内容提要：南海问题是我国建设海洋强国过程中必须着力处置的重大问题，关系中国实现区域性海洋大国或海洋强国的进程和目标。为解决南海问题争议，有必要分析近期国际社会针对南海问题的政策和国际法制度。本文分析了南海问题的背景及其政策和国际法制度在各阶段的内容及特点，认为它们是不断递进和深化的，其体现的原则和精神是一贯的，也是符合时代发展的趋势和要求的，尤其是符合国际法制度规范的，必须得到切实贯彻。其目的是为了合理开发和利用南海的资源及空间，通过各层面的合作尤其是海洋低敏感领域的合作，实现南海资源的功能性向规范性方向发展，实现共享利益和维护权利相统一的目标，以稳固及促进南海的和平与发展。对于中国来说，尤其应以制定南海行为准则和充实海洋体制机制包括完善海洋法制为契机，推进中国海洋事业发展进程，以确保领土主权和海洋利益，为人类造福。
关键词：南海问题；南海政策；国际法制度；合作目标
　　南海问题是推进中国建设海洋强国必须面对和处理的重大问题，直接关系到中国实现区域性海洋大国或海洋强国的进程和目标，所以，必须合理有效地处置。如何使南海问题争议向制度性规范发展，实现海洋的功能性和规范性的目标，实现共享利益和维护权利的有机统一，则是一个重要的研究课题。为此，有必要对近年来国际社会针对南海问题的政策和国际法制度的演进予以评价。
一、南海问题的背景及其政策与国际法制度的显现（1992—2001）
　　南海问题争议自1970年代以来出现，表现之一为东盟一些国家就南沙群岛提出了非法的领土主张。呈现此境况的背景之一为国际社会对南海油气资源储藏量的乐观估计和判断，引发了东盟一些国家加快争抢南海岛礁及资源的步伐[2]。例如，越南、菲律宾、马来西亚等国以军事手段占领南沙群岛部分岛礁，在其附近海域进行大规模的资源开发活动并提出主权要求，南沙群岛领土主权争议由此产生并日趋激烈。应该说，长期以来，尤其在二战后相当长时期内，南海周边没有任何国家对我国在南海诸岛及其附近海域行使主权提出过异议，世界上绝大多数国家都对中国在南海诸岛的主权予以承认和尊重。[3]
　　背景之二为海洋法制度的成型和生效。影响海洋法出台的标志性事件为，1945年9月28日美国发布了《关于大陆架的底土和海床的自然资源的政策的第2667号总统公告》（简称《杜鲁门公告》）。《杜鲁门公告》指出，美国政府认为，处于公海下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海床的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。[4]换言之，《杜鲁门公告》的目的是建立排他性的资源保护区以及获取大陆架的利益。在其影响下，联合国于1958年2月24日至4月27日在日内瓦召开了第一次海洋法会议。会议成果为通过了日内瓦海洋法四公约，以及《关于强制解决争端的任意签定议定书》。[5]这些公约初步确立了海洋法的国际制度，包括领海、毗连区、大陆架和公海制度。尽管这些海洋法制度并不完善，但加快了各国霸占岛屿和开发海洋资源的进程，从而影响了南海问题争议的爆发。
　　背景之三为修改海洋法制度和建议制定新的海洋法制度的要求。即随着海洋科技的发展和人类对资源需求的日增，尤其是《大陆架公约》内大陆架制度的可开发标准的模糊性受到了挑战，出现了需要修正和完善的必要。[6]特别是1967年8月17日，马耳他驻联合国大使帕多提议在第22届（1967年）联大会议议程中补充一项议题（《关于专为和平目的保留目前国内管辖范围外海洋下海床洋底及为人类利益而使用其资源的宣言和条约》）的建议，得到了采纳，从而推动了联合国第三次海洋法会议的召开（1973-1982年），以重新制定全面规范所有海域的法律制度，消除日内瓦海洋法四公约的缺陷，实现构建公正合理的国际海洋法律新秩序的目的。[7]不可否认，联合国第三次海洋法会议的召开，以及会议审议的内容等，加速了东盟各国抢占和开发南海资源的行为及活动。
　　南海问题争议在1990年代显现对立的势态，“主要原因”为中国于1992年2月25日制定了《领海及毗连区法》。其第2条规定，中国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。
　　为应对所谓的中国法律主张，1992年7月22日，东盟国家决定在南海问题上凝聚一致立场，通过了《东盟南海宣言》（ASEAN Declaration on the South China Sea）。东盟国家的六国外长在马尼拉作出的《东盟南海宣言》是首次建立东盟区域对于南海问题基本认知与共识的基础文件，可以认为是东盟国家针对南海问题政策的雏形。
　　《东盟南海宣言》强调各方应自我克制，并通过和平且不采用武力解决的方式处理南海主权与管辖权的争端，同时也间接向中国大陆传达了东盟希望各声索国自我节制的共同关切。它首次完整地勾勒出各方期待的南海潜在合作领域，其中包括海上航行与交通安全、海洋环境保护、搜救行动、打击海盗与武装抢劫，以及反走私与贩毒等议题；也建议有关各方以东南亚地区友好合　　作原则作为制订南海国际行为准则的基础。
　　1994年，中国大陆与越南在南沙群岛引起武装冲突事件。1995年11月《中越联合公报》第4条规定，双方同意成立海上问题专家小组，进行对话和磋商。中越海上问题专家小组于1995年11月举行了第一次会谈，经过5年的努力，在2000年的《中越联合声明》中，针对南海问题指出，双方将积极探讨在海上，诸如海洋环保、气象水文、减灾防灾等领域开展合作的可能性和措施。此外，中越间还缔结了《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》（2000年12月30日）。
