【摘要】近年来日本在野党占据了参议院的多数议席，频频否决众议院通过的法案，导致国会审议陷入僵局，因此出现了是否应废除参议院或缩小参议院权限的议论。日本国宪法所以采取两院制有其历史原因。参议院作为“熟虑和均衡的议院”有其不可替代的意义。只有采取措施促进国会审议的活性化，才能逐步消除“扭曲国会”现象，完善两院制下的立法过程。
　　【关键词】议会；两院制；众议院；参议院；立法过程
　　对于源自英国的两院制，法国《人权宣言》的起草者西耶士曾有这样的论断：“第一院和第二院一致便是无用的，不一致便会变成恶害”。[1]美国在制定联邦宪法时，则通过采取两院制，来协调大州与小州之间的代表权冲突。目前世界上，联邦制国家基本上都采取了两院制；而单一制国家中，采取两院制的只是少数，例如日本。近年，日本的在野党占据了参议院的多数议席，频频否决众议院通过的法案，导致立法过程陷入困局。本文拟从分析两院制在日本的架构及其实践入手，考察日本近年来关于完善两院制和立法过程的学说论议，重新认识两院制在单一制国家的存在意义。

　　一、日本的议会制度及众、参两院的关系

　　（一）日本国宪法与国会法中关于两院关系的规定

　　从日本国宪法第四章来看，日本的政体是议院内阁制。众议院和参议院都是国民代表机关，两院均自主进行活动（审议）。两院的议决取得一致才能形成国会议决。不能取得一致时，对于内阁总理提名、预算、条约的审议，以众议院的意思作为国会的议决；对于法案的审议，该法案如果在众议院以三分之二的特别多数决再次获得通过，则成为法律（第59条）。从日本国宪法第59条对法案议决过程中众、参两院关系的规定．可以看出众议院在法案议决时的优越地位。另外，日本国宪法规定众议院有内阁不信任决议权（第69条）、预算先议权（第60条第1款）。尤其是，对于法律与预算的决议、条约的承认以及内阁总理的提名等事项，承认众议院的优越地位（第59条、第60条，第61条及第67条）。对于法案、预算案以及条约案、内阁总理的提名等，两院的意见出现对立时，为谋求妥协的方案，则举行两院协议会。这方面，国会法第84条至第98条做了详细的规定。对此，原田一明指出，日本国宪法所设定的两院关系被国会法的相关规定和实际操作所中和，众议院的优越地位已不复存在或不可能实现。{1}159

　　日本国宪法还规定，众议院享有内阁的不信任决议权，参议院并没有法律意义上的问责决议权，即日本国宪法并未规定参议院可以使内阁辞职并追究其责任。但是，参议院实际上通过否决内阁提出的重要法案，能够迫使内阁辞职。更为重要的是，对于这种“强势权力”，内阁没有与之对抗的宪法上的有效手段。

　　学说上，关于两院制的类型有不同的分类。例如，户波江二认为，两院制大致分为贵族院型、联邦制型和民主的第二次院型，日本属于第三类型。{2}元山健认为，按照上议院的构成方式来划分的话，可以分为世袭、身份制型、任命制型、公选型，日本则属于公选型。{3}67只野雅人则提出了另外一种分类方式，即从两院的权限和构成上进行划分，分为“强二院制”、“弱二院制”、“中间强度的二院制”。即两院权限对等但构成不同时，为“强二院制”；权限不对等、构成相同时，为“弱二院制”；权限不对等、构成不同或者权限对等、构成相似时，为“中间强度的二院制”。从日本国宪法、国会法、公职选举法的相关规定来看，日本的众、参两院都是由民选的、能代表全体国民的议员组成的，而且各自具有独自的权限，参议院具有可与众议院相匹敌的权能，因此，日本应属于“中间强度的二院制”。{4}21

