内容摘要：自我国将“少捕慎诉慎押”确立为刑事司法政策后，最高人民检察院等部门积极致力于该政策的落实，并取得了明显的效果。然而，目前对于“少捕慎诉慎押”的理解仍需要进一步拓展与深入，政策的落实也存在“少捕”“慎诉”与“慎押”的效应未能全面展开等问题，尤其是在有关“醉驾罪”“帮信罪”等体量较大的轻罪治理中，“少捕慎诉慎押”尚未发挥其应有的功能，这与该政策指向轻罪治理完善的宗旨不相符。基于刑事诉讼的基本原理和刑事诉讼法的相关规定，我们应当在准确理解“少捕慎诉慎押”的含义与明确其意义的基础上，认识该项政策的宗旨以及出台背景，分析其在实践中所面临的问题及其原因，探讨解决问题的途径与方法，以推动该项政策在轻罪治理中普遍、长期、稳定有效的落实。
关键词：少捕慎诉慎押；羁押；附条件不起诉；缓刑
　　2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施适用”列为2021年工作要点。最高人民检察院决定将自2021年7月1日部署开展为期半年的羁押必要性审查专项活动，延至2022年12月31日，案件范围由三类重点案件拓展为全部在办羁押案件。自此之后，该项刑事司法政策对我国刑事司法的相关工作产生了显著影响。2022年，全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人49.4万人；不捕36.6万人，不捕率43.4%，诉前羁押率26.7%；共决定起诉143.9万人，不起诉51.3万人，不起诉率26.3%。[1]该项刑事司法政策的良好效应，目前仍在延续。[2]而学界对“少捕慎诉慎押”的关注和讨论也很热烈，[3]对这项刑事司法政策的落实与发展产生了积极推动作用。
　　然而，从“少捕慎诉慎押”的实施状况和人们对其的讨论来看，对“少捕”“慎诉”与“慎押”三个方面的关注，存在着程度差异以及协调性不足等问题。相对而言，人们讨论更多的是“少捕”的政策，重视逮捕的社会危险性之判断与羁押必要性审查等问题；对“慎诉”的关注则主要着眼于相对不起诉的问题，而未在区分不同种类“不诉”的基础上，深入研究“慎诉”对其的不同价值；但对“慎押”问题则基本未予讨论，甚至认为“慎押”只是“少捕”的组成部分。实践表明，“少捕慎诉慎押”自确定之后，虽然成效显著，但其预期功效并未完全释放，持续性也有待于观察。尤其引人关注的是，该项政策不仅受制于现行法律的规定，使得附条件不起诉等制度未能发挥应有的价值，即使在轻罪治理中，“少捕慎诉慎押”的作用范围也受到了各种限制。例如，“少捕慎诉慎押”基本不适用于我国目前的“第一大罪”（“醉驾罪”）的办理，这类案件基本上实行“一律拘留、一律起诉、一律判刑”的趋势仍在持续（正在大幅增加的“帮信罪”，相关案件的办理也有追随之趋势），而这显然与“少捕慎诉慎押”的精神不符。又如，附条件不起诉等方面，因为立法未能及时跟进，“慎诉”政策在实践中的作用空间严重受限，致使“慎诉”所指向的目标未能得到更全面的实现。
　　“少捕慎诉慎押”的刑事政策具有含义丰富、体系完整的特点，我们认为，应依据刑事诉讼法现有规定以及刑事诉讼的基本原理，全面揭示“少捕慎诉慎押”各个方面的含义；充分认识“少捕慎诉慎押”各个层面的价值；深入分析这一政策在实践中所面临的问题，以进一步推动该项刑事政策的落实，并由此推进我国刑事程序法治的深入发展。
　　在此，我们将对“少捕慎诉慎押”的刑事政策从三个方面进行探讨，一是“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络，二是“少捕慎诉慎押”的效应与意义，三是对“少捕慎诉慎押”面临的问题进行分析。
