■生态环境法典编纂：基石与展望
文章编号：1001-2397（2025）02-0078-15



内容摘要：十四届全国人大常委会提出，在本届内编纂出一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。习近平生态文明思想是以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现。以习近平生态文明思想为引领编纂生态环境法典，具有重大的时代价值，是稳定生态文明建设战略地位的必然要求，是完善生态环境法律体系的现实需要，是解决现实生态环境问题的迫切之举，是推动共建美丽清洁世界的必由之路。为了实现高质量编纂生态环境法典的目标，应当以习近平生态文明思想为引领，将党中央关于生态文明建设的各项重大政策转换为党的全面领导原则、生态优先原则、绿色发展原则、预防为主原则、系统治理原则、损害担责原则、公众参与原则和国际合作原则，并将以上重要原则体现到生态环境法典的总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编和法律责任编中，形成具体的制度规范，使生态环境法典具有权威性和可操作性。
关键词：立法指导思想；生态文明；习近平生态文明思想；生态环境法典编纂
中图分类号：DF46　　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.02.06　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
目次
　　一、引言
　　二、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的时代价值
　　三、从习近平生态文明思想到生态环境法典重要原则的规范表达
　　四、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的逻辑展开
　　五、结语
一、引言
　　根据十四届全国人大常委会立法规划[1]和党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），全国人大常委会目前正在加紧进行生态环境法典编纂准备工作。十四届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出，“启动生态环境法典编纂工作，成立工作专班，扎实有序推进，努力在本届内编纂出一部以习近平生态文明思想为引领，具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调的生态环境法典。”[2]习近平生态文明思想作为“我们党不懈探索生态文明建设的理论升华和实践结晶”[3]，是生态价值观、认识论、实践论和方法论的总集成，是以习近平同志为核心的党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现，理应成为生态环境法典编纂工作的根本遵循。进言之，应当在深刻理解习近平生态文明思想的基础上，将党在生态文明建设领域的各项重大政策抽象、升华为重要的法律原则，再将其具化为相应的环境治理制度和措施，如此不仅服务于生态环境法典的高质量编纂，更能从根本上推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化目标的有效实现。研究以习近平生态文明思想集中体现的党中央在生态文明建设领域的各项重大政策向生态文明重要法律原则和制度的转化及其机理，是我国环境法学者的重大使命之一。
二、以习近平生态文明思想引领生态环境法典编纂的时代价值
　　2012年，党的十八大报告在新时代中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局架构下，特别强调了生态文明建设的战略地位，对大力推进生态文明建设作出了系统谋划。[4]2013年，党的十八届三中全会提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”[5]2017年，党的十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确了我国生态文明建设的阶段性目标。[6]2018年，习近平生态文明思想在全国生态环境保护大会上正式公布。[7]之后，党的二十大和党的二十届三中全会，又对习近平生态文明思想作了进一步发展。[8]