　　（二）“扭曲国会”现象的根源

　　在这样的两院制构架下，如果在野党占据了参议院的多数议席，就极易出现“扭曲国会”的局面。参议院对众议院通过的法案进行否决，就会造成立法过程停滞、法案难以通过的僵局。在日本宪政史上，从昭和22年第1次国会到昭和31年第25次国会，“扭曲国会”的现象持续近10年，这时参议院里的最大会派是非政党化的绿风会。{5}129进入平成年代以来，共经历了三次“扭曲国会”。第一次是平成元年8月第115回国会到平成5年6月被解散的第126回国会。在此时期，由于引入消费税、就业困难、农产品市场解放等，自民党受到了外界的强烈批判而在参议院选举中落败，从而出现了“扭曲国会”现象；第二次是平成10年7月的第143回国会到平成11年10月的第145回国会。在平成10年夏的参议院选举中，由于消费税率的提高以及由此产生的经济萧条、失业率上升等问题，自民党惨败，共产党占据了参议院的多数席位；第三次便是平成19年8月的第167回国会到平成21年7月的第171回国会。平成17年自民党在总选举中获得了历史性的胜利，但在两年后由于养老金问题及官员丑闻事件频发，在平成19年的参议院选举中遭遇失利，在野党获得了参议院第一党的地位。{5}131-132

　　原田一明认为，“扭曲”现象的根本原因，在于日本国宪法所设定的两院关系与国会法规定的两院关系之间产生了偏差。{1}159针对“扭曲国会”背景下国会审议过程的混乱，高见胜利从政权形成基础角度出发，认为由控制众议院多数席位的政党负责组阁承担国政的基本框架存在弊端，政权的形成应以众、参两院的绝对多数为基础，由议院内阁制向“国会内阁制”转变。{6}原田一明则认为，“扭曲国会”现象的出现并没有阻碍政治意思的决定，而是阻碍了执政党政策的实现。{1}185

　　二、“强势”参议院与立法过程的困局

　　（一）“强势”参议院的出现

　　对于法案的议决，尤其是内阁提出的法案，执政党当然期望顺利通过，以此来实现自己的政策。但是，每当与“政治主导”改革有重大关系的法案被参议院否决之时，就能明显看出参议院的强势。在20世纪90年代之后，这种现象尤其明显。只野雅人认为，考虑到参议院行使法案否决权以及众议院再议决的要件苛刻，应当得出日本国宪法下的两院制是对等型两院制的结论。{7}32中岛城也认为，国会运营的实际状况是，参议院正在发挥着很大的作用；日本国宪法上尽管规定了众议院的优越地位，但对于法案议决，参议院可以行使否决权，众议院要凭借特别多数决通过法案实际上异常困难；由此，也可以得出“参议院享有与众议院几乎对等的权限”的结论。{8}日本政界和学界之所以惊异于参议院的强势，乃是因为出现了不同于以往的议会运营的异常状态。例如，1994年细川内阁时代，关于政治改革法案，虽然举行了两院协议会，但却未能达成一致意见，最终通过议长调停、执政党和在野党党首会谈，才达成了政治上的妥协；2005年小泉政权时代，由于参议院否决了邮政民营化法案，众议院被迫解散，这在日本宪政史上当属首例。{9}而在“扭曲国会”的格局下，参议院行使否决权的例子就更多了。20世纪90年代以来的一系列改革，基本上都是“内阁主导”型的改革，即通过议会多数派的选择，来确定政权并在内阁主导下运营国政。但是，强势参议院的存在不仅左右了政权的形成，而且对关乎首相、内阁命运的改革形成了障碍。曾几何时，在“55年体制”下，自民党占据两院多数席位，参议院实际上沦为了众议院的“复制品”，因而出现了“参议院无用论”。与“55年体制”下的情况相比，目前参议院的强势让人们感受到了参议院的存在，但也造成了立法过程的困局，因此又出现了参议院废除论、权限缩小论等论调。

　　（二）“强势”参议院下议会通过法案的情况

　　对于强势参议院背景下法案的审议及通过情况，原田一明对2007年到2008年“扭曲国会”下的立法情况做过这样的梳理：①第168回国会，对于自卫队在印度洋上开展石油供给活动的前提的新暴力行为对策特别措施法案，众议院达成了2/3以上的特别多数决，这是自昭和26年以来的57年里首次出现的参议院否决法案后经过再议决通过的例子；②第169回国会，关于道路财源特别法案的再议决，引发了关于会期制中60日规制的讨论；③第169回国会，众议院通过的地方税法等改正案4项法案送交参议院后经过60日仍未被议决，众议院认为已经被否决而进行了再议决，这种被当做否决的案例是56年以来第二次出现。{1}161

　　伊藤和子分别就政府提出法案和议员提出法案的通过、修改情况作了这样的总结：{5}138

　　表1.政府提出法案的通过·修改情况

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