　　1995年中菲美济礁冲突，更让东盟及其成员国深知当前的南海争端并非仅局限于东盟内部共识拟定上，要妥善处理南海争端，东盟国家必须要共同面对同为南海主权声索国的中国。
　　在此背景下，域外大国美国政府于1995年5月10日发表了《关于南沙群岛和南中国海的政策声明》（简称《美国政府南海政策声明》）。 [8]其指出，美国强烈反对使用武力或威胁使用武力来解决领土争端，敦促所有领土提出要求各方加以克制，避免采取破坏稳定的行动；在维护南中国海的和平与稳定方面，美国有持久的兴趣；美国呼吁有领土要求各方在外交上加强努力，解决同领土争端有关的问题，要考虑到所有各方的利益，这样的外交努力将有利于该地区的和平与繁荣；美国愿意以有领土要求各方认为有帮助的任何方式给予帮助；美国重申欢迎东盟1992年发表的有关南中国海的宣言；美国同时指出，保持航行自由涉及到美国的利益。使所有船只和飞机不受阻碍地在南中国海航行和飞行对于保持包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣是极为重要的；对于南中国海各岛屿、礁脉、环礁和沙礁主权的领土争端的法律依据，美国不表明态度。然而，对于南中国海不符合国际法，包括1982年《联合国海洋法公约》的任何海上领土要求或限制海上活动的行动，美国将深表关切。
　　受《美国政府南海政策声明》影响，1995年8月10日，中国与菲律宾就南沙问题发表了联合声明。中菲南沙问题联合声明指出，双方同意，分歧未解决前，双方在南海地区的行为应格守以下原则：第一，有关争议应通过平等和相互尊重基础上的磋商和平友好地加以解决，即和平解决争议原则；第二，双方将努力建立相互信任，加强本地区和平稳定的气氛，不诉诸武力或以武力相威胁解决争端，即建立信任及不使用武力原则；第三，本着扩大共同点缩小分歧的精神，双方承诺循序渐进地进行合作，最终谈判解决双方争议，即求同存异及循序渐进解决争议原则；第四，双方同意根据公认的国际法（包括《联合国海洋法公约》）的原则解决双方间的争议，即依据国际法包括《联合国海洋法公约》解决争议原则；第五，双方对本地区国家为寻求适当时候在南海开展多边合作所提出的建设性主张和建议将持开放态度，即南海多边合作开放原则；第六，双方同意在海洋低敏感领域推动合作，即推进海洋低敏感领域合作原则；第七，有关各方将就南海海洋资源的养护进行合作，即南海海洋资源养护合作原则；第八，争端应由直接有关国家解决，不影响南海地区的航行自由，即相关国家解决争端应不损害航行自由原则。
　　19％年，中菲发布的联合新闻公报指出，双方同意建立双边磋商机制，具体包括成立渔业、海洋环保和建立信任措施三个工作小组，尤其在增强双方的信任方面还具体列出了搜救行动、打击海盗和走私方面的合作。2000年5月，中菲两国达成《关于21世纪双边合作框架的联合声明》，双方表示将依据国际法原则，通过双边方式解决南海问题争议。可见，中菲两国针对南海问题的政策是不断深化和具体化的，从而基本保持了两国在南海问题上的合作进程，延缓了南海问题的争议。
　　另外，在中国批准加入《联合国海洋法公约》（1996年5月15日）的同时，中国政府依据《中国领海及毗连区》（1992年2月25日）的规定，宣布了中国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线，即中国政府于1996年5月15日发表了《中国领海基线的声明》。[9]该声明同时指出，中国政府将再行宣布中国其余领海基线。1998年6月26日，中国制定了《中国专属经济区和大陆架法》。其第2条规定，中国的专属经济区，为从测算领海宽度的基线量起延至200海里；中国的大陆架为领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果其距离不足200海里，则扩展至200海里；中国与海岸相邻或相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。其第14条规定，本法的规定不影响中国享有的历史性权利。可见，中国依据联合国日内瓦海洋法四公约（1958年4月29日）和《联合国海洋法公约》的要求初步明确和构建了针对海洋问题的政策及法律制度，为合理解决中国与其他国家之间的领土争议和海域划界问题作出了制度性的规范，应该受到尊重。
　　在双边层面外，区域层面也达成了与南海问题有关的政策和制度性共识，例如，《中国与东盟国家首脑会晤联合声明：面向21世纪的中国一东盟合作》（1997年12月16日）。其第8条指出：他们认为，维护本地区的和平与稳定符合所有各方的利益；他们承诺通过和平方式解决彼此之间的分歧或争端，不诉诸武力或以武力相威胁；有关各方同意根据公认的国际法，包括1982年《联合国海洋法公约》，通过友好协商和谈判解决南海争议；在继续寻求解决办法的同时，他们同意探讨在有关地区合作的途径；为促进本地区的和平与稳定，增进相互信任，有关各方同意继续自我克制，并以冷静和建设性的方式处理有关分歧；他们还同意，不让现有的分歧阻碍友好合作关系的发展。
　　在中越、中菲围绕南海问题争议进行双边政策和制度化协调过程中，中国分别于1999年6月与马来西亚、2000年5月与印度尼西亚签署了联合声明，表示要通过和平方式解决国际争端，共同维护南中国海的和平稳定。在此基础上，2002年11月，中国与东盟十国签署了《南海各方行为宣言》，使区域合作制度化，达成了南海问题的制度性共识，其可谓是南海问题国际法制度的显现。
二、南海问题的政策及国际法制度的形成（2002—2012）