　　习近平生态文明思想立足中国特色社会主义新时代，是系统完整的科学体系，其核心要义为“十个坚持”[9]：一是坚持党对生态文明建设全面领导的思想。“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”[10]在生态文明建设中，党的全面领导具有把舵定向的重大作用，是我国开展生态文明建设的根本保证。二是坚持生态兴则文明兴的思想。“生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”[11]应当从历史维度审视生态文明对人类生存的重要性，全面做好生态文明建设工作。三是坚持人与自然和谐共生的思想。“人与自然是生命共同体。”[12]在国家管理和社会治理工作中，应当妥善处理好人与自然的关系，进一步深化生态文明体制改革，实现生态系统的良性循环和可持续发展。四是坚持绿水青山就是金山银山的思想。“保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”[13]五是坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉的思想。应当始终坚持问题导向，以持续改善生态环境质量为目标，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。六是坚持绿色发展是发展观的深刻革命的思想。“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。”[14]应当通过制度设计，健全有利于绿色低碳发展的体制机制。七是坚持统筹山水林田湖草沙的系统治理思想。“山水林田湖草沙是不可分割的生态系统。保护生态环境，不能头痛医头、脚痛医脚。我们要按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标。”[15]八是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的思想。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[16]九是坚持把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动的思想。“习近平希望全社会行动起来，做绿水青山就是金山银山理念的积极传播者和模范践行者，身体力行、久久为功，为共建清洁美丽世界作出更大贡献。”[17]十是坚持共谋全球生态文明建设之路的思想。地球是人类的共同家园。“中国愿同世界各国、国际组织携手合作，共同推进全球生态环境治理。”[18]我国立法工作的一项重大原则，是通过法定程序将党的政策主张转化为国家意志，成为全国人民共同的目标和一体遵循的行为规范。习近平生态文明思想作为党中央在生态文明建设领域各项重大政策的集中体现，理应成为生态环境法典编纂的根本遵循。以习近平生态文明思想引领编纂生态环境法典，具有重大的时代价值。
（一）稳定生态文明建设战略地位的必然要求
　　编纂生态环境法典，通过发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，将生态文明建设的战略地位在国家的基本法层面稳定和固定，推动生态文明制度更加成熟定型，是我国生态文明建设的战略地位得以稳定的必然要求。
　　1.通过厘定法律概念宣示生态文明建设的方针政策
　　概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。[19]党的十八大以来，我国生态文明建设领域总结形成了诸多新概念。例如，党的二十大报告提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”[20]；《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》（以下简称《美丽中国建设意见》）提出“全面推进美丽中国建设”；《中共中央 国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出“经济社会发展全面绿色转型”[21]。编纂生态环境法典，应当对“生态环境”“美丽中国”“人与自然和谐共生”等生态文明建设领域的基本概念予以确认并深刻阐释，彰显法律所具有的规范性等特征，从而全面准确地贯彻党中央关于生态文明建设的方针政策。
　　2.通过确立法律原则贯彻生态文明建设的重要理念
　　法律原则条款承载和传达了法律的基本价值取向，是一部法律中诸多法律规则的基础和本源。例如，《中华人民共和国民法典》第9条规定的“绿色原则”对于民事主体订立民事合同等民事行为具有统领作用，而该条款就是根据生态文明建设的绿色原则提炼造就而来的。编纂生态环境法典需要明确一系列法律原则条款，这些法律原则条款仍然需要从党中央关于生态文明建设的重大政策中寻找、凝练和升华。例如，《生态文明体制改革总体方案》提出的“坚持自然资源资产的公有性质”“坚持城乡环境治理体系统一”[22]等重要理念，这些也都是党中央在自然资源领域的重大政策，需要经过立法机关的凝练，将其上升为生态环境法典中的重要法律原则，以此彰显党中央对生态文明建设的战略部署，发挥其在生态环境保护制度体系中的基石作用。
