目次
　　一、多民族国家的单一制宪法
　　二、单一制多民族国家的政党政治
　　三、单一制多民族国家与公民投票
　　四、单一制多民族国家的国际及地方间交往
　　五、结语
摘要　自冷战结束以来，一些国家的多民族性日趋凸显，地方民族主义运动风起云涌。面对这种情况，这些国家调整了政制，但有些仍保留了单一制的宪制框架。虽然这些国家的调整暂时有效，但是各地方民族主义运动并未销声匿迹。2014年，西方最主要的两个单一制多民族国家（英国和西班牙）分别经历了决定国家前途命运的“公民投票”。在此背景下，西方单一制多民族国家这一政制模式能否继续存在成为今日世界政学两界颇为关心的话题。本文试图描述两国政党政治、公民投票和国际及地方间交往对政制的影响，说明有利于和不利于单一制多民族国家稳定的因素。综合判断，以英国和西班牙为代表的西方单一制多民族国家仍然拥有未来。
关键词　单一制　多民族国家　苏格兰　加泰罗尼亚　公民投票
　　自冷战结束以来，一些国家过去被国内外政治对立所掩盖或压制的多民族性日趋凸显，地方民族主义运动风起云涌。面对这种情况，这些国家在政治和法律领域进行了或多或少的调整，但其中相当一部分国家仍然保留了单一制的宪法体制。本文要讨论的英国和西班牙都属于这样的案例。英国的“议会主权”原则虽然受到挑战，但并没有被根本改变。《西班牙宪法》始终坚持国家整体利益优先，拒绝向经典联邦制转换。所以，尽管英国建立了苏格兰、威尔士和北爱尔兰等享有较高自治权力的地方政权，西班牙各（民族）自治区的权力也日益增大，这两个国家都没有放弃单一制的国家结构形式，属于本文所称西方单一制多民族国家。细致观察西方单一制多民族国家可以发现，现在影响其稳定发展的主要因素是该国的政党政治、公民投票和国际及地方间交往，而这三者之间存在着紧密联系。如果政党政治健康成长，公民投票不走极端，国际及区间环境比较适宜，那么这一政制模式就可以在相当长的时期内处于稳定状态，既不破坏单一制国家的基本宪制框架，又充分反映特定地区特定人群的政治需求。反之，如果单一制国家及其自治地方政权的主要政治力量就自治地方的前途出现两极分化的认识，公民投票因而产生不可逆转的结果，有关国家在国际组织中茕茕孑立，那么单一制多民族国家这一政制模式就难以为继，立刻濒临生死关头。
　　过去20年间对西方国家多民族性的关注和讨论发轫自政治理论家，塔利（James Tully）和金里卡（Will Kymlicka）等人着力阐释了主要满足特定民族政治需求自治机关如何与西方宪法政治的基本价值和典型制度共融。[2]几乎同时，社会科学家也加入了讨论。以基廷为翘楚的一批学者描述了有关国家地方民族主义运动的发展，兼及其政制变迁。[3]各国的宪制改革告一段落后，宪法学者方踏足这一研究领域。约10年前，蒂尔尼（Stephen Tierney）系统分析了西方主要多民族国家当时的宪法制度，还有一些国际知名的比较宪法学者也作出了一定贡献。[4]此外，在传统宪法学领域也有部分著作拿出一定篇幅讨论了所在国家的“权力下放”进程及其法律问题。[5]纵览前人对西方单一制多民族国家的研究，他们的成绩一是在政治哲学领域提出自由民族主义学说，勾勒出今日主要的地方民族主义运动的自由主义底色；二是初步梳理了这类运动的历史，指出近二十年它们基本接受了所在国家的基本宪制框架，力图以合法手段达成政治目标；三是归纳了“权力下放”的立法和司法特征。现在的问题是，以上研究极少涵盖21世纪以来地方民族主义政党在相应自治地方政权完全执政造成的政局动荡和法律发展。特别是，2014年西方最主要的两个单一制多民族国家英国和西班牙分别经历了决定国家统一的“公民投票”。在此背景下，过去二十年来逐步演进的单一制多民族国家这一政制模式能否继续存在，已经成为今日世界政学两界颇为关心的话题。
