰当性评价，都无法通过法律的方式来处理，而是由经济学来处理。”{2}而在经济学界，由于宏观经济学理论“探索的是政府的货币、财政、金融和税收等政策如何发挥作用，透过影响家庭和企业的投资、消费、信贷、储蓄、就业决策和国民经济中物品和资本的国际流动等，影响经济的总体物价水平、失业率、经济增长和周期波动等”{3}，故研究侧重于作为经济手段的货币政策和财政政策的运行过程和制约因素，这造成经济学界多强调作为灵活多变政策的经济手段的作用。有学者基于法律手段稳定性和宏观调控灵活性的对立，认为“法律手段的性质决定了它不适宜作为宏观调控的手段”，因为“法律手段具有形成过程的复杂性和漫长性以及执行中的刚性和被动性，因而并不符合宏观调控手段需要具备很强时效性和灵活性的要求。”{4}有学者仅承认法律在规制微观市场中的作用，认为“宏观调控是不能用法律手段的”{5}。

　　更多的法学学者主张需要把宏观调控纳入到法治化轨道当中来。早在1989年中国共产党第十三届中央委员会第五次全体会议上审议通过的《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》中就指出要“逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的，经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。”当时就有学者敏锐的指出，“为了改变宏观经济调控决策和管理中的人治现象，必须加紧制定有关的宏观经济调控法律，这是实现法治的基础和起码条件。”{6}有学者基于对新中国历史上数次宏观调控失效引起巨大经济波动的事实并通过结合同时期苏联、日本、美国、西德、法国等西方国家的经济状况分析，认为“以法律手段规制宏观经济行为，既是宏观经济本身的客观规律性和特性所要求的，又是我国社会主义国家对国民经济的管理职能、任务所决定的，是国民经济宏观调控工作规律所产生的必然结果。”{7}也有学者通过考察既有立法实践，根据一项立法的功能是引导、调节、规范还是反映、确认、巩固相应的社会关系把立法类型分为总结型立法和导向型立法，指出“今后，包括宏观经济调控立法在内的所济立法，都应以导向型立法为指导思想，彻底实现从总结型立法向导向型立法的过渡和转变”，并将“有关宏观调控自身行为的立法”纳入到了宏观调控立法体系之中。{8}也有学者指出自由放任或者行政统制都不适合我国国情，正确的作法是必须建立和完善适应现代商品经济发展的宏观要求和适合我国国情的间接宏观调控法律机制，进而指出“法制化是完善间接宏观调控机制的必由之路”{9}。

　　随后，1993年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家加强经济立法，完善宏观调控。”第八、九届全国人大常委会先后于1993年和1998年制定了以经济立法为重点的五年立法规划，此后经济体制改革的潮流可谓湍急迅猛，势不可挡。据此，法学界特别是经济法学界开始摆脱旧体制下研究范式，经济法研究以确认和保障新的市场经济体制为己任，从而“使经济法获得了新生”{10}。在这一背景下，宏观调控是否需要以及为什么需要法治化再次提上讨论议程，学者研究也日渐深入。有学者认为，政府宏观调控行为“是现代国家干预经济的基本形式，也是经济管理行为的最高形式”，由于宏观调控行为的宏观性、应急性、概括性和广泛性、主体的高层次性等特点，“如果经济管理机关的宏观调控不受法治原则的制约，宏观调控就会变成行政专权，并有可能导致法律危机，其结果只能是弊大于利”，并且对宏观调控法治原则的具体要求进行了较为细致的构建。{11}随着2001年3月全国人大常委会工作报告中将“国家宏观调控的法律”列入经济法体系，宏观调控行为本身法治化的思考在学界愈发强烈和深刻。有学者认为，虽然《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》、《公司法》等规范中较为明显的体现出了宏观调控的色彩，但是要么规定不够全面、内容零散，要么各自相互抵触、自说自话，要么法律缺位、立法空白，这些状况使宏观调控“综合运用”的功效大减，可见，“制定一部较为系统的《宏观调控法》，是从实践中得出的认识，并非理论界凭空想象出来的。”{12}有学者从作为宏观调控重要手段之一的产业政策研究入手，认为“纯粹的”产业政策形式不能有效保障产业政策预定目标的实现，结合日本产业政策法律化的成功经验，就“必须强调实现产业政策的法治化问题”，而所谓产业政策法治化“不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后者占有更重要的地位。”{13}

　　2005年以来，我国事关民生的房价飞速上涨，随后政府相继采取了一系列的调控措施，2005年出台的“老国八条”（《关于切实稳定住房价格的通知》）与“新国八条”（《关于做好稳定住房价格工作的意见》）,2006年出台了“国六条”（《促进房地产业健康发展的六项措施》），随后“国十五条”（《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》）也随之出炉，2009年12月“国四条”颁布，而到2010年“国十一条”、“新国四条”和“新国十条”也先后出台，更是创造了我国房地产市场调控频率的新纪录，但是中国楼市却仍徘徊在艰难盘整期。法学界对此也作出回应，比如有学者指出“调控措施不应当表现为对法律的修改，特别不应当是无权主体对法律的修改，而应当是在法律允许的范围内对市场要素的调节。”而现有的房地产调控措施却在事实上实际修改了《担保法》、《土地管理法》、《营业税暂行条例》等法律规范，因而“与宏观调控的法制化要求是相违背的”{14}。另有学者则分别从调控主体、调控程序、调控内容上详细的考察了此系列调控的“失败”之处，同样指出“政府未能依法对市场进行干预也是调控失败的重要原因之一。”并且认为宏观调控法“不仅是授权法，而且更应该是控权法。”{15}在2006年召开的全国经济法年会上，有研究学者指出宏观调控法“是规范政府宏观调控相机抉择行为的法律”，宏观调控法“重要使命之一就是通过各种制度安排，保证、约束政府信守承诺，或者在政府不得不违背承诺时要求其承担民众的信赖利益损失，以此强化政府信誉，保证宏观调控目的的实现。”而我国的宏观调控在监测体系、程序等方面还不够完善。具体到财政转移支付制度、金融调控措施、房地产调控措施、产业结构调整制度、投资调控制度、就业促进制度、社会保障调控制度等都存在一些问题。而2008年全国经济法年会上学者总结道“推动宏观调控的法治化，……为我国经济、社会发展作出了巨大贡献”，另有学者则不无感慨的指出宏观调控法治化“是现代市场经济国家法制建设和法学研究中的一大难题”。{16}而最近，有学者结合2008年以来世界各国应对此轮金融危机的“救市”措施，将各种“救市”措施区分为“法治导向型”和“行政导向型”，再次指出宏观调控法的基本原则包括“宏观调控手段法治化原则”，即“包括种种应对金融危机的手段，都必须尽量纳入法律的规范范围，并以法律的形式加以表现。”{17}同时将宏观调控决策权配置、实施以及救济途径等方面都纳入到法治化体系中统一论述。{18}