目次
　　一、问题的提出
　　二、非公有制经济的概念与宪法规范变迁
　　三、非公有制经济的宪法规范内涵
　　四、非公有制经济平等地位的保障
　　五、结语
内容摘要：我国宪法上的“非公有制经济”是社会主义市场经济的重要组成部分，构成社会主义初级阶段基本经济制度的基础。从宪法规范上看，非公有制经济与公有制经济虽然性质不同，但在社会主义市场经济体制中，二者具有平等的法律地位，应当受到平等保护。基于国家的宪法义务，国家在立法、公共政策制定等不同领域，应当维护非公有制经济的合法权利和利益，落实非公有制经济的宪法地位。从新中国历史来看，非公有制经济宪法地位集中体现了社会主义初级阶段的基本特征，适应了社会主义市场经济发展的客观要求。从宪法视角探讨非公有制经济的演变、规范结构及实践功能，有助于凝聚社会共识，增强经济发展的预期，推进高水平社会主义市场经济体制的建设。
关键词：非公有制经济；社会主义市场经济；基本经济制度；民营经济
一、问题的提出
　　新中国成立以来，非公有制经济的宪法地位经历了一个曲折发展的历史过程。改革开放以来，非公有制经济的宪法规定经历了重大变迁，其宪法地位得到了提升。尤其是1999年修宪，非公有制经济概念正式入宪，具有了确定的规范意义，非公有制经济发展具有了明确的宪法基础。党的二十大报告强调“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。〔1〕 2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称“民营经济31条”），指出“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年目标的重要力量”。7月25日，《刑法修正案（十二）（草案）》首次提请全国人大常委会审议，据介绍，修正案进一步加强了对民营企业的平等保护，明确了保护民营企业产权和企业家权益的需要。〔2〕 同时，为了落实“民营经济31条”的精神，最高人民法院、最高人民检察院、国家发改委等部门分别发布文件、典型案例以及出台新举措。这些意见和举措对于提振民营经济的信心、发挥民营企业家的积极性是有积极意义的。同时，我们也需要反思其成效问题。从2005年“非公经济36条”，2010年“民间投资新36条”到2023年“民营经济31条”，国家对民营经济的重视程度不断提升，政策举措发挥了积极作用，但整体效果如何，民营经济发展面临的深层次矛盾是否得到了根本解决，民营企业家需要什么，这些问题是值得我们认真研究的。笔者认为，目前非公有制经济发展面临的最核心问题之一是缺乏法律上的平等地位，其定位经常处于不稳定状态，无法形成对市场的稳定预期。非公有制经济与公有制经济的平等性和平等保护的规范原理，应当回归非公有制经济的宪法地位，从宪法作为国家根本法的高度，审视国家如何履行保障和实现非公有制经济发展的宪法义务。
二、非公有制经济的概念与宪法规范变迁
（一）非公有制经济概念的提出
　　从宪法规范的语言逻辑上说，对宪法文本上的“非公有制经济”的解释，首先要确立一个基本前提，即什么是“公有制经济”，只有在明确公有制的前提下，才能确定哪些是非公有制经济。可以说，如果没有公有制经济，就无法定义非公有制经济。反过来，公有制经济的主体地位，又需要通过与非公有制经济的对比才能得以凸显。从学术概念史的演变来看，非公有制经济首先是与公有制对应的描述性概念。我国宪法中的公有制概念是马克思主义中国化的产物，在马克思主义理论脉络中，公有制概念是建立在生产资料公有制基础上的。作为公有制经济的逻辑对应概念，新中国宪法中的非公有制经济概念有其特定的历史定位和内涵。
　　在新中国成立初期，我国没有非公有制经济的概念。按照《共同纲领》的规定，新民主主义国家的特征即在经济成分上，允许小资产阶级、民族资产阶级的存在；在所有制结构上，存在国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私营资本主义经济和国家资本主义经济等五种经济成分。此时，我国使用“经济成分”这一术语来描述所有制结构。毛泽东指出：“国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要的经济成分，这些就构成新民主主义的经济形态。”〔3〕社会主义性质的经济是公有制经济，除此之外的经济形式从逻辑上讲就属于非公有制经济。由于当时我国尚处于向社会主义过渡的历史阶段，社会主义制度尚未确立，需要利用各种积极因素恢复和发展经济，因此并未形成完整的非公有制经济概念。在1949年3月党的七届二中全会召开以后，中国共产党提出“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的基本经济政策，以此照顾四面八方的利益，达到“发展生产、繁荣经济”的目的。可以说，包括非公有制经济在内的“五种经济成分”理论和“四面八方”政策构成了《共同纲领》经济政策的基本内容。
