【文章编号】1002—6274（2024）05—068—16



内容提要：农村土地第三轮承包应坚持延包原则，通过有限的“承包地调整”实现农业集约化经营与承包地公平分配的平衡。农村土地集体所有制需对接《民法典》的私权秩序，农户是利用承包地的农业生产经营单位，农民集体成员才是土地承包经营权的权利主体，“承包地调整”的前提是承包地利用秩序的“大稳定”，通过有限的收回“整户消亡”和“进城落户”农民的承包地给新生人口、交回承包地的返乡农民以及嫁入妇女（入赘男）实现“小调整”。另外，以保障农民集体成员的生存利益为前提，将承包地“三权分置”后土地经营权流转作为补充手段，通过“确权不确地”“调利不调地”等，并结合农村集体经济组织统筹功能弥补土地延包中承包地调整的不足。
关键词：承包地调整；土地承包经营权；农民集体成员；农户；农村集体经济组织；土地经营权
【中图分类号】DF521　　【文献标识码】A
　　最早开始于1993年的第二轮土地承包已经陆续到期，部分到期地区已经在政策的引导下开展了土地承包期延长30年的试点工作，[1]但因为各地差异较大，大多数地区第二轮承包到期后如何实施土地第三轮承包，还有很多的具体问题需要解决。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》将“巩固和完善农村基本经营制度”作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要内容，其中“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”直接指向第二轮土地承包到期之后新一轮土地承包的实施原则。稳定农村土地承包关系的政策立场由来已久，以1998年党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》为起点，提出土地承包关系“长期稳定”，[2]其后，2008年党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又提出土地承包关系“稳定并长久不变”，[3]从“长期稳定”到“稳定并长久不变”凸显了党中央稳定农村土地承包关系、保障农民土地承包经营权的决心。［1］P151直至2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出新一轮土地承包工作应坚持“延包原则”，农村土地第三轮承包的方向已然明确，但具体做法还需结合现行法予以进一步解释。
　　虽然第三轮土地承包采用延包原则，但延包并非不进行任何调整。从最初确定家庭联产承包责任制开始，1984年的中央文件就确立了农村土地承包执行“大稳定、小调整”的原则，[4]2002年的《农村土地承包法》也规定了“小调整”的规范内容。[5]更重要的是，在过去30年的第二轮承包期内，农户的成员结构、土地的功能及利用方式等已经改变，农业领域也面临建立现代农业经营体系的新时代任务，这些变化因素和时代要求必然会引起承包地在稳定的法律秩序框架内进行小范围的具体调整。但是，无论是2018年修正后的《农村土地承包法》还是《民法典》，都只是原则性的规定了承包地调整的内容，缺乏具体可操作性的规范，在农村土地第三轮承包的进程中，更缺乏针对“延包的基础上大稳定、小调整”的具体执行方案。因此，有必要针对农村土地第三轮承包中“承包地调整”的规范逻辑进行阐明。本文首先明确承包地调整的现实需求和法律根据，进而阐明农村土地承包经营权的主体与农民集体、农村集体经济组织的关系，厘清根据权利归属稳定承包地利用秩序与调整承包地之间的内在联系，在此基础上明确基于土地承包经营权归属的承包地调整的一般规则，最后从土地流转的层面进一步阐明承包地调整的补充规则，实现承包地权利归属和利用之间的平衡。
一、农村土地第三轮承包中有限调整承包地的根据