一、“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络
　　梳理“少捕慎诉慎押”的含义及其发展脉络是研究该项刑事政策的基础。其中，认识“少捕慎诉慎押”的含义是分析其发展脉络的前提，而明确这项刑事司法政策的发展脉络则可以进一步认识这项政策的走向。
（一）“少捕慎诉慎押”的基本含义
　　“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策是宽严相济在新时代的重要体现，包含着宽与严两个方面的内容。一方面，对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉；另一方面，对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等重罪案件以及犯罪情节虽不重，但情节恶劣、拒不认罪的被刑事追诉之人，当严则严，该捕即捕，依法追诉，从重打击。[4]该项刑事司法政策“严”的方面，人们并无疑义，需要展开讨论的是其中“宽”的含义。我们认为，“少捕慎诉慎押”作为一项体系完整的刑事司法政策，其含义既需要从其构成及其不同方面进行解析，以便更深刻认识到“少捕”“慎诉”“慎押”三个部分各自的含义，也需要对该项刑事政策的完整体系予以分析，并进一步认识其各个部分之间的有机联系。
1.“少捕慎诉慎押”的构成分解
　　“少捕慎诉慎押”作为一项刑事司法政策主要适用于审前阶段，但效力及于刑事诉讼的整个过程。这项刑事司法政策要求职权机关谨慎适用刑事诉讼中的羁押与起诉等权力，旨在减少羁押、慎重提起公诉，使轻罪得到更加和缓且有效的处置。“少捕慎诉慎押”由三个部分组成，其不同的部分所适用的诉讼阶段的重心各有不同。“少捕”“慎诉”“慎押”这三个部分主要在刑事诉讼中的批捕阶段、起诉阶段与执行阶段发挥其特定的功效。对此，人们进行了细致的解释。
　　官方的解释可以在苗生明厅长的答新华社记者问中得到。[5]“少捕”可被形象地概括为“可捕可不捕的不捕”，主要是指公安机关在申请逮捕以及检察院审查批捕时，首先需依据法定的条件与标准予以衡量，并应依据该政策的引导，对于可捕可不捕的被刑事指控人尽量不采用逮捕的方式；即使已经采取了逮捕强制措施，如果当初决定逮捕的条件已经改变，则应当及时解除逮捕，依法转变为取保候审等非羁押措施。这之中，羁押必要性审查是不可或缺的，甚至可以说是“少捕”所要求的程序法的应有之义。该程序有助于避免“一押到底”，全面贯彻“少捕”和“慎押”。当然，“少捕”并不意味着不捕，对属于《刑事诉讼法》第81条所规定应当逮捕情形的，应予逮捕。“慎诉”所指向的是检察机关在审查起诉阶段决定是否提起公诉时应当切实履行其职责，慎重使用提起公诉的职能。其含义主要包括三个方面的内容。其一，应当基于起诉便宜主义，对罪行较轻的，尤其是认罪认罚并有其他需要考虑的情况（例如积极赔偿、获得被害人谅解等），依法积极适用相对不起诉（《刑事诉讼法》第177条第2款）。其二，基于检察机关的客观公正义务，认真贯彻疑罪从无原则，应依法适用存疑不起诉。如果案件存疑，在依法进行补充侦查后，检察机关就不应当为了追诉犯罪而提起公诉（《刑事诉讼法》第175条第4款）。其三，基于特殊社会利益保护的需要，对于特定主体的一些刑事案件，依法适用附条件不起诉（《刑事诉讼法》第282条规定的未成年人的某些犯罪案件以及符合相关规定的适用企业刑事合规的附条件不起诉案件）。