　　显然，仅凭规范分析是无法回答上述问题的。赫叟（Ran Hirschl）分析了四种比较法研究进路。第一种可谓“一国研究”，即研究其他国家的法律而名为“比较法”。这种研究实质上只能称为“外国法”。诚如赫叟所说，这种研究的最大贡献将是“把世界法律地图上尚未明晰的地方绘制和标明”。[6]第二种是考察各国处理同一法律问题的具体办法。第三种是考察同一概念在各国的表现，这就好像是达尔文对物种演化的研究。至于第四种，是通过搜集多个样本基于不同“变量”的表现寻求对法律现象的社会科学解释。[7]本文比较接近第二种进路。本文不是对“单一制多民族国家”的概念化，所以不属于第三种。英国和西班牙虽然是西方最重要的两个案例，但本文不是定量研究，所以也不属于第四种。第二种进路相对传统，注重比较各国的经验教训。实际上，要探寻影响单一制多民族国家稳定发展的各项因素，“描述”是最为简便有效的方法。杰克逊（Vicki Jackson）在讨论关注法律的社会效果因而带有功能主义倾向的比较宪法研究时，将它们分为三类：第一类是“概念功能主义”研究，本质上是通过在不同法律体系中选择证据来具体说明一项制度或一个概念；第二类是“个案”研究，力求深入分析法律制度在不同社会中的表现；第三类则是“多案例大数据”研究，试图发现制度特征和社会现象的因果关系。[8]按照杰克逊的划分，本文则近似于第二类研究。
　　本文以下将主要分为四个部分：第一节是对英国和西班牙两国基本情况的介绍，说明这两个国家既对本国的多民族性逐步予以承认，又维持了单一制的基本宪制框架。其中，英国对本国的多民族性接受得比较彻底，西班牙尚在两可之间逡巡。第二节将分析两国政党政治的格局，及其如何对单一制多民族国家的稳定发展构成影响。在政党政治这个因素上，两国的相同之处颇多。英国和西班牙在中央层面都存在一个主要的全国性保守主义政党和一个主要的全国性左翼政党，在各自最主要的自治地方（苏格兰和加泰罗尼亚）也都存在强有力的地方民族主义政党。第三节将分析两国“公民投票”的影响，说明公民投票有立法型公民投票和宪制型公民投票之别。目前判断，苏格兰和加泰罗尼亚在2014年准备举行的“公民投票”性质有别。2014年苏格兰公民投票业经英国中央政府同意；加泰罗尼亚举行的类似活动则遭到西班牙中央机关的坚决反对，并被宣布违宪。第四节将分析两国国际交往和国内各地方之间关系的影响。英国和西班牙的国际环境都比较有利于其作为单一制多民族国家的稳定，但两国的地方间交往情况不完全相同。英国几个自治地方政府暨主要地方民族主义政党之间的关系更为亲近。本文的最后是一个简短的结语。
一、多民族国家的单一制宪法
　　单一制国家对自身的多民族性予以政制承认并不多见，所以“单一制多民族国家”并非为人熟知的概念。单一制国家内虽然也有很多历史、文化、经济特征明显的社群，但往往追求对全体公民、各个地区一视同仁，并不照顾这类社群的需求。实施权力下放之前的英国和佛朗哥统治时期的西班牙都是这类国家。西方单一制多民族国家的出现源于各国在基本宪制框架允许的范围内，创立了若干代表少数民族利益的自治地方政权，这些政权根据民主原则和选举制度得以反映作为该辖区多数居民的地方少数民族的政治需求。在这个意义上，这些新型国家才既是“单一制”的又是“多民族”的。毋庸赘言，这样的政制安排从一开始就蕴含了矛盾：地方少数民族的政治需求可能随时突破单一制的囿限，单一制国家的中央政府也有取消自治地方政权的法理依据和政治冲动。事实上，英国曾经赋予北爱尔兰自治权，后来又几经反复，正是上述紧张关系的确证。在此背景下，把单一制的基本宪制框架和多民族的自治地方政权抟成一体绝非易事。如下所述，英国的基本做法是一方面坚持位于西敏寺的英国议会仍保有传统的“议会主权”，另一方面授权苏格兰等地建立拥有一定立法、行政权力的自治机关。而西班牙的基本做法则是一方面在宪法条款上针对（民族）地方的分裂国家行为设置几乎不可逾越的障碍，另一方面允许各省组成集中反映历史、文化、经济特征的自治区。
