内容摘要：自然资源国家所有是社会主义公有制在宪法层面的表达。受苏联国家所有权理论影响，我国创设了自然资源国家所有权制度，意图从私法层面落实社会主义公有制。但是，自然资源国家所有权制度存在所有权主体唯一性和统一性、所有权客体无限广泛性的问题，需要从主体和客体两方面完善、构建更能满足市场化配置需求、更具有操作性的自然资源资产所有权制度。就主体而言，要明确所有权真正的权利行使主体，实现国家所有向法人所有转变，明确国务院自然资源主管部门经法律授权代表国务院行使国有自然资源的所有权职责，同时，通过委托代理行使所有权，厘清中央和地方在所有权配置中的权利义务关系。就客体而言，要将所有权范围客体限定为具有稀缺性、有用性和产权明晰的自然资源。
关键词：自然资源资产所有权；国家所有权；社会主义公有制；代理；自然资源资产；
　　党的二十大报告指出，要“健全资源环境要素市场化配置体系”。完善自然资源产权制度是推进资源环境要素市场化配置的重要前提和基础。从2015年起，“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”已经成为推进生态文明体制改革，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生的重要内容。2019年和2022年，中央先后印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，都对自然资源产权制度改革作了系统部署。值得关注的是，两份文件都提到了“自然资源资产所有权”这一概念，而我国《民法典》则采用“自然资源国家所有权”的概念。那么，“自然资源资产所有权”是否就是“自然资源国家所有权”？如果不是，其与自然资源国家所有权之间是什么关系？对于这些问题，目前虽然已经有了一些研究成果，但是尚无系统论述。有鉴于此，在系统论述自然资源国家所有权的形成背景和缺陷的基础上，本文将对自然资源资产所有权的主体和客体制度构建展开研究，为自然资源产权制度改革中的所有权制度改革提供理论支撑。
一、自然资源国家所有权的形成背景
　　我国《宪法》确定了自然资源国家所有的制度安排。《民法典》物权编则在私法层面确立了自然资源国家所有权。对于自然资源国家所有的权利化，是对苏联“国家所有权”理论的直接继受。这一制度安排贯彻了旨在消灭剥削的社会主义理论，保障了国家建立初期经济社会的全面发展。
（一）自然资源国家所有制与国家所有权的区别
　　对于自然资源的归属，我国《宪法》第9条作了最基本的制度安排，并采用了“国家所有”这一表述。那么，这里的“国家所有”应当如何理解？是指一种政治经济制度，还是法律意义上的权利？对于这个问题，李忠夏教授认为，“由于‘国家所有权’一词没有直接出现在宪法中，关于这个问题的讨论是开放的。”〔1〕一部分学者认为可以确立宪法上的国家所有权。例如，税兵教授认为：“自然资源国家所有权同时体现了公法与私法，由宪法与民法共同调整，体现出‘宪法所有权—民法所有权’的构造。”〔2〕而与此相对，另一部分学者则认为这一规范确立的是自然资源的国家所有制。例如，薛军教授认为：“我国宪法第九条是一条宣示性的体现政治价值选择的规范，其目的仅在于明确自然资源的公有制原则，如何在实践中实现则需要借助其他的具体的法律法规。”〔3〕又如，宪法条文中不仅没有出现所有权的表述，反而有大量的所有制表述，因此，谢海定研究员提出：“从上述宪法条文上下文之间的逻辑关系意义以及本文表述来看，‘国家所有’在宪法上指的是一种特定的公有制形式，即国家所有制或全民所有制。”〔4〕
　　对于这一争论，仅在法学层面展开分析是不够的，还需放在政治经济学的理论框架中分析研究。法学研究方法是从概念分析和价值论证出发进行讨论，尝试构建“国家所有权”理论并论证“国家所有制”的合理性，其关注的是不同的“国家所有”解释的合理性和效用性，但未从深层次挖掘自然资源归属对于整个经济社会关系的意义和效果，不能对国家所有权和国家所有制的本质区别进行分析。“国家所有”不仅涉及“国家”的主体性质、“所有”的法律性质等技术性问题，还涉及社会主义国家特殊的生产方式和政权性质，因此，还需关注政治经济学的理论分析。
