主题研讨


内容摘要：作为一项中国特色司法制度，检察公益诉讼在维护国家利益和社会公共利益方面发挥了重要作用。基于客观诉讼理论、社会公共利益代表理论、法律监督理论，检察公益诉讼的独立性得以证成。现行检察公益诉讼规范层级较低、内容散乱，且采用嵌入式立法模式，难以为检察公益诉讼提供有效的法律供给。稳固的政治基础、广泛的社会共识、丰富的司法解释、多年的法治探索为检察公益诉讼专门立法提供了有利条件。制定“检察公益诉讼法”应兼顾程序规则和实体规则、统筹检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼、平衡立法稳定性和灵活性。具体而言，这部专门立法应在整合现有规范的基础上，吸收司法实践经验，对现行制度加以完善，根据开展检察公益诉讼的实际需要设计科学的法律框架，为检察公益诉讼的有序进行提供系统的法律依据。
关键词：检察公益诉讼；检察职能；法律监督；客观诉讼；法律框架
中图分类号：D924.33　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2023）03-0073-16
　　党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。作为新时代一项重要司法制度创新，检察公益诉讼制度全面实施五年多来，在促进政府依法行政、维护国家利益和社会公共利益方面展现了独特的制度优势和治理效能。但随着司法实践的深入，检察公益诉讼立法跟不上的问题日益突出。司法实践的迫切需要与相关立法供给不足的矛盾是当下阻碍检察公益诉讼向纵深发展的主要原因。因此，根据党的二十大精神，加快推进检察公益诉讼的专门立法，就成为国家有关部门的一项重要任务。
一、我国检察公益诉讼及其历史沿革
　　我国的检察公益诉讼，是指检察机关依据法律授权，针对侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼或支持其他主体起诉，由人民法院依法追究相关违法者的法律责任，以及检察机关依法提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责的制度。从以上概括中可以深刻认识检察公益诉讼的内涵：在起诉对象上，我国检察机关提起的公益诉讼既可以针对未依法履职的行政机关，也可以针对造成公益损害的直接行为主体；在履职方式上，除了提起诉讼，检察机关还可以通过提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责，或者通过支持起诉帮助适格主体依法提起公益诉讼。因此，对于检察机关而言，我国的检察公益诉讼不仅是一项诉讼活动，更是一项重要的法律监督活动。
　　总体而言，检察公益诉讼在我国的发展经历了以下两个阶段。一是顶层设计、试点探索阶段。检察公益诉讼的制度源头是2014年10月召开的党的十八届四中全会。这次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记在十八届四中全会上所作的说明，深刻阐述了我国设立检察公益诉讼制度的重大意义。2015年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议进一步明确了建立检察公益诉讼制度的目的、办案重点、诉讼类型等基本内容，〔1〕构建起检察公益诉讼制度的基本框架。2015年7月，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出专门决定，授权最高人民检察院正式启动为期两年的公益诉讼试点工作。〔2〕二是正式确立、全面推行阶段。2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议决定修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，正式确立检察公益诉讼法律制度。2018年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，就全面实施检察公益诉讼作出专门部署，并批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再次肯定检察公益诉讼制度，并且提出要“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确提出要“积极稳妥推进公益诉讼检察”。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中对开展检察公益诉讼作出新部署。
