摘要：我国《监察法》采用原则性立法模式，遗留下大量的规范空白，深化国家监察体制改革的部署因此被提上议程。深化国家监察体制改革的基本内容是实施宪法，细化我国《监察法》，形成监察法制体系。在监察机关未被赋予监察规范创制权的情况下，党的机关立足实践需求，单独或者与监察机关联合发文对相关监察事项加以规定，一定程度上确保了深化国家监察体制改革在法治的轨道上展开。按照法治要义分析，这种改革方式存在着诸多不足，应转向“监察立法”的路径，明确监察机关的规范制定权限，根据监察事项的性质采用单独立法或者联合立法模式，完善党规国法备案审查衔接联动机制，强化联合性纪检监察规范的合宪性审查。
关键词：监察法；监察体制改革；党内法规
中图分类号：DF2　文献标识码：A　文章编号：1005-9512（2020）08-0069-14
　　经过一年左右的国家监察体制改革试点后，第十三届全国人大第一次会议先后通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（以下简称：《监察法》），将国家监察体制改革试点的成果宪法化和法律化，国家监察法制和体制在我国全面确立。不久后的2018年12月13日，习近平总书记提出“在新的起点上持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革”。[1]《监察法》出台后，全部的监察工作应依照《监察法》的规定展开，依法监察是基本原则，禁止法外监察行为。在此背景下，“深化国家监察体制改革”究竟指何义？它与依法监察是何种关系？改革应当采取什么方式？实务部门和理论界对之认识不一。来自实务部门的一种观点认为，“改革试点仍在持续”，可以继续通过改革试点方式深化国家监察体制改革。[2]这种观点实际上认为《监察法》只是固定了被实践证明成功的部分改革试点经验，监察体制的完善需要通过不断地改革试点为监察法制的完善供给内容，监察工作可以在《监察法》的范围外开展。有学者则认为，《监察法》是监察工作开展的直接法律依据，必须依法监察。[3]这种认知上的分歧反映了深化国家监察体制改革的若干相关问题。一是，国家监察体制改革试点是否已结束？《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称：《三地试点决定》）和《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称：《全国试点决定》）并未规定明确的试点期限。[4]在理论上，可能存在这样一种解释：《监察法》只是固定了“党的十八大以来反腐败实践经验”，[5]反腐败的经验随着实践的推进在不断丰富，因此《监察法》的出台并未终止改革试点。进而，依法监察仅是指在《监察法》有规定时，依《监察法》开展监察工作，在《监察法》未规定的领域和事项上，各地监察机关可以继续试点，深化国家监察体制改革。二是，与第一个问题相反，“深化国家监察体制改革”是否指在《监察法》规定的基础上细化《监察法》，因而与依法监察原则并不冲突？《监察法》“是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律”，[6]采用的是原则性立法的模式，[7]仅有六十九个条文，远未触及监察工作的诸多细节和具体内容，需要进一步的立法加以细化。那么，国家监察体制的“深化改革”是否仅指依据宪法并围绕《监察法》形成监察法制体系呢？三是，应当如何在法治的轨道上推进国家监察体制的深化改革？笔者认为，国家监察体制改革试点已经结束，深化国家监察体制改革仅指在宪法和《监察法》的构架下细化《监察法》的规定，形成监察法制体系。为了回应依法改革的法治要求，深化国家监察体制改革主要采取党的机关独自或者与监察机关联合发文制定纪检监察党规（包括党内法规和规范性文件两类）的方式展开。这种“纪检立规”式改革只是一种应急性选择，虽然一定程度上回应了法治化改革的要求，但面临诸多法治挑战，应当优化深化国家监察体制改革的法治路径，从“纪检立规”模式转向“监察立法”模式。[8]
一、深化国家监察体制改革的法治内容
　　《监察法》出台后继续深化国家监察体制改革是党中央关于监察工作的重大决策部署，深化国家监察体制改革不同于2016年启动的国家监察体制改革试点。此前的改革目标是“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。[9]它在本质上属于宪制结构再造的宪法改革。[10]为了确保该项改革在法治的轨道上展开，全国人大常委会分别作出《三地试点决定》和《全国试点决定》，暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等一系列法律，并在改革试点经验成熟的基础上制定《监察法》，确立了中国特色的国家监察体制。在此背景下，继续深化国家监察体制改革显然不是指改革试点式的体制再造和宪制变迁，而是一种对既有制度的完善，这表明应根据监察实践对《监察法》的规定加以细化，形成体系化的监察法制，进一步推进监察工作的法治化和规范化。