　　2018年修正的《农村土地承包法》第21条、2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》、2024年《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》都采取了“再延长三十年”的表述，结合法律与政策文件的具体规定，可以确定第三轮土地承包核心是在第二轮土地承包基础上延长30年承包期限。但是，土地延包的意义集中于国家发展战略层面的“保持农村土地承包经营制度整体稳定”，并非完全不变的“一延了之”，由于第二轮承包期内农村的经济背景、人口构成已然发生改变，完全不调整的延包会导致农民集体成员享有权利的不平等和利益分配的不公平，并且与《民法典》《农村土地承包法》规范土地承包经营权的逻辑相违背。因此，有必要在实现“保持农村土地承包经营制度整体稳定”国家战略部署的基础上，解释承包地调整的现实需求和法律依据。
（一）承包地调整的目的是实现土地集约化经营与公平分配的平衡
　　第三轮土地承包在中国现代化进程中起到了承上启下的关键作用，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中提出“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”以及完善现代农业经营体系。实现中国现代化进程第一阶段即2020年到2035年的目标，该阶段重点在于城市、科技和高新产业，农民作为此阶段的相对弱势的群体，国家通过保持土地承包关系的稳定，为无法进入劳动力市场的农村普遍老龄化人群提供基本生活保障、为返乡农民提供一个退路。中国现代化进程第二阶段即2035年到2050年的挑战，届时工业化和城市化迈入后期，相当数量的农民已进城并转换身份，焦点将落在乡村振兴，通过进一步优化生产关系以全面解放生产力，实现农业农村的全面现代化。我国农村土地承包制度一直以来都是遵循“政策先导、立（修）法跟进”的路线，［2］从政策立场来看，农村土地的第三轮承包既要将目标设定于农业农村的未来发展，也要重视农民基本生活保障的实现。因此，原则上的延包和有限的调整，其依据在于既要留足农业农村全面现代化的发展空间，同时也要防止农民集体成员的承包土地权利被剥夺或非法限制。
　　第一，“未来谁来种地”成为我国建立现代农业经营体系面临的核心课题。［3］我国农村已经表现出不同程度的耕地撂荒现象，内在最直接、最根本的原因是家庭经济收益格局的变迁。此种变迁表现为三个方面：其一，城市经济的蓬勃发展带来非农就业机会的诱惑。面对非农业领域提供的机会，农民作出实现家庭经济利益最大化的最优决策，放弃“以地为生”，转而寻求更为稳定的非农职业收入。申言之，现阶段很多农民不再依赖土地生存。［4］其二，农业与其他产业的劳动回报呈现出明显的不均衡。单位有效劳动回报率促使主要的农业劳动力在经济效益驱动下主动转移，因此转向非农业部门的农民利用承包地的诉求通常较低。［5］其三，从家庭经济的“成本—收益”考虑，农民也会基于理性经济人的判断脱离农业。面对粮食等农产品价格下跌而农业领域的生产资料价格却不断上涨的现实，农民普遍认为承包地的产出收益为负。［4］在经济理性的驱动下，农户们正逐步脱离传统农业，这样的进程一旦开始，便会发展到整个农村经济结构完全重新改组为止。［6］P175-176在大量农户逐步脱离传统农业的现实背景下，只有推动具有实际农业生产经营能力的市场主体积极利用土地，才能回应“未来谁来种地”的疑问，这也是《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”的深层原因。
　　第二，承包地调整的目的是实现农业生产经营的集约化，但不适当的调整也可能导致农村土地利用的细碎化。《农村土地承包法》第28条规定原则上不允许调整承包地，也不允许重新发包。《农村土地承包法》第28条、第29条规定了承包地非自主调整（又称法定调整），［7］［8］第33条、第34条规定了承包地自主调整。另外，第28条和第34条从表面上看似乎存在矛盾，如果将第28条严格限制承包期内调整土地，视为对“保持农村土地承包关系稳定”政策目标的落实，则第34条就不应当存在，因为第34条规定的自主调整机制同样会发生承包地被调整的效果，自主调整也会导致土地承包关系丧失稳定性，“保持农村土地承包关系稳定”政策目标还是会落空。