　　“慎押”的含义比较复杂。“慎押”意味着应当谨慎采取羁押的强制措施，或者说，其要求在刑事诉讼中依法尽量少采用羁押的手段。就此而言，不应仅仅将“慎押”作为“少捕”的组成部分，将其理解为只是在逮捕之后的羁押必要性审查程序中发挥作用。显然，如果仅限于此，“少捕”就足以涵盖其义，没有必要再提“慎押”的要求。我们认为，“慎押”之中的“押”应当包含更广的范围，既包括刑事诉讼中的拘留与逮捕，还应包括刑事执行阶段的监禁刑，由此，“慎押”不仅意味着应减少拘留以及逮捕，甚至意味着应依法尽量提出缓刑的建议以及减少监禁刑的适用。如此，才能全面揭示“少捕慎诉慎押”的精神及其协同性。
　　将“少捕慎诉慎押”各个部分进行分解的意义在于，由此可以看到其不同部分在理论研究和实践中存在着的差别对待。现实表明，无论是学术界还是实务界对于“少捕”“慎诉”“慎押”三者的理解与把握，确实存在着原本不应有的差别对待。相对而言，“可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉”已经深入人心，对此的认识比“慎押”更加重视；而可判缓刑的尽量判缓刑，却并未受到同样的待遇。此外，“少捕”与“慎诉”在实践中也存在落实程度的差异，尽管相关数据表明了检察机关决定不诉的刑事案件有所上升，但由于对“醉驾罪”等轻罪普遍提起指控，鲜有不诉，因此，所谓轻罪的“慎诉”政策贯彻情况并不像数据显示的那样乐观。对此，后文将进一步分析。
2.“少捕慎诉慎押”的体系分析
　　分解“少捕慎诉慎押”的构成，有助于认识其不同部分的特定含义及其各自的特点，在此基础上，我们还应从整体把握该刑事司法政策三个部分共同的基本精神，看到其中的联系以及交相呼应的特点，进而从整体上对“少捕慎诉慎押”进行全面把握，以便发挥三项内容的相加大于三的政策功效。因此，对“少捕慎诉慎押”的含义不仅需要从上述三个不同的方面展开，还应当将其作为一个整体予以认识，唯此，我们才能避免由于理解的偏差而在执行“少捕慎诉慎押”这项刑事司法政策的过程中产生失衡，使其效应打折扣。
　　将“少捕慎诉慎押”作为一项体系完整的刑事司法政策，需要揭示三个部分所具有的基本精神并由此认识到其是交相呼应的一个体系。关于“少捕慎诉慎押”的整体含义，有关部门负责人曾予以系统揭示：“少捕慎诉慎押的本质是严格、准确、规范地把握逮捕、起诉、羁押的法定条件，将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理且必要的限度内，体现刑法谦抑、审慎的要求，实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡，最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。”[6]我们需要进一步认识到，其统一的精神不仅在于保障人权、规制职权以及提升司法文明和司法公正等，而且在于刑事实体法与刑事程序法的协调，并认识到该刑事司法政策的不同方面的精神内涵。一方面，应借此重塑刑事诉讼参与社会治理的基本理念，即，刑事诉讼并不仅仅是通过追诉犯罪、惩治犯罪来解决犯罪问题、参与社会治理，而是在依法查清犯罪事实的基础上，区别案件的不同情况，对不同的被刑事追诉之人依法给予相应的处置——有的需要严厉追究，有的则应宽缓应对；刑事诉讼不仅应修复被犯罪所破坏的社会关系，而且应当使刑事诉讼的当事人，尤其是被刑事追诉之人能够重返社会，以此实现刑事诉讼参与社会治理的现代化。另一方面，应由此否定以往的刑事诉讼极易出现的片面的效率观念，即羁押越多、起诉越多、判刑越重，刑事诉讼取得的成效越大。应认识到刑事羁押与刑事处罚是针对犯罪而不得不采用的强制手段，本质上也是一种“恶”，据此，可以确定羁押与起诉并非越多越好，处罚并非越重越好，并为宽严相济的刑事政策奠定坚实的基础，将刑事追诉从对犯罪的报复这种简单的消极应对，积极转化为对犯罪的治理更加有效和更加文明。
