·主题研讨·
数字政府建设若干重点问题
　　【编者按】在阔步社会主义现代化新征程中，加强数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，党的二十大报告特别强调要加快建设网络强国、数字中国，因此，加强对相关法律问题的深入研究具有重要意义。近年来数字技术迅猛发展，极大改变而且仍在改变着人们对政府的认知，也同时重塑了政府治理方式，不可避免产生了诸多新型疑难复杂敏感重大的法律问题，如：数字技术的广泛应用对政府理念产生了哪些影响？大数据分析、区块链等数字技术在法律程序中的适用限度如何划界？多主体参与算法行政中的责任如何确定？本刊特邀多位专家就上述问题集中探讨，以飨读者。


内容摘要：人类社会进入工业时代以来，契约型政府成为现代国家建设的原型，但该原型无法妥善应对第二次工业革命带来的社会变迁，形成福利型政府和全权型政府两种变体。到了信息社会，以上政府类型都无法再适应新的时代需求，暴露出各种缺陷。反思型政府和沟通型政府成为新的时代解答。反思型政府对社会复杂性的重视，对分化的强调和对社会自治的期许，使其在信息社会治理方面具有突出优势，但同时存在合法性亏空，忽视人的自主性，造成精英与大众失衡的缺陷。建立在沟通行动理论基础上的沟通型政府兼容了契约型政府和反思型政府的优点，并克服其缺点，通过继承并强化民主法治国家治理经验的方式，为信息社会发展提供了实现人的自由与解放的新可能。
关键词：信息社会；数字政府；契约型政府；反思型政府；沟通型政府
中图分类号：D911.01　　文献标识码：A　　文章编号：1004-9428（2023）02-0003-20
　　信息技术革命带来社会关系、社会组织与社会价值的深刻变革，正在将人类带入信息社会。作为一种全新的社会形态，信息社会中政府的运行机理和运作模式都将发生改变。在信息社会的诸多现象面前，两次工业革命时期所孕育形成的政府理论暴露出各种解释缺陷。
　　本文将回顾三种具有代表性的政府理论，指出它们应用于信息社会各自存在的优势与不足，并在此基础上，展望能够满足信息社会需要的数字政府论。
一、信息社会与数字政府
（一）何谓信息社会
　　在中国法学界，围绕信息技术革命与法律这一命题，产生了很多术语。这些术语往往冠以“数字”“计算”“数据”“信息”“科技”，甚而“未来”之名，但具体内涵和外延并不清楚。这反映出法学家对正在出现的社会形态及法律关系的惊奇，但同时也暴露出相关领域基础研究的虚浮。实际上，“数字”“计算”“数据”与“信息”等仅是研究对象所具有的某些局部特征。而从社会理论角度来讲，一个更具综合性的概念是信息社会（Information Society）。
　　何谓信息社会？此一问题在社会理论界有极为丰富的探讨。英国学者弗兰克·韦伯斯特（Frank Webster）总结了五种代表性定义，它们分别从科技、经济、职业、空间和文化五个维度勾勒信息社会具有的核心特征。〔1〕第一种定义从科技入手，认为信息技术革命引发社会变革，继农业革命、工业革命之后，将人类带入了崭新的社会形态；第二种定义则主张，信息商业活动深刻改变人类经济形式，使信息产业取代农业和工厂制造业，占据经济活动的大部分，将人类带入信息社会阶段；第三种定义认为，当从事信息工作的职业优势彰显，我们便进入了信息社会；第四种定义着眼于空间的变革，提出伴随网络发展，形成了不同于传统物理空间的虚拟空间，这意味着信息社会的诞生；第五种定义则从文化角度切入，认为信息社会意味着人类交往媒介和沟通方式的改变，呈现出虚拟化、符号化的特点，甚至正在步入“拟像”（counterfeit）和“仿真”（simulation）的社会。〔2〕以上五种定义都从信息社会某一侧面的变化入手，揭示了其部分特征，但皆失之偏颇。韦伯斯特建议，将信息社会定义为理论知识/信息成为人类表现自我之基础的社会，特别揭示了信息全面塑造社会关系的建构性作用，可谓一针见血。〔3〕