［9］［10］P101实际上，《农村土地承包法》第28条的真正意图是防止承包地继续被细分，从而加剧承包地细碎化经营的现状。《农村土地承包法》允许承包地自主调整却严格限制法定调整的原因，较为浅层的理解是自主调整以意思自治为法理基础，法律不能干涉权利人处分其权利。第34条规定的“经发包方同意”并非对权利人自由处分权利的干涉，反而是保护权利人意思自治的实现，“经发包方同意”旨在要求发包方控制承包地的转让行为，防止出现土地兼并等破坏承包方意思自治的情况发生。[6]更深层次的理解是：两种调整机制的结果存在差异，自主调整的结果是走向农村土地利用的集约化，而法定调整的结果是农村土地利用的细碎化，立法构造的承包地利用秩序更希望农村土地的集约化经营。农村土地的集体所有是按照整体主义方法论构造的，即使农民依法享有作为私权的土地承包经营权，也不能脱离农民集体所有的要求按照个人主义方法论去阐释，如果按照个人主义方法论，原则上权利人可以随意对待自己的权利，包括以毫无效率的方式行使权利。［11］但是，根据《农村土地承包法》第42条的规定，弃耕抛荒等行为会导致农户丧失土地承包经营权，农民对待土地承包经营权的自由只允许在政策或集体利益之下得到满足，所以《农村土地承包法》第33条和第34条允许承包方自主调整土地也并非是完全由意思自治价值主导所得出的结果。承包地自主调整在第34条规定的情形下主要是以整块承包地转让为合同内容，最终实现承包地受让人对农村土地的集约化经营；在第33条承包地互换的情形下主要是为了方便耕种，使两块相连但归属于不同农户的农村土地更好的用于农业生产经营，同样有利于农村土地集约化经营的目的。换句话说，自主调整在结果上会实现农村土地的集约化经营。而法定调整要实现“农村土地承包经营权面前所有集体经济组织成员一律平等”，对应的是“成员平等是社会主义集体所有权和集体所有制的基本特征”，［8］P91发包方调整依法收回或农户自愿交回的土地时势必会考虑“平等分配”，从而导致承包地利用的细碎化，这与构建现代农业经营体系的目的是相背离的。
（二）土地延包建立新的法律关系需针对现实变化进行有限调整
　　第三轮土地承包采取延包原则是以稳定第二轮土地承包所确定的土地利用秩序为基础的，但是延包并非“一延了之”的“一刀切”做法，法律解释需要准确反映“保持农村土地承包经营制度整体稳定”国家战略要求，以及将土地延包中的“大稳定、小调整”做法律关系层面的解读。
　　学界对于土地延包是否建立新的法律关系存在两种观点的争议。第一种观点认为，“再延长三十年”应在法律上解读为第三轮土地承包属于成立新的土地承包关系。主要包括三点理由：其一，《农村土地承包法》第21条第1款规定的是承包期的法定期限，不允许承包经营各方约定随意变更。如果土地承包合同双方约定延长期限短于法定期限，则承包方可以请求延长，同样，土地承包双方约定的期限也不可以长于法定期限，若直接约定延长30年，该约定无效。［10］P101其二，第二轮土地承包期限为30年，且法律和承包合同均没有对延包作出具有约束力的规定或约定，“第二轮土地承包关系无法对下一轮延包关系的设定产生任何法律拘束力”。［1］P186其三，土地承包经营权的承包期届满之后，即使该土地承包经营权主体能够继续承包，也是新的承包经营关系的产生而非原承包关系的延续。［12］P851第二种观点认为，“再延长三十年”在法律上应理解为第三轮土地承包属于续签第二轮的土地承包合同，是土地承包经营权法律关系的期限延长，不发生其他变化。主要有两点理由：其一，土地承包经营权的定位是国家优惠农民，除非发生法律、法规规定的正当理由，否则土地承包经营权人请求续期的，“发包人负有必须同意的义务”。［13］P530其二，土地承包经营权具有社会保障的功能，承包期届满通过土地承包经营权的自动续期制度实现“再延长三十年”的法律表达。［14］