　　在理解“少捕慎诉慎押”的基本精神之后，还需要进一步对这项刑事司法政策的三个部分的内容之间的交相呼应予以分析，以便由对其直观的认识进一步深入到其相互关联，揭示其协同性。首先，就与“慎刑”相契合来说，“少捕”与“慎诉”之间原本就存在着有机的联系，并且，“少捕”与“慎诉”的精神相结合，可以更加有效地切断以往将逮捕与起诉捆绑的常见现象。[7]其次，“慎押”与“少捕慎诉”相结合，则会产生更多的效应。显然，“慎押”要求职权机关在刑事诉讼中尽量少采用拘留，有助于从侦查阶段就开始改变羁押与办理刑事案件之间曾经存在的“天然”联系，并由此从源头切断“拘留转逮捕”的常态，认识到羁押与对犯罪的追诉之间并无必然联系；并彻底改变逮捕之后的“一押到底”。另一方面，“慎押”所要求的依法尽量适用缓刑，可以切断判刑与监禁的必然联系。由此可见，揭示“少捕慎诉慎押”三个部分的有机联系，有助于切断刑事诉讼过程中长期存在的拘留、逮捕与起诉之间以及判刑与监禁之间的“必然”联系，并在人权保障、规制职权以及提升刑事诉讼参与社会治理的文明程度等基本精神的基础上，重构拘留、逮捕、起诉、判刑与监禁之间的关系，使“少捕慎诉慎押”更好地实现其整体效应。
（二）“少捕慎诉慎押”的发展脉络
　　“少捕慎诉慎押”有其发展历程，该政策所蕴含的思想远可与我国古代的民本思想、“恤刑”思想一脉相连，近则与我党宽严相济的刑事政策以及建国后刑事诉讼实践的不断发展密切关联。认识“少捕慎诉慎押”的历史渊源及其发展历程，有助于更全面、更深刻理解其精神底蕴。
　　从历史渊源来看，我国自古就有的民本与“恤刑”思想，与“少捕慎诉慎押”有着共通的价值理念。古代的民本思想虽然与现代的人权保障不同，但从其渊源来看，在精神上确实存在相通之处。中国古代因为恤刑等思想而倡导“狱空”的理念，[8]将“狱空”视为是政治清明、治理有方的体现，更是契合“少捕慎诉慎押”的价值追求。由此可见，我国古代的主流价值观乃是摒弃严刑峻法和“监狱”人满为患的治国理念及其做法，而“少捕慎诉慎押”与此一脉相连。
　　我国刑事诉讼实践中羁押等刑事司法相关理念与制度的历史演变过程，也表明了现在的“少捕慎诉慎押”并非无本之木。1951年在镇压反革命运动中，毛泽东主席提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”[9]而从相关制度的建构和发展的角度来看，从1954年的逮捕拘留条例开始，到1979年制定的《刑事诉讼法》，明确规定了逮捕和拘留的要件，初步确立了慎重适用逮捕的法律规定。历经1996年、2012年和2018年三次修改后的《刑事诉讼法》，将逮捕所要求的社会危险性具体化并增设羁押必要性审查程序，不断完善逮捕制度，从制度层面推进了“少捕”精神的落实。之后，由最高人民检察院（单独或会同公安部）颁发的相关规定，进一步完善羁押必要性审查的程序、细化逮捕所要求的社会危险性的具体内容，使“少捕”的刑事政策在程序规则中得到了进一步支持。