　　通常理解中，所有权包含了主观权利和客观权利两层意思，主观权利侧重于主体对物的意志实现，客观权利则侧重于描述法律对物的归属的制度安排，并不包含对政治经济关系的分析。换言之，法律意义的“所有权”概念，是一定程度上抽离了具体的政治经济关系背景的抽象概念，其遵循了法律概念“体制中立”的特点。仅从所有权去观察，判断不同物的归属关系背后的经济关系差异。例如，美国土地中有大量土地属于联邦政府所有：总面积的39%为公有土地，其中32%为联邦所有，7%为州及地方政府所有，并不能据此得出美国实行公有制的结论。〔5〕因此，所有权是一种法律制度设计和安排，并不具有明显的价值倾向。所有权之所以具有这一特征，是因为所有权调整的是微观的社会关系，即在某一物上所存在的人与人的关系，其对主体和客体概念都进行了抽象，剥离了主体的身份和阶层差别以及客体的性质差别，仅是在描述一种私法上的法律关系。
　　所有权属于法律范畴，与其不同，所有制是生产关系的主要内容，属于经济范畴，决定着生产资料的归属及其与劳动的结合方式。所有权是资本主义社会捍卫先占正当性、捍卫财产私有制的武器。资本主义的核心机制是所有权，通过在宪法和法律上确认所有权神圣不可侵犯，资产阶级确保其获得的原始积累和资本的静态安全，进而为市场的自由流动奠定基础。与此相对，马克思通过还原资本主义财产私有权背后的事实关系，抽象出了所有制的概念。他将私有财产视为现实社会贫富差距和阶级矛盾突出的根源，认为资本与劳动的对立是剥削产生的根源，只有基于这一对立的存在才能实现这一对立的消除，这样，私有财产便取得了作为资本主义社会基础的所有制内涵。〔6〕资本主义私人所有制的内涵并不是法律上的物的归属关系，而是在于资本与劳动结合的方式。资本主义生产方式的核心是生产资料与劳动的分离，在此基础上，最终形成了占有生产资料的资产阶级和付出劳动的无产阶级之间的阶级矛盾。因此，所有制所涉及的不是作为权利个体的人与人之间的关系，而是阶级与阶级之间的关系，涉及到社会的基本经济关系。故所有制的改变，并不是普通的法律制度的改变，而是社会基本经济制度的变革。
　　进一步来看，社会主义政权在革命成功之后的首要任务是确立社会主义公有制，这已经超越了经济关系的范畴，是国家政权性质的核心要素。苏联和我国等社会主义国家都在宪法中规定社会主义所有制，通过宪法去巩固革命成果，如1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法》第4条以及我国《宪法》第6条。社会主义所有制的确立，不仅使得社会主义政权获得了合法性和正当性，同时也为社会主义消灭剥削、实现共同富裕奠定了物质基础。
　　综上所述，所有权和所有制之间存在本质区别，两个概念所要解决的问题也不同。在社会主义国家，社会主义所有制更是具有界定政权性质的政治功能，因此，自然资源国家所有是社会主义制度方案的重要组成部分。对此，徐祥民教授论述到：“国家对自然资源的所有权意味着国家垄断了生产资料和人类生存条件。这不仅是经济制度的安排或按照经济活动规律作出的选择，而且是完整的社会制度建设计划的组成部分。”〔7〕而所有权则调整个体之间的微观财产关系，维护财产秩序稳定，确保物的归属的静态和动态安全。因此，对于社会主义政权来说，首要任务是必须在宪法上确立社会主义生产资料的公有制。
（二）自然资源国家所有权的形成原因
　　那么进一步的问题是，社会主义国家如何在法律层面通过特定的概念来表达社会主义公有制？在资本主义国家，虽然宪法中没有对私有制进行专门规定，但是其基本经济体制和法律上的私人所有权之间的逻辑是连贯的，法律对私人财产实行严格的保护，从而确保资本与劳动相分离的基本经济制度能够得到贯彻。例如，美国《宪法》第五修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产；凡私有财产，非有恰当补偿，不得充公。”〔8〕对于服务于公共利益的物品的所有权，则通过公物理论来保护，根据服务的公共利益的不同区分为公共财产和国家私产。“在大陆法系国家，根据是否得以被无限消耗，自然资源被分为公物与国家私产，前者为公众自由使用，后者与私法财产的法律调整思路相同。”〔9〕如此一来，在资本主义国家，公共财产的使用逻辑就比较清晰了，对于可以开放使用且不减损其价值的公共财产，实际上不设置法律意义上的所有权；对于具有经济价值的公共财产，则由国家如同私人所有者一样管理。但是在社会主义国家，由于公共财产都属于国家所有，不像资本主义国家那样可以区分公产和私产，因此在建立政权之后，面临着如何在法律上表达或实现公有制中特殊的财产归属关系问题。