　　本文赞同第一种观点，需要强调的是“再延长三十年”应理解为第三轮土地承包基于第二轮土地承包的事实，在维护土地利用秩序稳定的层面实现整体延包的效果，但第三轮土地承包也建立了新的法律关系，发包方和承包方通过签订新的土地承包合同设立新的土地承包经营权。首先，在农村土地利用秩序整体不变的背景下，如果土地承包经营权的承包期届满后通过重新分配土地设立土地承包关系，则会导致农民经营和行政管理成本的成倍增加。将第三轮土地承包建立在第二轮土地承包既有事实基础上，有利于社会安定和农业生产经营的稳定。［14］其次，从土地承包经营制度的政策定位来看，“巩固和完善农村基本经营制度”是党的二十大作出的重要战略部署，而土地承包经营权期限届满之后的延包问题与“巩固和完善农村基本经营制度”的落实直接相关，是未来能够实现中国式现代化的关键，因此，党和国家政策才表达土地承包经营权“稳定并长久不变”，并且明确“再延续三十年”，这与《民法典》第332条和《农村土地承包法》第21条规定耕地的承包期为30年一致。我国长期以来实行“增人不增地、减人不减地”的政策，一般来说，户内有新增人口也不会导致承包期内进行土地调整，第二轮土地承包的农户虽然户内情况会发生变化，但一般仍可继续稳定地进行农业生产经营，并不需要调整，除非农户的变化已不足以维持农业生产经营。最后，第二轮土地承包期限到期后，发包方可以与个别农户签订新的土地承包合同。根据《农村土地承包法》第29条规定，发包方依法收回或承包方依法自愿交回的承包地可以用于调整承包土地，结合《农村土地承包法》第27条规定的“除特殊情形外，发包方不得在承包期内调整承包地”，所以根据第29条调整承包地的时间点只能是上一轮承包期届满之后。总之，第二轮土地承包期届满后的延包，应解释为“继续承包 个别调地”，根据《民法典》第332条第2款规定，承包期届满之后，土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包，在农户承包的土地（地块）总体上稳定不变的前提下，有限的对个别承包地进行调整。［15］P326
（三）土地延包原则下的适当调整与农村土地确权登记的目的一致
　　2018年修正前的《农村土地承包法》是按照土地用途将土地承包经营权的登记交由不同部门负责，导致重复登记现象比较普遍。为此，2015年农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》，提出建立健全统一规范的土地承包经营权登记，通过确权登记颁证解决承包地块面积不准、四至不清等问题，为开展土地经营权流转提供重要依据。2018年修正后的《农村土地承包法》第24条第1款规定，土地承包经营权的登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，土地承包经营权证书是依法确认承包方取得土地承包经营权的法律凭证。［10］P123《民法典》第333条第2款重述了该条规定，且对土地承包经营权证书的性质采相同的理解。［15］P330第三轮土地承包是基于第二轮土地承包事实的延包，针对个别情况进行必要的调整，这与刚完成的全国农村土地确权登记目的是一致的。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出，适时就第二轮土地承包到期后的延包办法等内容提出具体方案。同一年的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》提出开展全国土地承包经营权确权登记颁证工作。国家的政策安排表明，全国土地承包经营权确权登记颁证工作的成果会在第三轮承包中继续发挥作用。如果在即将到来的延包时点重新对土地承包经营权确权登记，届时将会对登记机关造成巨大的工作负担，将严重违反效率原则，而因为第三轮土地承包属于第二轮土地承包的延续，则无需整体重新确权登记，只需要按照改变的因素进行核发新证，这样将显著的降低成本。无论是从经济成本的角度，还是政策安排的角度，第三轮土地承包都不应“再确权”。
　　《民法典》《农村土地承包法》都明确规范土地承包经营权确权登记对构建稳定承包地利用秩序的功能，所以第三轮土地承包因为延包而整体上不需要重新进行土地承包经营权的确权登记，而仅应对个别情形进行调整并做相应的变更处理。