　　通过梳理检察公益诉讼制度的历史沿革，可以充分认识到，检察公益诉讼制度是由党中央和习近平总书记亲自设计、部署和推动的重大司法制度创新，是新时代我国实现国家治理体系现代化的重要举措。〔3〕检察公益诉讼全面开展五年多来，我国检察公益诉讼工作有序发展，办案数量稳步增长，办案质效显著提升，一大批长期没有解决的公益损害问题得到了依法处理。数据显示，自2017年7月至2022年底，全国检察机关共立案公益诉讼案件76.7万件，其中民事公益诉讼7.6万件，行政公益诉讼69.1万件。〔4〕实践证明，以习近平同志为核心的党中央，根据我国的国情和形势发展需要，适时作出建立检察公益诉讼制度的重大决策，是完全正确的。
二、检察公益诉讼专门立法的理论基础
（一）基于客观诉讼理论的检察行政公益诉讼
　　客观诉讼理论是开展检察行政公益诉讼的理论基础。划分主观诉讼与客观诉讼的理论，最早由法国学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）创立，后经德国、日本学者在大陆法系的行政诉讼法学研究中借鉴。〔5〕所谓主观诉讼，是指以保护个体权利为目的的诉讼。所谓客观诉讼，是指以维护客观法律秩序或一般公共利益为目的的诉讼。〔6〕主观诉讼的提起以个人拥有“法律上的利益”为前提，当事人必须是具体权益受到侵害的直接利害关系人。而在客观诉讼中，不存在真正的利益主体，有权提起诉讼的主体往往是法律特别授权的公益代表。“任何利害关系人，哪怕只是同这种行为之间有一种道德的、间接的关系，都可以向行政法院起诉。”〔7〕目的之别引发功能上的差异，主观诉讼的首要功能是个体权利救济、争议化解，而客观诉讼的首要功能是监督法律实施、保障公共权力的良性运作。
　　“行政公益诉讼属于客观诉讼。”〔8〕我国的检察行政公益诉讼在试点期间，便表现出了明显的客观诉讼特征。〔9〕在后续的发展过程中，这一特征又得到了强化。
　　第一，检察行政公益诉讼的制度目的是维护公共利益，与客观诉讼的特征完全吻合。检察机关提起行政公益诉讼有两项前提条件，一是行政行为有瑕疵，二是行政行为造成公益受损。前者表明检察机关提起行政公益诉讼有助于纠正违法行政行为，以维持法律秩序；后者表明检察机关提起行政公益诉讼有助于维护国家利益和社会公共利益。而无论是客观法律秩序还是国家利益、社会公共利益，都是广义上的公共利益，而非私人利益。
　　第二，从制度功能上看，检察行政公益诉讼主要发挥监督法律实施的作用，与客观诉讼的价值功能相匹配。检察行政公益诉讼的关键在于监督行政机关依法履职、执行国家法律。一方面，我国的检察行政公益诉讼专设检察建议这一特有的履职方式，其具有督促履职、纠正违法等重要职能，使得检察行政公益诉讼的监督特性更加凸显。另一方面，检察行政公益诉讼中以行为标准〔10〕判断行政机关是否完全履职的司法现状，也反映了检察行政公益诉讼监督法律实施的功能定位。检察行政公益诉讼的首要功能是“监督”而非“救济”，只要行政机关做到了正确适用法律、依法全面履职，即使无法完全消除国家利益或社会公共利益受侵害的状态，也不应再追究其责任。
　　第三，检察行政公益诉讼的诉讼构造与客观诉讼的特殊架构相一致。一方面，我国的行政公益诉讼仅能由检察机关这一由国家法律特别授权的主体提起。在行政公益诉讼中，检察机关是公益的代表，没有自己的特殊利益。“与境外在提起主体上常常是公民或相关组织相比，我国行政公益诉讼的客观诉讼特点更为突出，是典型的官告官。”〔11〕另一方面，法院对行政公益诉讼案件的审查重点也区别于其他诉讼。行政公益诉讼的裁判始终围绕行政行为的合法性问题展开，最终的司法审查结果也与公共利益相关，指导相关负有监管职责的行政机关依法履职。
　　我国传统的行政诉讼多表现主观诉讼的特征。在制度目的上，“我国《行政诉讼法》是以保护相对人的权利为主轴而建构的诉讼体系”〔12〕。在制度功能上，“救济无疑是行政诉讼最基本的功能和作用”〔13〕。虽然行政诉讼也能起到监督行政的作用，但这种监督只是在救济相对人权利过程中附带产生的，并非客观诉讼所强调的直接监督。在诉讼构造上，传统行政诉讼的起诉主体也限于利害关系方，诉讼中的当事双方为权利义务相对方。总体而言，检察行政公益诉讼和行政诉讼均属于广义上针对行政机关提起的诉讼，且在实现“监督行政机关依法行使职权”这一立法目标的问题上，检察行政公益诉讼制度极大地填补了行政诉讼制度的缺失与不足。但借助大陆法系的主客观诉讼划分理论，不难得出结论，我国的检察行政公益诉讼属于典型的客观诉讼，其与更具主观诉讼色彩的传统行政诉讼之间的差异性远超于相似性。
（二）基于社会公共利益代表理论的检察民事公益诉讼