对于这一问题，苏联采用了创设“国家所有权”这一新的法律概念的方法予以解决。1922年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民法典》，创设了“国家所有权”概念，在法律层面上表达或实现社会主义公有制的特殊价值导向。“当马克思主义经典理论在苏联付诸实践之时，革命者很快就发现，生产资料公有制（‘全社会共同占有生产资料’）的法律概念缺少理论基础，需要将其与私有权概念相结合，因此形成了‘国家所有权’概念。”〔10〕1923年开始施行的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民法典》第94、95条对国家所有权的主体和客体进行了规定。〔11〕与政府私产的概念不同，“国家所有权”概念虽然允许政府代表国家行使一定的所有权权能，但是国家所有权的主体被明确限定为“国家”，以避免对自然资源所有权的实质性分割。此外，国家所有权的客体具有无限广泛性，涵盖了所有可能的范围，与私产划定明确范围不同，其流转并不依靠市场，而是依靠有目的性的分配。因此，“国家所有权”概念承担了一定的政治功能，为苏联高度集中的计划经济体制奠定了基础，是落实社会主义公有制的制度保障，而不完全是为了调整实际生活中的财产关系。
　　新中国成立之后，苏联式的“公有制—国家所有权”理论被国内学术界引入，并对新中国民法理论产生了较大影响。之所以如此，主要有以下两方面原因：首先，在政治经济制度上，我国全面复制了苏联社会主义制度建设的道路，这客观上要求向苏联模式学习。在新中国成立之初，我国所面临的国际环境并不乐观，以美国为首的资本主义阵营对新中国采取警惕和敌视的态度。这种状况下，苏联第一个与新中国建交并提供了支持。之后，随着抗美援朝战争中双方的合作，苏联与新中国之间进入合作蜜月期。因此，在政治经济制度设计上，新中国也开始向苏联进行全方位的学习。1954年《宪法》第6条〔12〕关于自然资源的内容，与苏维埃宪法的规定基本一致，这客观上要求在民法上也进一步向苏联学习。其次，从1949年新中国成立之后到1954年宪法出台之前，我国出现了较长时间的法制空窗期。因调整社会关系和维护社会秩序的需要，国家迫切需要一种新的指导理论，这为引入苏联民法理论提供了良好的契机。“1949年以来，由于国民政府伪法统的废除，法制建设尤其是民法建设出现空白期。然而，民法典的缺失并不影响民事法律关系的发生，这使得此间法院的民事审判缺乏依据，不得不引入苏联民法。”〔13〕
　　在双重因素的作用下，五十年代开始的民法典编纂和民法学教科书撰写引入了苏联式的国家所有权理论，使得中国民法中关于国家所有权的制度设计从最初就带有了浓厚的苏联色彩。对此，李秀清教授指出：“苏联民法重视国家所有权的地位并特殊保护，影响了20世纪50年代中共关于所有权的基本理论。”〔14〕长期以来，民法理论界一直强调对国家所有权予以特别保护。王利明教授就曾经强调，如果物权法不对国家所有的问题加以规定，就“无异于把立法权交给了行政立法，这将加重国家和集体产权行政蕴意，还将失去引入民法对物权进行规制的可能。”〔15〕正是在这种思想的指导之下，2007年制定的《物权法》第五章沿用了苏联民法典的基本体例，规定了“国家所有权、集体所有权和私人所有权”。〔16〕2020年5月通过的《民法典》继续采用这一表述，将国家所有权纳入法典之中。
　　我国引入“国家所有权”概念，有其必要性和积极意义。在社会主义政权建立初期，我国面临着国内外两方面的压力：一方面，国内仍然存在着多种所有制形式，需要分步骤、分层次地进行社会主义改造；另一方面，新生的政权面临着资本主义国家的围剿和封锁。在两方面的压力之下，必须确立由国家统一调配各种财产的经济制度模式，这必然要在作为上层建筑的法律制度中有所反映和表达。从实践的效果看，国家所有权确保国家占有自然资源等重要生产资料，从而在社会主义建设初期收到了“多快好省”的积极效果，实现了经济的快速增长。因此，总的来看，国家所有权在特殊历史时期发挥了巨大的作用。
二、自然资源国家所有权理论的缺陷
　　国家所有权属于上层建筑的范畴，虽然是具有意志能力的主体理性设计的结果，但其本质上仍然受制于特定的经济基础。一旦生产力发展导致生产关系发生变革，旧的上层建筑必然会暴露缺陷，从而显得不合时宜。自然资源国家所有权制度就面临这一问题。