　　3.通过构建法律规范落实生态文明建设的决策部署
　　在习近平生态文明思想的引领下，我国在生态文明建设领域作出了一系列决策部署。例如，《美丽中国建设意见》要求“全面推进美丽中国建设”[23]；又如，党的二十届三中全会通过的《决定》提出了“深化生态文明体制改革”[24]的具体举措。编纂生态环境法典的实质就是要将党和国家对于生态文明建设的决策部署转化为法律制度，实现从政策引领到法律规范的提升。有学者将其概括为“政策法律化”现象，即将抽象性政策“转译”为法律的过程。[25]编纂生态环境法典是通过法律规则的构建，用法治思维和法治方式确认、保障和推进生态文明建设的立法活动，通过具体制度的设置，明晰行为人的权利、义务及法律责任，从而对生态文明建设的重大决策部署予以立法回应。
（二）完善生态环境法律体系的现实需要
　　生态环境法典编纂需要对现行生态环境法律规范进行系统梳理和整合。法律体系化，即根据法律体系的要求，通过立法、法律解释等手段，使相关法律规范成为具有内在逻辑联系及内在价值融贯的有机整体的过程。[26]在这个意义上，生态环境法典编纂有利于完善生态环境保护法律体系。
　　1.通过系统整合实现生态环境法律规范的协调统一
　　近年来，随着我国生态环境立法进程的加快，也暴露出相关法律之间不协调的问题。首先，法条重复。根据学者统计，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）与各单项环境污染防治法的条文重复率均超过30%。[27]同时，环境保护单行法之间及环境保护领域中央立法与地方立法之间也存在大量“竞合”。[28]其次，立法分散。由于采用分散式立法模式，不同的生态环境要素分属不同的部门管理[29]，现行的生态环境保护法律被分割成诸多规范、制度，相互之间缺乏有机联系。污染防治法、生态保护法与自然资源法构成生态环境保护法律的主体类型，其下又按照生态环境要素（如水、大气、土壤、森林和物种等）进行划分并单独立法。分散式立法使法律调整的生态环境要素与生态系统之间的耦合性被人为割裂。[30]最后，立法冲突。我国生态环境领域各单行法的调整对象、基本概念、立法目的各不相同，而且具体条文多有不一致乃至相互抵牾之处。例如，《环境保护法》第42条第3款规定了“重点排污单位”的监测义务，在《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中也统称为“重点排污单位”，但是《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）中使用的又是“重点监管单位”。生态环境法典编纂能够系统整合碎片化的生态环境法律制度，消弭其内部的矛盾冲突，理顺不同层级、不同领域法律规范之间的位阶和分工关系，实现生态环境保护法律体系内各制度、各规范之间的逻辑一致。[31]
　　2.通过编订纂修增进生态环境法律制度之间的逻辑自洽
　　编纂生态环境法典并不意味着要将所有生态环境保护领域的立法都纳入法典之中，而是通过编纂原则、编纂技术和编纂内容的合理确定，以适度法典化的方式，妥善处理好生态环境保护、自然资源开发利用和高质量发展之间的关系。具体来看，一方面，通过“编”的方式将《中华人民共和国大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等污染防治领域相对成熟的法律制度纳入生态环境法典之中，实现法律规范的系统整合；另一方面，通过“纂”的方式对《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）、《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等特殊区域、流域和规范自然资源开发利用行为的法律，以及其他尚不成熟领域的生态环境保护相关立法择其要点适度纳入法典。在此基础上，编纂生态环境法典可采用“法典 单行法”并行的“双法源”模式[32]，这不仅有利于充分吸收现行生态环境保护立法的成果，也能够对新兴领域的立法预留必要的法律规范空间。
　　3.通过集成升华实现生态环境法律制度的发展完善
　　近年来，我国不断完善生态文明制度体系，在实践中探索出了生态环境保护督察、生态环境损害赔偿等诸多具有中国特色的环境治理制度工具，而这些亦亟待通过立法进一步巩固和深化。生态环境法典是立足于中国特色社会主义基本国情和中国式现代化伟大实践的立法形式，应当充分体现我国生态文明体制机制改革的最新成果。与此同时，还需要对继续探索实践的法律制度作出原则性规定，保持法律一定程度的开放性、兼容性、适应性，在总结实践经验的基础上进行法律制度的创新，实现生态环境保护法律制度的不断发展完善。
（三）解决现实生态环境问题的迫切之举