　　法律作为社会的一部分，无疑深受其他社会因素的影响。如果学术界对信息社会的讨论有其现象基础，我们便可认为，法律也将分享其核心特征，表现出诸多方面的变革。这些变革的表现包括但不限于：（1）信息科技引发的一系列新的法律现象，例如大数据、人工智能和个人信息保护等；〔4〕（2）信息产业或数字经济所带来的新法律课题，例如平台、数字财产、智能合约和算法规制等；〔5〕（3）在信息社会，法律职业面临的新问题和新挑战，包括信息技术在法律职业活动中的应用，如信息社会立法、智慧司法等；〔6〕（4）法律关系在虚拟空间扩展所引发的法律挑战；〔7〕（5）“拟像”和“仿真”的新型文化给法律带来的冲击，例如虚拟空间对行动/言论边界的破坏，私人/公共空间的穿透效应，真实/虚拟的模糊化等，这些现象深刻动摇了传统法律的论证结构和知识基础。〔8〕我国法学界围绕以上问题进行了一系列讨论，但仍缺乏对信息社会的总体把握，更缺少对其与法律关系的深刻反思。〔9〕正由于缺乏这种深刻反思，使我们的研究流于琐碎、空泛，充斥“头痛医头，脚痛医脚”的策论性文字，甚至不乏空想。
　　其中一个关键的问题是，我们如何看待信息？有人将信息视为一种资源，通过这种资源产生财富，进而出现财富分配的相关议题。例如，数据作为信息的一种形态，被视为新型“资本”或生产要素。也有人将信息视为工具，通过对信息的掌握、加工和利用，可以便捷、高效地达成目标。坊间讨论的“计算法学”〔10〕，便着眼于此，背后暗含着法律的工具主义思维和实用主义价值观。还有一种看法，将信息视为对象，由此产生了对数据、算法或者信息载体加以控制的诉求。这些看待信息的视角，都不过是包裹着信息因素的传统思维，并未在真正意义上触及信息的深层内涵。在笔者看来，加拿大传播学家麦克卢汉（Marshall McLuhan）的观点“媒介即讯息”〔11〕颇具启发性，但将观点翻转表述更具普遍意义：信息即媒介。透过这种媒介，各种社会沟通得以转译，同时新的沟通得以生成，进而形成新型社会关系。只有采取此种建构主义思维，方才能够进入相关问题的核心。
（二）信息社会的政府问题
　　如果我们认为，信息社会是一种以信息作为新型沟通媒介的社会，那么由此产生的重大问题是，信息会对既有政治法律沟通产生何种影响？进而言之，信息社会是否会深刻改变人类社会的统治形式和治理结构，甚至动摇人类长期累积而成的政治法律智慧？近年来，一批从事公法研究的学者开始意识到这个问题，并进行了初步讨论，我们将其称为“信息社会的政府问题”〔12〕，但该问题的讨论刚刚起步，且并未上升至理论高度。
　　早在1996年，美国人约翰·彼得·巴洛（John Peter Barrow）曾发表《网络独立宣言》。在该宣言中，巴洛提出排除工业世界的政府，否认其主权的自由主义主张。〔13〕2003年，哥伦比亚大学法学院教授伊本·莫格林（Eben Moglen）发表了《点共产主义宣言》（The dotCommunist Manifesto），主张废除一切形式的、对于观点和思想的私人所有权，打造一个信息共产主义社会。〔14〕这两份源自左右两翼的宣言，从不同立场对工业时代的政府提出了颠覆性批判。但仅时隔一年，美国著名法学家莱斯格（Lessig）就提出相反意见，指出在网络空间，政府的力量并未退出，相反得到了强化，一种不同于传统规制形式的“代码规制”开始形成。〔15〕这一观点也得到了美国著名宪法学家桑斯坦（Cass R.Sunstein）的赞同，他借助新共和主义思想，探索了信息社会加强整合，塑造公民认同过程中，政府体制遭遇的各种难题。〔16〕巴洛的无政府主义方案和莫格林的信息共产主义方案仅仅是信息社会早期一部分人的愿景，充满了理想性，而莱斯格和桑斯坦的意见代表了真正的发展趋势。莱斯格仍然保留了一个问题，在代码规制越来越普遍而频繁的信息社会，代码将如何处理自身与既有规制模式之间的关系？更深层次来讲，规制的目的是什么？他说：“如果说在19世纪中期是准则威胁着自由，在20世纪初期是国家强权威胁着自由，在20世纪中期的大部分时间里是市场威胁着自由，那么我要说的是，在进入21世纪时，另一个值得我们关注的规制者——代码，威胁着自由。”〔17〕这一表述触及了政府理论的核心。他所提出的观点暗含着，在信息社会，政府仍不可或缺。那么该政府的原理应当是什么？