　　我国“慎诉”的演变更复杂。鉴于“慎诉”不仅意味着部分轻罪的不诉，而且意味着严格要求起诉的标准，由此，可以将刑事诉讼法制定时就确定的提起公诉的条件与法院判决有罪的严格标准相同，视为体现了慎重提起公诉的立法精神。而曾经的免予起诉制度与“慎诉”的关系则需要分析。[10]免予起诉制度在1996年修订《刑事诉讼法》时被废除，废除的原因是检察院因免诉制度而具有定罪的权力，这与定罪权仅在法院的现代刑事诉讼原则与理念不符，与修改后的《刑事诉讼法》第12条规定相悖。然而，1996年《刑事诉讼法》新规定的相对（轻罪）不诉的情况，却包括了原来免予起诉的一些情况，即“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定”。[11]修改后的《刑事诉讼法》通过扩大检察机关不起诉范围的方式，明确肯定了检察机关享有起诉的裁量权，确立了由法定（绝对）不起诉、相对不起诉、存疑不起诉等构成的完整的不起诉制度，为“慎诉”的刑事政策奠定了程序法的基础。当然，“慎诉”的程序法基础此后仍有发展。例如，附条件不起诉制度在2012年被纳入修改后的《刑事诉讼法》，尽管只适用于符合法定条件的部分未成年人刑事案件。[12]2018年《刑事诉讼法》（第182条）虽然增加规定了核准不起诉制度，但因其极为严苛的程序限制以及仅适用于极特殊的案件，与“慎诉”很难说有多少关联。而近期随着企业刑事合规的改革试点的推广，刑事诉讼法学界的诸多学者主张修改我国《刑事诉讼法》以便拓宽适用附条件不起诉的案件范围。
　　关于“慎押”，我国在刑事诉讼领域也曾有过诸多努力。例如，1954年颁布“逮捕拘留条例”，就规范和减少羁押来说，其意旨就包括了规范拘留和逮捕两种羁押措施。而1996年修改《刑事诉讼法》的时候，废止了“收容审查条例”，致使侦查机关曾经广泛采用的“借用”收容审查羁押方式办理刑事案件的做法就此终结，从而推动了“慎押”观念的落实。回顾这些历史，有助于使我们将如今的“慎押”的含义作进一步延伸，而不是将其仅仅局限于“少捕”的范围之内。
　　梳理“少捕慎诉慎押”的历史脉络，可以使我们对这项政策的发展趋势有更清晰的认识，由此看到“少捕慎诉慎押”经历了逐渐演进的过程，并且，“少捕”“慎诉”与“慎押”的发展趋势基本同步，“少捕慎诉慎押”由观念倡导逐渐演化为具体政策，再由政策逐渐形成法律，既意味着其在实践中的作用的增强，也意味着其落实的稳定性的提升。从其发展脉络中还可以看到，“少捕慎诉慎押”的适用范围由少数案件逐渐扩展，由特殊情况下的适用到普遍且稳定的适用，并与宽严相济的刑事政策之适用相协调，稳步推动我国刑事程序中人权保障的发展，刑事程序法治的文明化程度有了实质性提升。
二、“少捕慎诉慎押”的背景、效应及其意义
　　“少捕慎诉慎押”的提出，有其特定的背景。认识这个背景，有助于我们判断这项刑事司法政策施行以来所取得的成效及其意义，而总结该项政策的成效及其意义，则有助于促进该项政策今后长期持续、稳定发挥作用。
（一）“少捕慎诉慎押”的背景
　　“少捕慎诉”作为“少捕慎诉慎押”政策的前身，在2010年已被规范性文件所确立。2010年8月中央综治委、两高两部和共青团中央发布《进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》第8条提出，“人民检察院办理未成年人刑事案件，应当讯问未成年犯罪嫌疑人，坚持依法少捕慎诉”。由此可见，“少捕慎诉”的提出与“少捕慎诉慎押”的提出，其背景并不相同。就“少捕慎诉慎押”而言，其背景主要有三个方面。
　　首先，我国以往的羁押率普遍较高，该问题长期未能得到有效解决。1999年至2019年，我国刑事诉讼中提请逮捕案件批捕率仍近80%，全部案件羁押候审人数超过50%，每年有上百万人在羁押状态下候审。[13]较高的审前羁押比例与国家法治发展进程已不相适应。为改变刑事诉讼过程中未决羁押率过高的问题，职权机关也采取了相应措施以改变此状况，例如最高检与公安部联合发布《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，以及随后最高检公布《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，再到此前检察系统推介“少捕慎诉”部分措施，然而从相应的数据来看，收效有限。