　　在向社会主义过渡的时期，如何建立符合实际的经济政策，如何看待社会主义公有制以外的其他经济成分，成为社会关注的重要问题。经过1954年《宪法》对体制的确立，在完成社会主义改造、建立社会主义制度后，社会主义公有制经济之外其他经济成分被视为需要消灭的东西而不断萎缩。1975年《宪法》规定，“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”，其他经济成分几乎失去了宪法保护。对于尚存在的非农业个体劳动者，国家允许其在城镇或者农村的基层组织统一安排下，“从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”在这种经济政策下，难以形成非公有制经济的完整概念。
　　非公有制经济概念的形成以及对其进行系统阐述，始于党的十一届三中全会之后的改革开放新时期。1982年党的十二大报告指出，“在农村和城市，都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。只有多种经济形式的合理配置和发展，才能繁荣城乡经济，方便人民生活。”〔4〕 1992年党的十四大报告进一步强调，“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。〔5〕 1993年党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针”，强调“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁”。此时，“多种经济成分”与“各种所有制”已经产生了一定的关联，以平等保护理念统一了人们的认识。1995年9月党的十四届五中全会提出：“允许和鼓励个体、私营、外资等非公有制经济的发展，并正确引导、加强监督、依法管理，使它们成为社会主义经济的必要补充。”〔6〕由此，作为一种概括和描绘性质的“非公有制经济”概念被正式提出，其内容包括“个体、私营、外资等”，以区别于公有制经济的所有制经济形式。从“经济成分”到“非公有制经济”概念的转变，体现了对公有制经济以外的各种经济成分的统合，使非公有制经济出现在社会公众视野中。
　　为了适应非公有制经济发展的需求，并为其提供明确的宪法依据，1999年《宪法修正案》第16条将个体、私营等所有制经济归于“非公有制经济”概念下，明确“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。由此，非公有制经济从政策概念变为法律概念，并进入宪法话语体系，体现了执政党对社会主义基本经济制度规律的探索，并创造性地提出公有制与非公有制共同发展的理念，为未来可能出现的新的经济成分获得宪法地位留下了必要的规范空间。
（二）非公有制经济宪法规范的变迁
　　从新中国宪法史来看，我国非公有制经济宪法规范经历了一个曲折的发展过程。
　　1.从《共同纲领》到1978年《宪法》：非公有制经济宪法地位逐渐削弱
　　新中国非公有制经济宪法地位的规范变迁始于起临时宪法作用的《共同纲领》。根据《共同纲领》，“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”（序言），“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”（第3条）。在经济成分上，“国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营”（第28条）；“合作社经济为半社会主义性质的经济”，国家对其扶助和优待（第29条）；私营经济是指民族资产阶级拥有的资本主义经济，“凡有利于国计民生的私营经济事业”，国家对其鼓励并扶助（第30条）；国家资本主义性质的经济是国家资本与私人资本合作的经济，“在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展”（第31条）。因此，从所有制结构来看，非公有制经济在新民主主义的经济形态中占据了重要的地位。毛泽东在《新民主主义论》中指出：“在无产阶级领导下的新民主主义共和国的国营经济是社会主义的性质，是整个国民经济的领导力量，但这个共和国并不没收其他资本主义的私有财产，并不禁止‘不能操纵国民生计’的资本主义生产的发展，这是因为中国经济还十分落后的缘故。”〔7〕 新中国成立前后，国民经济“一穷二白”，为恢复国民经济、应对中国经济十分落后的局面，国家需要利用一切积极因素，包括有限制地利用资本主义等非公有制因素中的有利方面。
　　虽然《共同纲领》并未规定社会主义前途，但这是因为要区分国家发展阶段、不混淆当前任务，〔8〕并且，“私人资本问题，在我们过渡到社会主义社会的过程中是必须解决的”。〔9〕因此，《共同纲领》构建了新中国成立初期的非公有制经济的宪法地位，其赋予个体经济、私营经济、合作社经济与国家资本主义经济中的非公有成分以合法性，目的在于“发展生产、繁荣经济”，为向社会主义过渡奠定物质基础。在《共同纲领》的规范体系中，非公有制经济的合法性具有阶段性特征，在完成其阶段使命之后，即会被改造转化。