二、稳定承包地利用秩序与调整承包地的联系
　　第三轮土地承包应将承包地“大稳定、小调整”的政策话语转化为法律上的规范表达，确保农户的承包地利用秩序整体稳定，并适当调整承包地确保农民集体成员的生存保障利益。《农村土地承包》规定农户是土地承包的承包方，其原因在于农户能够保障承包地利用秩序的稳定性，但因此也容易将“承包地利用秩序的稳定性”误解为“农户作为权利主体的稳定性”，进而认为农户是土地承包经营权的主体。《农村土地承包法》同时使用“农户”“农村集体经济组织成员”作为承包主体的表述，还存在“农村集体经济组织”“农村集体”混淆使用的现象，［16］这是导致土地承包经营权的主体不清的原因。学界一般多认为承包集体土地的主体是农户（农村承包经营户），但也有观点认为：“在法律关系上，成为承包人的是农户的所有家庭成员，而非农户本身。”［17］P476《农村土地承包法》第5条从集体所有权的性质层面明确农村集体经济组织成员才是土地承包经营权的权利主体，该条第1款明确发包方应当按照每户成员人数确定承包土地数量，即“按户承包，按人分地”。［10］P20-21农村土地集体所有制保障农民集体成员获取农村土地的利益，农民集体成员人均平等地享有依法承包农村土地的权利也与“不患寡而患不均”的我国农村风土人情相契合，在实行家庭联产承包责任制的初期，便强调按照人均公平分配承包地，［18］P304以此确保每个农民能够应对在人民公社体制下旧的农业耕作模式（大集体时期）向家庭联产承包责任制转型过程中的温饱问题，导致人人均等的理念在农民心中根深蒂固。而《农村土地承包法》第19条第（一）项的“集体经济组织成员享有平等的承包权”和第（二）项的“公平合理”再次从土地承包程序层面强调按照“人人有份”的原则分配家庭承包的农村土地。[7]实际上，土地承包经营权的权利主体只能是农民集体成员，农户是稳定利用承包地的农业生产经营单位，当时代变迁产生的各种变化冲击了承包地利用秩序的稳定性之后，对于脱离了承包地稳定利用秩序的权利归属应当做有利于农民集体成员的利益调整。
（一）农户是稳定利用承包地的农业生产经营单位
　　《农村土地承包法》第16条第1款明确农户为承包方，源于农户在承包地利用的历史变迁中的功能定位。承包地经历了从社会保障功能向经营收益功能的逐渐演变，农户也从农村中以血缘关系和婚姻关系为基础组成的最基本的社会单位强化为利用承包地开展农业生产经营的基本单位。在家庭联产承包责任制初期，尚处于保障温饱阶段，为保障农民集体成员的生存保障利益，重点在于土地作为生产资料分配的公平性。此时，承包地调整频繁导致土地严重碎片化，无法开展有效率的生产经营，现实要求承包地的功能从生存保障转向经营收益，承包地的利用秩序需要从频繁调整转向长期稳定。通过将土地承包经营权确定在农户的范围内，有利于承包地利用的稳定，而农业生产经营需要长期稳定的承包地利用秩序。所以，我国立法基于历史传统和当时的生产现状，将农户构造为独立的农业生产经营单位，进而以其为单位建立土地承包关系，党和国家政策适时地推广“增人不增地、减人不减地”，农户对于承包地利用秩序的稳定功能更加得以显现，从根本上提高了承包地的利用效率，增加农业产业生产经营的收益。
　　长期稳定农户对承包地的利用有利于实现农村社会稳定和农业产业的可持续发展，但是第二轮土地承包以来的现实不断发生变化。在过去的几十年的农业发展中，党和国家政策不断导向农业的集约化规模经营，早在1984年的中央一号文件中，正式开禁农村土地流转的同时就提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快构建新型农业经营体系，鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式的承包地规模经营。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，第二轮土地承包到期再延长30年，同时强调实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、农业产业化联合体等多种形式适度规模经营。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》再次强调“发展农业适度规模经营”。无论在农业发展哪个时期，承包地规模经营都离不开长期的经济投资，并以承包地的长期利用为前提。既然承包地规模经营的国家战略未发生变化，土地延包的重心便是稳定并维持既有的承包地利用秩序，但面对农户自身的变化也需要做适当的调整。