　　“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[33]编纂生态环境法典能够为全面实施法律、有效解决现实生态环境问题创造有利的条件。
　　1.通过厘清监管主体的职责边界明确法律制度的实施路径
　　当前，生态环境相关立法中尚有诸多规定不明确或冲突之处，导致生态环境领域相关行政监管职责仍未清晰界定。以生态修复为例，依据《环境保护法》及生态环境部的职责分工，生态环境部对重要生态破坏恢复工作具有监督职责，而《黄河保护法》第29条第2款又规定，“国务院自然资源主管部门应当会同国务院有关部门……组织实施重大生态修复工程，统筹推进黄河流域生态保护与修复工作”。问题在于，监督职责是否包括组织实施、统筹推进，有关方面争议较大，这在一定程度上影响了法律的实施。编纂生态环境法典能够统筹污染防治、生态保护、自然资源保护、应对气候变化等内容，在总则及各编中对生态环境领域各监管部门的职责予以系统规范，有助于生态环境保护法律制度的有效实施。
　　2.通过明确单位和个人的义务确立必须遵守法律的理念
　　编纂生态环境法典不仅要确定单位和个人有关生态环境权益的保护范围，同时也要明确单位和个人的生态环境保护法律义务。[34]在此基础上，生态环境法典还要细化单位和个人违反法定义务时所应承担的责任，构建其在生态环境保护领域完整的行为规范，以更好地推进生态环境保护法律的实施。编纂生态环境法典应当在总则中明确规定任何单位和个人都有保护生态环境的义务，并在各分编中予以具体体现。
　　3.通过明确生态环境损害的救济手段提升法律的权威性
　　“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。”[35]从实践看，我国已形成生态环境侵权诉讼、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等多种生态环境损害法律救济手段。但上述救济手段散见于单行法或司法解释之中，未能形成体系化的制度设计，故难以产生高效协同的法治效果。编纂生态环境法典能够系统聚焦、全面回应人民群众对保护生态环境的新期待，将上述生态环境损害的法律救济手段进行系统性整合和体系性优化[36]，有利于解决突出的生态环境问题，增强人民群众对生态环境保护法律的内心拥护和真诚信仰，提升生态环境保护法律的权威性。
（四）推动共建美丽清洁世界的必由之路
　　当今世界处于新的动荡变革期，全球生态环境治理面临的挑战日益严峻，围绕气候变化与生物多样性保护等关键议题的国际公约谈判日趋激烈。“人类面临的所有全球性问题，任何一国想单打独斗都无法解决，必须开展全球行动、全球应对、全球合作。”[37]编纂生态环境法典是推动共建美丽清洁世界的必由之路。
　　1.通过宣示中国立场展现我国在清洁美丽世界建设中的国际形象
　　经过长期努力，我国生态环境法治建设取得巨大成就，逐步建立健全了生态环境保护重要制度。2018年，贯彻新发展理念、建设生态文明和美丽中国的要求被写入《中华人民共和国宪法》。有关法律也进一步强化了环境监测、环境影响评价、排污许可等制度，新增了行政约谈、生态保护补偿等重要制度。新时代生态文明建设成就举世瞩目，在编纂生态环境法典时将以上重要制度纳入其中，有利于巩固我国生态文明建设的成果，向全世界宣示我国积极参与全球环境治理的国家立场，彰显生态文明建设的卓越贡献，必将对推进清洁美丽世界的共建产生积极影响。
　　2.通过展示中国方案体现我国在清洁美丽世界建设中的引领作用
　　尝试以编纂生态环境法典的方式推进生态环境保护，是世界上不少国家近年来的选择，但成功者不多。分而视之，《瑞典环境法典》以实用主义理性阐释了法典化理论与实践的转向，成为欧洲生态环境保护法典化浪潮中的先行者之一；以较高立法技术和深厚法学理论著称的德国，两次生态环境法典的编纂运动均以失败告终；采取形式编纂的《法国环境法典》，似乎并未如《法国民法典》那样产生深远影响；爱沙尼亚从2000年开始启动制定生态环境法典的相关工作，并于2014年颁布《环境法典法总则》，该法至今已有八次小幅度的修改，但分则何时面世仍属未知。作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，中国努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系。通过编纂生态环境法典，有助于向世界展现解决生态环境问题的中国方案。
三、从习近平生态文明思想到生态环境法典重要原则的规范表达
　　法律原则作为法律规范中的根本规则，所揭示的都是一般性理论或根本性思想，其往往由思想原则转化和演变而来，并在一定社会政治思想、价值观念或法律传统的影响下形成。[38]习近平生态文明思想作为党中央在生态环境领域各项重大政策的集中体现，需要先将其转换为生态环境法典的重要原则，毋庸置疑，这是一个深刻且具有重要意义的过程。
（一）党的全面领导原则