　　对这个问题的回答显然无法一蹴而就，更不能从枝节现象入手，而需要像英国光荣革命时代洛克撰写《政府论》那样，从头进行思考。这种思考包含五个相互关联的要素：政府的合法性，政府与个人，政府的权力边界，权力结构，以及政府与社会的关系。围绕这五个因素，本文将着重对三种产生较大影响的政府理论展开分析，它们分别是契约型政府、反思型政府和沟通型政府。
二、契约型政府
（一）契约型政府的核心要素
　　我们首先要研究的是自人类进入工业时代以来，首个产生重大影响的政府理论。这种政府理论的产生可追溯至17、18世纪的启蒙运动，霍布斯、洛克及卢梭等著名启蒙思想家为其奠定了思想基础。由于该理论源自社会契约论，引入颇具私法意味的“契约”隐喻，将其应用于政府设计，故我们将根据这种理论形成的政府类型称为“契约型政府”。借助契约型政府，欧洲近代国家成功实现了英国法学家梅因（Henry Maine）所说的“从身份到契约”〔18〕的转型，适应了第一次工业革命以来，农业社会向工商业社会的转变，可谓符合新社会关系的首个政府蓝图。
　　契约型政府论试图说明，政府权威源自平等社会成员之间的横向联合；权力行使基于社会主体的“同意”；政府基于法律设立，行使有限权力。依此原理而构建的契约型政府由五个核心要素组成。
　　第一，政府的合法性。政府是依据法律而人为设计的产物，而法律源自社会成员之间的“同意”。因此，政府权威须具有合法性（legality），其每一项权力须具备明确法律授权，由此延伸出行政合法性原则。进而，授予政府以权威的法律须具有正当性（legitimacy），其根本效力来自社会契约，以捍卫人权和保卫社会为根本宗旨。这种基于合法性与正当性的双层论证，构成了契约型政府权威的终极来源。
　　第二，政府与个人。由于契约型政府借助社会契约来构建，而缔约者又是具体个人，故具有个人主义色彩。这一方面是由于契约型政府扎根工商业社会，以市场交易主体为基本单元，出现日益显著的个体化趋势；〔19〕另一方面，缔约主体的自主意志至为关键，否则市场无从发挥作用。这使契约型政府的社会想象与传统社会的政府绝然不同。传统社会的政府往往将社会想象为由家族、村社、阶级或者身份集团组成，个体隐没不彰。契约型政府则将个体从所属团体剥离而出，成为政治参与者和授权者。在启蒙运动时期，社会契约论与自然权利学说联袂而行，使权利变成契约型政府的核心关注，升华为现代法治的核心语言，变成个体参与公共生活的理据和对抗权力干预的有力武器。〔20〕
　　第三，政府的权力边界。契约型政府是有限政府，由于其权威来自社会契约，权力须经法律授权，因此社会契约及由此产生的法律构成了政府行使权力的边界。为维持这种边界，防范政府权力滥用，契约型政府论构想了一系列防御措施，使权力在合法边界内运行。
　　第四，政府的权力结构。契约型政府论往往包含明确的分权设计。这种分权一方面出自分工的考虑，但主要是出于限制和约束权力的目的。其中较经典者是法儒孟德斯鸠所提出的“三权分立”学说，后经美国制宪实践，形成了分权制衡的总体设计。〔21〕契约型政府的分权有三个特点。其一，该设计具有结构刚性，特别强调权力之间的制约与监督，以此来达到保障人权目的；其二，分权须考虑权力分支之间的动态平衡，但总体仍有立法主导的特点，这是由于议会是民主部门，与民意结合程度紧密，且负责法创制，构成权力的源头活水；其三，三种权力各指向不同时间维度。立法具有前瞻性，指向未来；行政立足当下，指向现在；司法则返身回顾，指向过去。三种权力不同的时间指向，将政治生活勾连成历史连续统。