　　与侧重私益保护的传统诉讼不同，公益诉讼是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。意大利比较法协会主席和诉讼法国际协会主席莫诺·卡佩莱蒂（Mauro Cappelletti）教授在1978年研究比利时、法国和意大利的民事诉讼主体资格时提出了社会公共利益代表理论，即检察院作为社会公共利益的代表在涉及社会公共利益的民事案件中享有提起诉讼的诉讼资格。〔14〕杜伦大学比较法研究中心主任克里斯托弗·奥克韦（Christopher C.Osakwe）教授在1983年研究前苏联民事诉讼中公共利益理念时也提出了社会公共利益代表理论，即社会公共利益指称可识别的和不可分割的社会公众利益，检察院根据法律原则确定民事案件涉及可予以保护的社会公共利益，有权作为社会公共利益的代表提起诉讼。〔15〕
　　作为社会公共利益的代表，检察机关所提起的民事公益诉讼不属于传统的民事诉讼，也并非民事诉讼的简单延伸。
　　第一，从制度目的上看，检察民事公益诉讼是为了维护公益而设，并不以化解平等主体间的人身、财产损害纠纷为目标。这一点是检察民事公益诉讼区别于传统民事诉讼的本质特征。无论是在典型的环境保护或食品药品安全领域，还是在新兴的安全生产、农产品质量安全等领域，检察民事公益诉讼制度打击损害社会公益行为的初衷从未改变。与其他主体提起的民事公益诉讼相比，检察机关提起的民事公益诉讼的公法意味更加强烈。“公益代表人的身份以及相应的公益代表权可以使检察院更全面地进行对侵害公益行为的监督。”〔16〕因此，由检察机关提起的民事公益诉讼，更加追求公益保护的目标。
　　第二，从责任基础上看，损害社会公共利益的责任属于公法责任，基于此提起的检察民事公益诉讼不同于传统民事诉讼。“当私权的滥用侵害了社会公共利益，危及到公法秩序的安宁时，由公共利益的代言人——检察院或行政机关代表国家进行追诉”〔17〕，此类以公法责任承担为基础的诉讼并非传统的民事诉讼。《民法典》出台前后，关于应否将公益赔偿责任写入民事法律规范的讨论十分热烈。有学者指出，将此类公法责任纳入民事调整规范，会导致“公私不分”，造成法律体系内部的矛盾冲突。〔18〕这一问题投射在诉讼法领域也是如此，将检察民事公益诉讼与传统民事诉讼混同，不仅不利于原有制度矛盾的化解，还将制约检察民事公益诉讼的长远独立发展。
　　第三，从诉讼构造上看，检察机关作为社会公共利益代表，明显区别于传统民事诉讼中的“原告”。传统民事诉讼将“直接利害关系”作为对“适格原告”的限定。〔19〕而在检察民事公益诉讼中，根据我国现行法律法规，检察机关属于“公益诉讼起诉人”，并非有直接利害关系的原告主体。且作为公益代表，其处分权能相较于民事诉讼的原告也受到一定的限制。〔20〕在民事诉讼中，双方当事人处于平等地位，原告可以随意处分自己的权利。而社会公共利益代表的特殊身份要求检察机关不得随意处分公共利益，不能随意更改、降低诉讼请求，避免被侵害的公共利益得不到全面救济。
　　综上所述，检察公益诉讼是区别于行政诉讼、民事诉讼的新型诉讼。客观诉讼理论、社会公共利益代表理论是检察公益诉讼制度自成体系的理论基础。我国早期在公益诉讼的制度安排方面分别受到了英美法系和大陆法系相关理论的影响，导致在公益诉讼应采取何种制度模式的问题上，难以形成统一意见。〔21〕最终采取了在《行政诉讼法》《民事诉讼法》嵌入特别条款的方式确立检察公益诉讼制度，简称“嵌入式立法模式”。在制度探索的早期，检察公益诉讼的独立属性尚不清晰，加之理论准备不足，选择修改已有诉讼法确立该制度的立法策略有一定的道理。但随着司法实践的深入，检察公益诉讼制度逐步发展为中国特色司法制度，表现出区别于传统诉讼的重要特征，理论界和实务界对于检察公益诉讼独立性的认识也更加趋于一致。〔22〕
（三）基于法律监督理论的检察公益诉讼
　　检察公益诉讼不仅独立于传统的行政诉讼、民事诉讼，还明显区别于其他主体提出的公益诉讼。从制度表象上看，相较于只能提起民事公益诉讼的社会组织，检察机关在公益诉讼中发挥作用的空间更广，其既可以提起民事公益诉讼，也可以提起行政公益诉讼。这一差别背后的深层次原因在于检察机关的特殊职能定位。在公益诉讼中，检察机关不仅仅是公益代表，而且是法律监督机关。根据宪法规定，我国的检察机关是法律监督机关，依法监督国家法律的实施。检察公益诉讼是“以诉的形式履行法律监督本职”，监督性是其首要特征，并由此衍生出权威性、能动性等其他重要特征，而这些特征是其他主体提起的公益诉讼所不具备的。