　　其次，刑事犯罪轻型化的趋势、认罪认罚从宽制度的广泛适用以及刑事诉讼观念的重大变化。可以说，正是这三个方面的综合因素，促成了2021年4月中央全面依法治国委员会把“少捕慎诉慎押”由司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。正如其在文件中所说：“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用。”
　　再次，现代科技的运用使得该政策的出台与实施具有了相应的条件。例如，“非羁码”等技术的运用，对于降低羁押率有着重要的意义，并因此对“少捕”“慎押”政策产生积极作用。[14]虽说“少捕慎诉慎押”政策的出台与实施是基于上述特定的时代背景，但是，对此需要进一步分析。其中，犯罪情况的变化只是基础，即凶杀等重罪大幅度减少，多数犯罪为轻罪，这只是为“少捕慎诉慎押”提供了普遍适用的可能性，而真正使这种可能性转变为现实的则是刑事观念的转变。即使是科学技术对“少捕慎押”的助力作用，也是以刑事观念的转变为前提的。也就是说，如果没有刑事观念的转变，对普遍羁押、尽量起诉传统做法没有足够的反思，即使面对的是轻罪，并存在“非羁码”这样的技术，也不会想到采用以减少羁押。至于刑事诉讼模式的转型对“少捕慎诉慎押”的影响，虽然是客观存在的，但却需要分析其中的利弊。对此，后文将进一步展开。
（二）“少捕慎诉慎押”政策的效应
　　“少捕慎诉慎押”司法政策出台后，其所产生的最直接效应是相关制度与措施的推行，而相关的数据则能更直观地反映其落实后的效应。
1.“少捕慎诉慎押”的措施落实
　　检察机关作为主导“少捕慎诉慎押”的主体，针对之前羁押率高、不诉率低等问题，优化了办案模式，发挥了审查逮捕以及审查起诉的把关作用，其中说理与羁押必要性审查为两大关键词。
　　其一，在不予批捕与不予起诉的过程中，着重释法说理，提升变更、撤销强制措施建议的可接受性，以促成公安机关以及被害人等诉讼主体的理解、认同与支持。通过健全逮捕说理机制，加强对不同类型案件社会危险性标准的归类总结，强化刑罚要件、社会危险性要件的指引、规范功能，通过审查逮捕履职办案倒逼侦查机关审慎适用羁押强制措施。该项政策的这种效应，绝不仅限于相关统计数据中，[15]更重要的是促进了检察机关在办案中的释法说理，在提升其可接受性的同时，彰显了司法水平的提升。
　　其二，开展羁押必要性审查专项活动，规范采取与变更羁押强制措施办案流程。一是执行更严格的羁押标准，进一步细化逮捕适用标准，统一羁押必要性审查标准，严格控制逮捕羁押。二是加大羁押审查的力度，建立对羁押必要性的定期审查制度。加强对羁押持续时间、延长侦查羁押期限和重新计算羁押期限的规范，以逮捕时所依据的事实、证据条件、社会危险性情形是否发生重大变化，羁押期间是否出现和解、认罪认罚等新情况，犯罪嫌疑人、被告人有无不适宜羁押的疾病或特殊情形为重点，全面审查判断是否有必要继续羁押，及时变更、撤销不必要的羁押。三是提升审查质量，具体判断个案中的社会危险性时进行实质审查，建立社会危险性证明程序机制和量化评估机制，避免轻罪案件羁押率过高、“构罪即捕”、“以捕代侦”、“一押到底”等突出问题。专项活动期间，检察机关在侦查、审判阶段开展羁押必要性审查提出变更强制措施或释放建议后，侦查、审判机关的建议采纳率达88.62%，同比上升近5个百分点。[16]