（二）第二轮承包期内的变化冲击承包地利用秩序的稳定性
　　第二轮承包期内，各种因素的变化冲击了承包地利用秩序稳定性，改变的内容也导致农户已经不必然是一个稳定的、有效的农业生产经营单位。这些影响承包地稳定利用秩序的因素可分为以下两类。
　　第一，社会发展因素。伴随着城市经济的迅速发展，非农产业与农业的劳动回报率相差悬殊，经济上的诱惑使得以农户构造的生产单位不再稳定，农民集体成员有很大概率会进城打工或落户城市长期工作，而且从农户中出走的成员绝大多数都是中青年劳动力，农户中剩余成员结构不合理导致对承包地的利用效率大幅降低。另外，城市化进程的快速推进加剧了农村与城市之间在教育资源、医疗资源等配套措施方面的差距，农村的中青年劳动力不得不选择为了下一代能够享受更多利益而离开农村定居于城市，此种农民进城落户趋势进一步引发了土地资源的闲置和浪费。经济快速发展带来的是生育成本和生活成本的过度增长，农村新生人口的增速远远不及农村人口老龄化的速度，导致没有充足的新生人口继续从事农业生产经营。［19］P172从国家长远的战略布局来看，农业耕地之上不仅承载了农民的生存保障利益功能，更承载了粮食安全等公共利益功能。受全球政治形势、地缘政治危机、地球气候灾变等外部因素的影响，我国粮食安全面临的结构性短缺问题仍然较为突出，党的二十大报告在提出高质量发展目标时强调“全方位夯实粮食安全根基”“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。而农民对于承包地的利用效率远远不及现代化农业主体对于承包地的利用效率，因此，通过“三权分置”以流转土地经营权方式利用承包地逐渐成为现存农户的最佳途径。
　　第二，自然因素。农村人口结构的老龄化十分严重，从事农业生产经营的劳动力中老年人占比较大的后果是承包地利用效率的整体降低，成员构成普遍老龄化的农户即使拥有再多、再稳定的土地，经营收益也不会明显增加。在农户内中青年劳动力大规模转移至城市的背景下，农户内剩余的老年成员的死亡将最终导致承包地的长期闲置和浪费。《农村土地承包法》明确严格限制发包方在承包期内调整承包地，现实中有地农民的不断死亡，同时农村新生人口不断产生，上述各种因素结合在一起，引发了“死人有地、活人无地”的异常现象。第二轮承包时，中共中央、国务院发布的《关于1998年农业和农村工作的意见》就提出“第一轮承包到期的地方，都要无条件延长30年不变”，一些地方的做法是在第二轮承包时对第一轮土地承包的现状无条件且不变地延长30年，累积到第三轮土地承包时，因自然因素导致农户解体的现象更加严重，很多作为形式上承包方的农户已经不能胜任农业生产经营单位的农业生产工作。
　　第二轮承包期内关于承包地利用发生了上述的各种变化，使得部分承包地利用秩序的稳定性被打破，如果不对这些脱离稳定秩序的承包地进行适当调整，将严重浪费珍贵的农村土地资源。因此，在第三轮土地承包中，对于那些形式上归属于农户而实际上已经脱离稳定利用秩序的承包地，应当从集体所有制人人均等的内在价值角度出发进行“小调整”，以重构稳定农村土地利用秩序。
（三）基于稳定利用秩序将承包地有限调整给部分农民集体成员
　　调整脱离土地稳定利用秩序的承包地涉及土地承包经营权的主体问题，只有明确了土地承包经营权的主体，才能公平、合理地调整承包地。土地承包关系的设立按照“量化到人、确权到户”设计，在集体所有权语境下，比较容易得出土地承包经营权属于农民集体成员的结论，但实践和理论上容易将“承包地利用秩序的稳定性”误解为“农户主体的稳定性”，进而认为农户是土地承包经营权的主体。如有学者认为，土地承包经营权的主体是《农村土地承包法》第16条