（一）英国
　　众所周知，英国的官方名称是“大不列颠及北爱尔兰联合王国”。联合王国的主体部分虽然是盎格鲁-萨克森人后裔居住的英格兰，但凯尔特人后裔居住的其他组成部分（苏格兰、威尔士和北爱尔兰）在英国现代史上也始终扮演着重要角色。联合王国本身即诞生自1707年生效的英格兰和苏格兰《联合条约》（Treaty of Union），该文件的第1条规定两古国自此联合成为一个国家。《联合条约》被英格兰和苏格兰的古议会分别立法确认，英国议会在英格兰议会的基础上吸纳苏格兰议会的部分成员成立，英格兰和苏格兰的古议会终止。[9]比较而言，威尔士加入联合王国则属于被迫，系遭到英格兰的武力征服使然。英国对威尔士的控制十分严酷，由此反弹，威尔士人对英格兰人的态度也远较苏格兰人恶劣。[10]北爱尔兰是英国对爱尔兰的武力征服和不列颠人对爱尔兰大规模移民的产物，至今倾向爱尔兰共和国—天主教的社群和倾向英国—新教的社群仍未彻底和解。纵观英国现代史，举凡英国国力强盛、对外扩张时，英伦三岛的内部关系就比较稳定；而一旦英国国力衰退，上述“凯尔特诸国”（Celtic countries）必定会强调自己与英格兰在血缘、文化、传统上多有不同，翻身对抗英国中央政府的管制。英国各个组成部分的恩怨情仇如此明显，它的多民族性也顺理成章地被英国各界所接受。
　　英国这一多民族国家仍维持单一制的基本宪制框架，概因尊奉宪法学巨擘戴雪（A. V. Dicey）总结出的“议会主权”原则。这一原则的基本内容是，位于英国伦敦西敏寺的“君临议会”（Queen/King in Parliament）拥有制定和修改任何法律的权力。[11]如果这一原则仍然为真，那么英国中央机关的这一权力显然是一元的和绝对的。相对地，英国宪法学界对联邦制的理解恰恰是，联邦和组成部分的权力机关之间形成了不可单方面改变的契约关系。[12]所以，“议会主权”实际上确立了英国单一制的基本宪制框架。当然，所谓“议会主权”原则也面临着种种挑战。比如，欧洲法确立了其优于在地法的原则，并要求在地司法机关直接适用欧洲法规则。那么，如果出现英国议会的后续立法违背了欧洲法的情况，究竟应该按照欧洲法原则适用欧洲法，还是按照后法优于前法原则适用英国议会立法呢？如果适用欧洲法，是否意味着英国议会已经不能修改某些“英国”法律了呢？英国普通法法院对此的理解是，对欧洲法及其各原则的接受是英国议会的自主决定，英国议会仍有可能推翻这一安排，在且仅在这个意义上，“议会主权”仍然存在。[13]类似的，英国通过《苏格兰法》等议会立法已经下放给苏格兰等自治地方政权的各项权力也都有可能被英国议会重新收回，所以英国地方自治的发展也没有颠覆“议会主权”原则和英国的单一制。[14]
（二）西班牙
　　西班牙的多民族性始终是该国政学两界的争论话题，也牵涉到历史上持续不断的恩怨情仇。现代西班牙王国的核心部分源自伊比利亚半岛上曾经存在的卡斯蒂利亚古国，而其主体部分则源自卡斯蒂利亚和阿拉贡两古王国的君主联姻，剩余部分多是天主教力量在半岛“收复失地”过程中征服的。卡斯蒂利亚和阿拉贡的共主国家后来发展为哈布斯堡王朝的全球帝国，但在半岛本土上卡斯蒂利亚和阿拉贡的整合并不彻底，在相当长的时间内阿拉贡特别是其加泰罗尼亚部分保留着相对独立的权力机关和行政机关。[15]此外，加利西亚是一个葡萄牙语地区，安达卢西亚是一个曾受伊斯兰文化熏染的地区，西班牙北部还有巴斯克语地区。西班牙的政治、文化多样性其实无从否认。问题在于，这种多样性是否意味着多民族性？