（一）监察体制改革试点的结束
　　通过授权进行改革试点，是我国近年来经常采用的改革方式。我国《立法法》第13条规定授权改革试点必须具有期限，并限于部分区域。从实践来看，在笔者统计的19项授权改革试点决定中，多数决定均规定了二年至四年不等的时间，仅《三地试点决定》和《全国试点决定》等四项决定未规定明确的试点期限。[11]一些人士便因此认为仍可以以改革试点的方式继续深化国家监察体制改革。笔者认为，这种观点难以成立。从形式上看，《三地试点决定》和《全国试点决定》等确实未明确规定试点期限，但是《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定（草案）〉的说明》明确指出“2018年3月将完成行政监察法的修改，届时试点相应结束”，[12]这就表明行政监察法修改完成之日，便是《三地试点决定》中试点授权结束之时，《三地试点决定》事实上是有试点期限的；《全国试点决定》尽管以改革试点授权法律文件的面貌出现，但实质是为全国范围内监察机关的建立提供法律依据，目的在于“将改革试点向全国各地推开，在地方人大换届时一并完成省、市、县监察委员会组建工作，不另行加开会议，有利于明年十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会后，各级监察委员会立即依法开展工作”。[13]因此，严格来说，各级监察委员会顺利产生后，这项所谓的改革试点便当然结束。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议修改宪法和制定《监察法》后，全国各级监察机关开始依法行使监察权，改革任务如期完成，改革试点随之到期。
　　事实上，我国《宪法》修改时写入“监察委员会”一节和《监察法》的制定填补了国家监察体制改革试点时暂时调整、停止实施相关法律形成的法律空白，改革试点的目的已经实现。改革试点授权主要有两种模式。一种模式是双重授权模式。在这种授权模式下，授权机关授予特定机关自行确立改革方案并开展改革试点的权力，即同时授予改革权与试点权。例如，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，“暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜”，其并未对“落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产”确定具体的改革方案，而是授权“国务院及其有关部门要完善配套制度”。另一种模式是单一授权模式，即授权机关保留了改革权；而仅授予试点权，授权机关在授权时，同时确定在试点地方实行的改革方案，试点地方的首要任务是实施改革方案，积累经验。例如，《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》等决定即采用了这种模式。《三地试点决定》和《全国试点决定》等属于上述第二种授权模式，即通过暂时调整或者暂时停止适用我国《行政监察法》等一系列法律，清除了关于监察事项的法律规定，制造了法律空白，为全国各地摆脱既有法律的约束展开试点提供了空间。[14]与此同时，全国人大常委会的授权决定“具有法的性质、效力以及较高的效力位阶和清晰的效力边界”，[15]以立法方式明确规定试点地方按授权决定的规定设立监察机关。此时，改革试点地方的主要任务是实施授权决定并产生监察机关，行使决定中确定的三项职权和十二项措施，其并不能行使其他的监察权力。无论在哪种模式下，试点期限届满后，要么是在需要继续试点时延长试点期限，要么是在试点结束后修改相关法律或恢复原有的法律。前者如《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定》等；后者如我国《刑事诉讼法》、我国《行政诉讼法》、我国《民事诉讼法》、我国《中外合作经营企业法》等法律，均根据试点经验作了相应修改，目前尚未出现试点后恢复原有法律的情况。监察体制改革试点期限届满后，全国人大修改了我国《宪法》，制定了《监察法》，吸纳了试点地方实施授权决定的经验，废止了我国《行政监察法》。因此，监察改革试点实质性地到期，此时继续推行试点式改革缺乏法律依据，国家监察工作必须严格依据《监察法》展开。这进而决定了深化国家监察体制改革不可能延续前述的试点模式。
（二）实施宪法形成监察法制体系：深化国家监察体制改革的核心内容