　　第五，政府与社会的关系。契约型政府一般奉行国家与社会分离原则，将社会视为由自主意志的个体所组成的自治空间，而以政府为核心形成的国家，则属于另一界面，二者泾渭分明。在法律上，社会由私法调节，而国家则由公法统御，私法/公法的划分恰恰对应于社会与国家的分离。社会既包括经济交往，也包含私人与公共生活。因此，除非经由法律明确授权，政府不得恣意侵入社会，干预经济世界和生活空间。由此形成了契约型政府保卫社会的根本宗旨，反映其有限政府的突出特点。这种国家与社会分离设想，有其历史根由。欧洲国家在近代转型过程中，希望从封建等级制解放出新兴经济领域，排除封建权力干扰与破坏，并在此孕育生成新的法律体制，以彰显工商业阶级的利益诉求。因此，社会被设想为平等主体自由联合的场域，国家则是纵向统治关系结合的空间，二者之间的围墙是宪法，但沟通的孔道是民主立法。
（二）契约型政府的优势与缺陷
　　契约型政府是西方在两次工业革命期间探索出的，适应近现代工商业社会的有效政府形式。这五个核心要素构成了现代民主法治的五根支柱。这种政府形式影响极为深远，以至于一直到信息社会，其历史经验仍成为我们思考信息社会政府问题的出发点。无政府主义者彼得·巴洛和左翼学者伊本·莫格林，规制主义者莱斯格和桑斯坦都不约而同从契约型政府的逻辑起点——个人自由出发来思考问题。他们的分歧在于，达成这一目标的方式有所不同。平心而论，工业革命时代形成的契约型政府，具有三个方面的突出优势。
　　第一，保障人权。契约型政府赋予个人自主以突出地位，并将这种自主性转译为法律语言，以权利加以彰显。因此，契约型政府往往是“选择的共和国”〔22〕，以“认真对待权利”〔23〕自诩。从历史发生学的角度来讲，保障个体人权的主张的确与市场交易密切相关，但很快权利辐射范围超出经济领域，扩展至政治参与权和社会权。
　　第二，限制公权。契约型政府对公权力的行使及滥用保持高度警惕，其制度设计充分考虑到限制公权的必要性，这种务实态度令人印象深刻。〔24〕最初，契约型政府的理想类型是“小政府，大社会”，经济生活和大量社会事务交由私法调节，政府职能仅限于治安与税收，故有“守夜人国家”的比喻。但随着经济生活的扩张和社会复杂性的增长，政府职能渐次增加，但限制公权仍然是契约型政府的核心关注。
　　第三，社会自治。契约型政府认为，社会先于政府产生，而非政府创设社会。在实践中，社会自治强调两种意义上的自主性。其一是保持经济自主性；其二是保持私人生活自主性。由此可见，契约型政府在相当大程度上依赖于社会自我组织、自我管理，重视“无形之手”的调节作用和自生自发秩序的演化力量。〔25〕
　　但与此同时，随着工业社会的不断发展，特别是社会规模的扩大和社会关系的复杂化，契约型政府的理想蓝图在越来越多方面暴露出缺陷。
　　第一，国家与社会的分离无法适应社会变迁。契约型政府诞生于第一次工业革命时期，它所设想的社会由经济实力大体相当的经济行动者组成，这大体对应工场手工业资本主义时期；但随着第二次工业革命爆发，新技术带来资本的迅速集中，机器大工业资本主义社会浮现而出。大型经济组织纷纷涌现，其掌握的社会权力不断增长。社会权力平均分布的图景被打破，市场交易中的不平等现象与日俱增。随着经济力量扩张，资本逐步渗透进入生活，造成金钱化现象，进而腐蚀伦理道德，破坏社会团结，乃至动摇国家根基。在这种情况下，政府不得不进入经济领域进行调节，一改“守夜人国家”形象。这种变化在法律上导致私法/公法的传统划分遭到挑战，出现“法律实质化”浪潮，社会法作为第三领域诞生。〔26〕
　　第二，契约型政府的个人主义假设难以成立。随着社会分工越来越细密，社会联合的要求越来越高。到了第二次工业革命时代，社会化大生产已打破时空限制，将遥远异国他乡的人们结合在一起。这时，每个人的生存与发展都与其他主体的合作息息相关。每个人的选择都与其他人的合作紧密联系。这导致法律关注的重心逐步由对个人自主性的强调，转向对社会合作的重视。契约型政府的个人主义假设将社会想象为由诸多孤立个体所组成，距离真实情况越来越远。因此，必须调整社会想象，使法体系建立在完全不同的基础上。〔27〕