近代民族国家的理想模型诞生于法国大革命，法国大革命追求民族和国家的重合，用“一个政治单元”来定义民族。[16]西班牙在波旁王朝时代强劲吸收启蒙思想，以卡斯蒂利亚人为主的西班牙统治精英开始倾向于认为西班牙国家内只有一个“西班牙民族”。历史上，多元西班牙和一元西班牙的话语拉锯战经久不息，如果说佛朗哥时代是后者占据绝对优势的话，西班牙第二共和国和民主转型后的西班牙王国则是前者的反超。现行《西班牙宪法》大体承认加泰罗尼亚、加利西亚和巴斯克是三个享有“历史权利”的“民族”，直观上可谓部分地接受了“多元西班牙”观念。[17]但是，这里指涉加泰罗尼亚“民族”（nationality）的西文词语和“西班牙‘民族’”（nation）并不相同，又为一元西班牙观念保留了位置。
　　西班牙究竟属于单一制还是联邦制，或者是一个向联邦制转型的单一制国家，这确是个问题。[18]不过，有几个理由可以支持西班牙仍是单一制国家的说法。第一，虽然“有共同的历史、文化和经济特征的省”等可以发起成立自治区，但自治区及其自治条例可以享有的权力业经西班牙王国宪法严格限制，在全国法律和自治区法规发生冲突时，“国家规范则所有未划为专属自治区职权的问题上优于自治区”。[19]第二，《西班牙宪法》第155条规定，一旦自治区违反宪法和法律义务，西班牙中央政府在参议院的支持下得强制各自治机关履行义务。[20]第三，《西班牙宪法》第161条规定，西班牙国家与自治区之间的权限冲突，由位于中央的西班牙宪法法院最终裁判。[21]除上述规定之外，《西班牙宪法》第2条（国家统一和自治权利）、第3条（卡斯蒂利亚语和其他西班牙语）、第4条（西班牙国旗和自治区区旗、区徽）和第56条（国王）等还强调了西班牙各自治区在符号上的统一。实际上，《加泰罗尼亚2006年自治条例》中的若干条款被西班牙宪法法院限定解释或判决违宪，也可以从反面支持上述观点。特别是，西班牙宪法法院2010年6月28日发布的《加泰罗尼亚自治条例》（I' Estatut d' autonomia de Catalunya）部分违宪判决明确指出，《加泰罗尼亚自治条例》是《西班牙宪法》的下位法，加泰罗尼亚自治政府与西班牙中央政府不是平等主体而是服从与被服从的关系，加泰罗尼亚不是联邦的组成部分。[22]西班牙仍然坚持单一制的基本宪制框架。
二、单一制多民族国家的政党政治
　　目前观察，影响单一制多民族国家稳定发展的首要因素是该国的政党政治。于此，有三点内容值得注意。一是单一制国家的政治光谱，尤其是其中央层面的全国性政党对建立和维持（民族）自治地方政权的基本态度。二是地方性政党对本自治地方政治现状乃至单一制多民族国家这一政制模式本身的基本态度，尤其是有无主导地方政治的地方性政党，以及这类政党的意识形态如何。三是全国性政党与地方性政党之间是否存在隶属关系，或者，这两类政党之间是否存在长期隔阂和政治对立。毋庸赘言，如果单一制国家全国性政党支持建立和维持（民族）自治地方政权，并且，它们有深入到地方政治的分支机构，那么单一制多民族国家可能更加巩固。如果单一制国家全国性政党本身对自治地方政权持消极态度，而自治地方又存在主导地方政治并与全国性政党敌对的地方民族主义政党，那么希求单一制多民族国家稳定发展就相对困难。本文两个案例的一些共同之处耐人寻味。首先，英国和西班牙都存在对（民族）自治地方不甚友好的保守主义全国性政党，即英国保守党和西班牙人民党。其次，两国也都存在拥有强大地方分支的左翼全国性政党，即英国工党和西班牙社会主义工人党。再有，苏格兰和加泰罗尼亚等地都有掌控局面的地方民族主义政党，即苏格兰民族党和加泰罗尼亚的“集中与统一”党。结果，当左翼全国性政党在中央和地方同时执政时，两地政治都趋稳定；而一旦中央和地方分别由保守主义全国性政党和地方民族主义政党执政，纷争就在所难免。
（一）英国