　　深化国家监察体制改革的基本任务和核心内容是围绕《监察法》形成监察法制体系，这源于我国建设法治国家的治国方略。众所周知，法治国家的基本要求是依法治国，而宪法是统领一国法律体系的根本大法，依法治国首先是依宪治国，依宪治国的关键是宪法至上，若不能确立宪法至上，依法治国便不可能实现。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，所有领域均在法律的调控之下，改革首先和实质上是“变法”，所谓在法治的轨道上改革，本质上是依法“变法”。[16]具体而言，若是宪法规范不适应现实需要，改革便首先表现为修改宪法，我国只有全国人大才享有宪法修改权，即宪法性的“变法”和改革权；若是普通法律规范不能满足实践需求，改革便首先表现为修改法律，各个立法主体都在其权限范围内享有一定的法律性“变法”和改革权。总体而言，依法改革在形式上区分为宪法性变革和法律性变革，基于宪法的至上性，宪法性变革必然伴随法律性变革，法律性变革则一般不会引发宪法性变革，但修法必须符合宪法的精神和原则。在我国，经常发生法律性变革引发宪法变迁的情况，[17]这通常是基于立法便利而作出的选择，但客观上引发宪法与普通法律之间的紧张关系。这种情况是法律性变革超载宪法限定的结果，与依法改革的法治要求并不相符合。为了弥合这个缝隙，近年来我国的依法改革采取一种折衷的形式，即改革试点模式。当改革只涉及普通法律的修改时，全国人大常委会决定暂时调整或停止实施相关法律，一般不会造成改革与宪法的紧张关系。若改革内容涉及宪法制度，全国人大常委会无权暂时调整或停止实施宪法，因此，改革与宪法间的紧张关系一直存在。全国人大常委会授权改革试点旨在强化宪法和法律的适应性和科学性，通常附有期限，可以预期的是，这种由改革试点引发的紧张关系持续的时间一般不长，改革试点将推动形成一个更具适应性的宪法制度，这种做法为宪法秩序所包容。始于2016年的国家监察体制改革属于典型的宪法性改革。这一改革的目标是建立“崭新的国家监察机构”，[18]而在改革前，根据宪法的规定，监察主要指行政监察，国家监察体制改革是从宪法设定的行政机关内部监察体制转变为独立监察机关的全面监察体制，“从行政监察到全方位监察，是我国的监察体制从行政法层次到宪法层次的跃升”。[19]因此，国家监察体制改革必定表现为宪法的修改，改革过程是首先形成关于国家监察的宪法规范，进而根据宪法形成完备的监察法制体系。
　　纵观国家监察体制改革的过程，前一阶段的授权改革试点之后，紧接着的便是核心阶段的宪法修改。完成这一步骤后，我国形成人大制度下的“一府一委两院”体制，国家设立由人大产生的独立的国家监察机关，依法行使国家监察权。严格意义上讲，宪法修改后，国家监察体制改革便告结束，之后的工作是根据“有法可依”的法治要求，依据宪法形成监察法制体系，保障并规范监察权和监察机关的运作。这一阶段将历时长久，需要从组织法、人员法、行为法、程序法和责任法等多方面落实宪法的规定。鉴于国家监察体制已于2017年在全国范围内建立，分类细化立法显然缓不济急，将造成国家监察相关领域的规范供给不足，不利于依法监察。因此，宪法修改后，《监察法》随之出台。《监察法》在内容上全面概括地规定了监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作等国家监察的基本内容；在规范类型上将监察组织、人员、行为、程序和责任等规范混合，具有混合法的特点；在立法技术上“坚持问题导向”，“着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题”，[20]整体上延续了“宜粗不宜细”的立法理念，[21]具有抽象、概括的特点，便于快速建立新的国家监察体制。这种框架性立法模式一定程度上填补了宪法规定过于概括、原则和简约而导致的规范留白。《监察法》多处采用“需要”、“根据需要”、“根据工作需要”等表述，赋予了监察机关巨大的自由裁量权，虽然回应了监察机关根据实际情况灵活处理问题的需要，但对监察机关该自由裁量权的监督、制衡规范不足。从实际工作需求看，监察工作量大、涉及面广，为避免因《监察法》过于简约而引起的具体适应性缺陷，满足打击职务违法犯罪的现实需求，实施宪法并形成监察法制体系，让依法监察活动有法可依，显得尤为重要。[22]因此，所谓深化国家监察体制改革，既非推动一轮新的关于监察的宪法性改革，也非对既有监察法规范进行适应性的法律改造，其本质内容是全面实施宪法，围绕《监察法》形成包括监察组织、监察主体、监察行为、监察程序和监察责任及监督等内容的完善监察法制体系。
　　基于国家监察体制的各阶段及其任务的区分，《监察法》出台后，中央持续推进深化国家监察体制的改革，[23]并作出深化国家监察体制改革的决策部署，但特别强调国家监察的法治化。2018年12月，习近平总书记提出持续深化党的纪律检查体制和国家监察体制改革，以“促进执纪执法贯通，有效衔接司法，推进反腐败工作法治化、规范化”，其中的法治内容就是“要健全完善配套法规，制定同监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”。[24]这从根本上确定了深化国家监察体制的法治方向。随后，赵乐际同志向十九届中央纪委三次全会上所作的工作报告明确提出创新纪检监察体制机制，“健全完善各项规则和配套法规，推进政务处分法、监察官法立法工作，研究制定监察机关监督执法工作规定，构建全面、规范、严密的调查程序体系”。[25]