　　1954年《宪法》作为社会主义类型的宪法，根据当时经济发展的需要，确认了五种经济成分，明确了四种主要的生产资料所有制共同组成的所有制结构，并继续利用一切积极因素实现总路线和总任务。1954年《宪法》区分了生活资料和生产资料，对生活资料平等保护，而对生产资料进行区分保护，规定国家依照法律对农民土地所有权和其他生产资料所有权（第8条），手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权（第9条），资本家的生产资料所有权和其他资本所有权（第10条），公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权（第11条），公民的私有财产的继承权（第12条）等进行保护。
　　从1954年《宪法》的规定来看，国家在对私营经济和私有财产进行保护的同时，也规定了改造它们的方向。在社会主义改造过程中，《共同纲领》确认的所有制结构的公有化程度不断提高。到1956年底改造基本完成时，在国民收入中，全民所有制经济占32.2%，集体所有制经济占53.4%，公私合营经济占7.3%，个体经济占7.1%，资本主义经济已经被消灭。社会主义和半社会主义性质的经济在国民收入中的比重已由1952年的21.3%上升为92.9%。〔10〕
　　在1956年前后，中央层面曾出现一段不宜过快消灭资本主义经济等非公有制经济的讨论。例如，毛泽东在同工商界人士谈话时表示：在社会物资还不充足的情况下，实行“新经济政策”，保留一部分个体私营经济；“只要社会需要，地下工厂还可以增加。可以开私营大厂，订个协议，十年、二十年不没收。华侨投资的，二十年、一百年不要没收。可以开投资公司，还本付息。可以搞国营，也可以搞私营。可以消灭了资本主义，又搞资本主义。”〔11〕“在社会主义建设中，搞一点私营的，活一点有好处。”〔12〕 但党的八大确定的正确路线并未得到坚持，“一九五七年后，‘左’的思想开始抬头，逐渐占了上风”。〔13〕在“文化大革命”时期，非公有制经济所剩无几。
　　在1975年《宪法》中，非公有制经济的规范空间变得更为狭窄。1975年《宪法》第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制。国家允许非农业的个体劳动者在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动。同时，要引导他们逐步走上社会主义集体化的道路。”第7条第3款规定：“在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。”1978年《宪法》第5条除少量用词有所变化外，总体上延续了1975年《宪法》有关经济和所有制的规定。可见，在1975年和1978年宪法秩序中，非公有制经济只有在被严格限制的个体经济层面受到宪法保护，这反映了改革开放前夕中国非公有制经济的脆弱地位。
　　2.从1982年《宪法》到1993年修宪：非公有制经济宪法地位的逐步稳固
　　改革开放以后，非公有制经济宪法地位逐渐提高，其概念内涵逐渐丰富。当时社会的普遍共识是，发展非公有制经济，是发展社会生产力的必然要求。1978年9月16日，邓小平在一次谈话中指出：“按照历史唯物主义的观点来讲，正确的政治领导成果，归根到底要表现在社会生产力的发展上，人民物质文化生活的改善上。”〔14〕 1980年1月16日，邓小平在中共中央召集的干部会议上的讲话中强调：“离开了经济建设这个中心，就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心，围绕这个中心，决不能干扰它，冲击它。”〔15〕 1978年12月，党的十一届三中全会提出：“社员的自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充，任何人不得乱加干涉。”〔16〕 1979年9月28日，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》再次强调：“社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属和补充，决不能把它们当作资本主义经济来批判和取缔。”〔17〕 伴随着改革开放，农村的非公有制经济得以松绑和发展。1980年8月7日，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》认为，个体经济是“社会主义公有制经济的不可缺少的补充”。由此，城镇的非公有制经济的限制逐渐得到松绑和发展。
　　1982年《宪法》明确规定了个体、外资等非公有制经济的法律地位。首先，宪法确认并拓展了个体经济的宪法地位和规范空间。第8条第1款规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”第11条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”其次，宪法明确了外资经济的宪法地位。第18条规定：“中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，都必须遵守中华人民共和国的法律。它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护。”最后，《宪法》还为非公有制经济的发展构建了较完善的规范体系，如第13条规定了公民私有财产的保护，第15条规定了市场调节的辅助作用，第16条确认了国有企业经营管理的自主权，第17条确认了集体经济组织独立进行经济活动的自主权，第32条规定了对在中国境内的外国人的合法权利和利益的保护等，这些规定为各种非公有经济形式发展提供了良好的规范条件。可以说，1982年《宪法》是非公有制经济宪法地位得到确认的重要转折点，为非公有制经济的发展提供了根本法基础。