　　第三，契约型政府的分权结构难以维持。第二次工业革命之后，为管理经济社会生活，行政权力巨幅扩张，不仅掌握部分立法职能，且兼具某些司法职能。立法虽欲在总体上控制行政权力，但其议事程序和专业能力无法跟上社会发展脚步，因此传统意义上的“授权”理论逐步被掏空，转变为“职权”理论。为应对这种结构失衡，进一步约束行政权力，便出现了司法权力的扩展，以及与此相应的“司法治理”（juristocracy）现象。〔28〕通过司法掌握的法律解释权，借助司法审查和违宪审查制度，将社会诉求通过司法通道带入决策中心，刺激行政机构多加考虑。但这带来新的难题，司法权力往往与民主选举距离较远，是专业而非民主部门。赋予法官巨大威权，使其俨然成为“司法摄政王”，可能进一步动摇契约型政府的总体架构。而围绕这一问题的争论，到20世纪80年代达到顶峰，美国著名宪法学家布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）甚至认为，传统分权理论已遭遇根本性挑战，以至于提出“别了，孟德斯鸠”的口号。〔29〕
　　这些问题都反映出，18世纪以来工业时代的契约型政府已经在很多方面无法适应社会变迁需要。如何在保留其既有成就基础上，寻找新的政府理论，成为一个关系重大的课题。
（三）契约型政府的变体
　　为了应对契约型政府存在的问题和缺陷，世界各国曾探索其他方案，以寻求改进。到了20世纪上半叶，第二次工业革命阶段，相继出现了契约型政府的两种变体。一种是福利型政府，一种则是全权型政府。
　　所谓福利型政府，是指在契约型政府的蓝图基础上，做出某些改进。这种改进包括：（1）承认政府负有经济管理和财富再分配职能；（2）扩展权利体系，将以公民权利和政治权利为代表的第一代人权扩展至经济、社会及文化权利的第二代人权；（3）扩大民主参与，克服投票民主不足，引入参与式民主；（4）形成以劳动与社会保障，以及消费者权益保护为代表的一系列社会法；（5）调整分权结构，强化行政导控；（6）加强对社会分化的约束，提升社会团结意识，引入共和主义的思想，以补济契约型政府的不足。这种福利国家政府在一些国家，如美国罗斯福新政时期和英国工党时代，成功稳定了第二次工业革命所引发的社会变迁，避免了社会撕裂和政治危机。“二战”后，福利国家模式在欧美发达国家得到了普遍采用。
　　作为另外一种变体，全权型政府寄希望于通过政府对经济社会生活的全面管制，以快速吸纳第二次工业革命成果，并避免由此引发的动荡。这种政府类型往往在现代化的后发国家中采用，例如1933年的德国和斯大林时期的苏联。这种政府类型表现为：（1）赋予政府以全权，对社会进行全面管制；（2）奉行整体主义思维，强调集体目标，而非个体选择；（3）反对分权体制，强化政令统一；（4）弱化私法对社会的调节作用，强化公法的统御功能；（5）打破国家与社会划分，追求二者的一体化。在短期内，全权型政府在经济方面取得惊人成效，特别是在后发国家推动了快速工业化。但其副作用也相当明显。除了政治失控带来的破坏效应外，官僚体制渗透进入社会方方面面，造成社会生活普遍僵化，引起社会活力丧失。
　　总体而言，福利型政府部分克服了契约型政府的缺陷，保留了其大部分优势，而全权型政府则在追求效率方面走得过远，体制过于僵硬，以至于抛弃了契约型政府的优势，并为此付出沉重代价。
三、反思型政府
　　如果说契约型政府成功为欧美社会接受第一次工业革命洗礼做好了制度准备，而福利型政府则较好化解了第二次工业革命可能引发的社会危机，那么到了20世纪70年代末和80年代初，即信息革命第一阶段，福利型政府也开始暴露出缺陷。
　　首先，政府使用“看得见的手”对经济生活的调节守成有余而创新不足。由于政府并非直接市场行动者，其对科技进步和经济发展的变化感应并不敏锐，经济政策往往着眼于既有结构，忽视边缘产生的突破效应。出于政治考虑，政府经济决策倾向于锦上添花，而非雪中送炭，反而不利于新兴领域的“创造性破坏”。〔30〕