　　第一，检察公益诉讼具有监督性。“检察公益诉讼是法律监督职能的时代回应。”〔23〕赋予检察机关提起公益诉讼的职权不是偏离法律监督职能的另辟蹊径。相反，这一新兴的履职方式是对检察监督定位的坚守和深化。建立检察公益诉讼制度的出发点，“就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”〔24〕。作为法律监督者，当负有维护公共利益职责的行政机关未依法积极履职时，检察机关可以通过提出检察建议或者提起诉讼纠正违法、督促履职，落实检察行政公益诉讼制度；或在行政机关履职不能时，作为补充力量，通过代位执法诉讼维护公共利益，〔25〕落实检察民事公益诉讼制度。可以说，提出检察建议、提起诉讼是检察公益诉讼的外在形式，强化检察监督才是其本质内涵。而其他主体提起的公益诉讼，聚焦于责任追究、损害救济，并不以监督公权力的运行为目的。
　　第二，检察公益诉讼更具权威性。基于国家法律监督机关的根本法定位，检察机关行使公益诉讼职权的权威性更高。公益诉讼检察是新时代“四大检察”之一，依法提起公益诉讼是检察机关的一项法定权力和职责。这就意味着，只要符合公益诉讼立案条件，检察机关就必须积极采取措施维护国家利益和社会公共利益，没有犹豫和选择的余地。〔26〕然而，对于社会组织等其他主体而言，其所拥有的公益诉讼诉权是一种权利，其可以基于案件的具体情况选择是否行使这一权利。也即是说，相较于可以进行案件筛选的其他主体，必须作为的检察机关对于公益的保护更为全面、可靠。事实也正是如此，公益诉讼的多年司法实践中，检察机关的办案数量远超其他主体，检察机关已成为公益诉讼的“绝对主力”。五年来，检察公益诉讼办案数是76万多件，而同期社会组织提起的公益诉讼案件是700件左右。〔27〕
　　第三，检察公益诉讼更具能动性。相较于其他主体提起的公益诉讼，检察公益诉讼更具主动作为的空间。一方面，检察机关维护公益的手段更丰富，提出检察建议、提起行政公益诉讼等方式都是其独有的。作为行政公益诉讼的唯一适格起诉主体，检察机关的作为空间更加广阔。另一方面，检察公益诉讼的适用领域更广更深。近年来，多部新立或新修的法律中规定了检察公益诉讼条款，逐步推动检察公益诉讼适用领域形成“4 N”的发展格局。〔28〕这些条款中，多数仅对检察机关进行了授权，而未明确赋予其他主体在特定领域提起公益诉讼的权利。例如，《反电信网络诈骗法》第47条仅规定“人民检察院在履行反电信网络诈骗职责中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以依法向人民法院提起公益诉讼”，并未提及其他主体。总体而言，检察公益诉讼应时代发展而生，随人民需要而动，能动性更高。
　　所有公益诉讼的适格起诉主体中，只有检察机关依法享有法律监督权，其在诉讼中不仅可以提起诉讼，而且有权依法对审判权和行政权进行制约和监督。“检察机关和其他法律规定的机关和组织都有权提起公益诉讼，但是，只有检察机关作为国家公诉机关提起的公益诉讼可以称为‘公诉’。”〔29〕因而，检察公益诉讼与其他主体提起的公益诉讼之间存在着本质区别，绝不能将两者同等看待。在公益诉讼制度体系内，检察公益诉讼作为一项重大的专门的制度安排，具有相对独立性。下一步，需要在上述理论的基础上，深入挖掘检察公益诉讼制度的独立成长空间，采取专门立法的模式规范检察公益诉讼制度，为检察公益诉讼的深入开展创造更加有利的法律制度环境。
三、检察公益诉讼专门立法的必要与可行
（一）现行检察公益诉讼规范的整体梳理
　　近年来，我国检察公益诉讼相关法律法规、政策文件密集出台。在国家法规层面，已初步形成了以《民事诉讼法》《行政诉讼法》的专门条款为基础、部分法律的授权条款为支撑、检察公益诉讼相关司法解释为主体的检察公益诉讼系列规范。
　　在全国人大及其常委会制定的国家法律层面，共有13部对检察公益诉讼作出了规定，涉及具体条款13个。这些条款总体上可以划分为三类。第一类是确立检察公益诉讼制度的《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第58条第2款。作为检察公益诉讼制度的法律源头，这两个条款分别对检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的适用范围、前提条件、履职方式等基本内容作出了规定。第二类是明确公益诉讼检察职能的《人民检察院组织法》第20条和《检察官法》第7条。这两条从对检察机关的职权配置角度，将“依照法律规定提起公益诉讼”确定为检察机关的法定职权之一。第三类是拓宽检察公益诉讼适用领域的《英雄烈士保护法》第25条第2款、《未成年人保护法》第106条、《军人地位和权益保障法》第62条等9个条款。〔30〕
　　在最高人民法院、最高人民检察院出台的司法解释层面，涉及公益诉讼法律应用问题的解释的有20余部。这些司法解释总体上分为三类。第一类是以检察公益诉讼为主要内容的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》