　　随着1982年《宪法》对个体经济合法地位的明确，个体经济在改革开放的进程中迅速发展。1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必要条件。”〔18〕“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要，决不是退回到建国初期那种社会主义公有制尚未在城乡占绝对优势的新民主主义经济，决不会动摇而只会有利于巩固和发展我国的社会主义经济制度。”〔19〕 利用多种经济形式和经营方式发展社会生产力，是在我国社会主义制度已经确立的基础上的制度安排，坚持了社会主义的性质和道路。邓小平强调：“我们吸收外资，允许个体经济发展，不会影响以公有制经济为主体这一基本点。”〔20〕
　　基于对非公有制经济发展的整体认识，1987年党的十三大报告指出：“在公有制为主体的前提下继续发展多种所有制经济……实践证明，私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济的必要的和有益的补充。必须尽快制定有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益，加强对它们的引导、监督和管理。”〔21〕 这一方面容许超量雇工的私营经济的存在，给出了容许的理由，另一方面提供了处理私营经济企业弊端的基本方法。这为1988年通过修宪确立私营经济宪法地位奠定了基础。1988年《宪法修正案》第1条在《宪法》第11条中增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”由此，在宪法规范中，非公有制经济不仅在范围上而且在保障力度上都获得了较大提升。
　　20世纪80年代末90年代初，党的十三届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中提出的深化经济体制改革的第一项任务是“继续坚持以公有制为主体，适当发展其他经济成分，形成适合我国现阶段生产力水平的所有制结构”。〔22〕这保持了非公有制经济政策的连贯性。但当时仍然存在思想上的束缚，即发展非公有制经济是否会走向资本主义，或者出现姓“资”姓“社”的问题。这种担忧的典型表现就是出现了个体私营经济的回撤现象，如私营经济退回到个体或集体经济，或者挂靠在公有制企业名下，或者干脆注销登记，到1990年，私营企业数量少了50%，个体户数量少了15%。〔23〕
　　面对这种困境，1992年1月邓小平发表南方谈话，指出“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应当主要看是否有利于发展社会主义社会生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”〔24〕 邓小平指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”〔25〕 南方谈话再次强调了“一个中心，两个基本点”，指出了社会主义的本质问题，回应了姓“资”姓“社”问题，提出了“三个有利于”的判断标准。这在很大程度上消除了发展非公有制经济的思想束缚，为非公有经济发展扫清了障碍，同时提出了非公有制经济发展的判断标准和最终目标，为非公有制经济宪法地位的变迁指明了方向。
　　1993年《宪法修正案》第3条将“我国正处于社会主义初级阶段”写入宪法，第5条将“国营经济”修改为“国有经济”，第7条将“计划经济”改为“社会主义市场经济”，第8条将“国营企业”修改为“国有企业”。这些变化意味着国家逐渐弱化对市场经济的直接干预，而“使市场在社会主义国家下对资源配置起基础性作用”。“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展。”〔26〕“坚决打破条条款款的分割、封锁和垄断，促进和保护公平竞争。”〔27〕 由此，社会主义市场经济体制在宪法上得以确立，非公有制经济参与市场公平竞争获得了法制保障，个体经济、私营经济、外资经济三种非公有制经济被视为对公有制经济的补充。它意味着在实现社会主义初级阶段根本任务、发展社会生产力上，各种所有制经济的功能没有姓“资”姓“社”性质的区分，只有“主体”和“补充”功能地位的不同。
　　3.1999年修宪：非公有制经济正式入宪
　　党的十五大以邓小平理论为指导，论述了我国将长期处于社会主义初级阶段，明确指出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”〔28〕为了落实党的十五大关于非公有制经济保护的精神，1999年1月22日，中共中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议，其中包括将《宪法》第11条