　　其次，福利型政府的财富再分配容易导致“奖懒罚勤”现象。高额累进税率和其他“均富”措施有利于推进社会平等事业，克服契约型政府重视形式平等，忽视实质平等的不足，但忽视了经济发展和科技创新所必须的激励机制，以至整体影响经济效率。20世纪80年代，美国里根改革和英国撒切尔夫人改革迅速扭转局面，使英美国家从福利型政府向传统契约型政府方向后撤；但欧洲部分国家则继续沿着福利型政府方向发展，在信息产业相关领域的调整幅度有限，其信息社会的发展程度相形见绌。
　　最后，福利型政府助长政治家长主义风气。福利型政府的形象是照管者，其终极追求是转移一部分个人应为自己承担的责任。当这种“从摇篮到坟墓”的无微不至照管发展到一定程度，便会出现削弱个人自主能力的副作用。长此以往，政治家长主义不免油然而生，容易激起社会边缘群体和少数族裔的反弹，特别是引起青年一代的强烈不满。而从信息技术革命角度来看，重大科技创新往往由青年一代完成，福利型政府的家长主义文化就更表现出与信息社会“青年文化”之间的对立。美国法学家劳伦斯·弗里德曼（Lawrence Friedman）便观察出20世纪中叶以后美国法律文化的变迁，一种不同于19世纪“自利型个人主义”的新型文化迅速形成，他称之为“表现型个人主义”。这种类型的个人主义将“成为自我，自我选择”的权利置于特别和优先的位置。〔31〕因此政府形式和权威也一改过去基于传统和资历的垂直性权威，而演变为基于名人效应而成的扁平性权威。这种法律文化变迁绝不仅发生在美国，在世界各国的青年一代都有所体现。特别是很多高科技公司的企业文化同样浸润着表现型个人主义特征。这不免使人感到，新型法律文化与信息社会存在某种亲和性，给福利型政府带来无形挑战。
　　基于这些问题，到了20世纪80年代，新型政府理论纷纷出现。其中有一种政府理论，建立在现代系统论基础上，基于功能分化理念，提出了全新主张，我们称之为“反思型政府”（reflective government）。
（一）何谓反思型政府？
　　所谓反思型政府，是基于现代大型社会的功能分化，将政府职能限制在特定边界范围内，通过与其他功能子系统之间的分工合作，以灵敏回应外部环境刺激的政府。这里所谓的反思，并非意指政府工作人员的反思能力，而是指政府作为政治系统，具备“运作封闭，认知开放”的核心特征。这一理论从德国著名社会理论家尼可拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）的社会系统论汲取营养，并在法社会学家托依布纳（G ü nther Teubner）的作品中得到修正和发展。
　　卢曼认为，现代社会不同于此前的社会，具有高度的复杂性，这导致现代社会采取功能分化的方式，形成为若干不同的功能子系统。其中每个子系统都具有高度的自律性、独立性和不可化约性。卢曼用“自创生”（Autopoiesis）这个概念对系统的此种特性加以描述，这意味着每一个子系统都自我生产其要素，在运作中不断自我参照，形成内部循环。〔32〕基于这种主张，政治系统、经济系统与法律系统都属于彼此分殊的功能子系统，具有高度自主性，任何子系统都无法成为整个社会的中心。由此便形成了一种“去中心化”的社会图景。在这种去中心化的社会中，政府所能发挥的作用有限，其功能被定位成“产出有集体约束力的决定”，而经济系统负责创造社会财富，法律系统则承担“稳定规范性预期”的使命。〔33〕在卢曼看来，政府既无法取代法律去稳定规范预期，也无法取代经济部门去制定经济决策。这便使他的政府论与契约型政府及其两种变体都区别开来。契约型政府认为，政治与法律是某种一体化形式，政府是通过法律建构的治理机制。而卢曼则主张，契约型政府掩盖了政治与法律的分化；福利型政府主张，政府具有规制经济生活，甚至调节社会财富的功能，从而将政治与经济相混同。卢曼则指出，这种混同将扰乱政治和经济两个系统的运作，不仅造成政府不堪重负，而且带来经济低效。全权型政府的问题更为严重，这种方案完全否认社会功能分化的趋势，试图通过行政命令对高度复杂的社会生活进行全面规划，却根本无法达成这项目标。因此，社会系统论提出，我们应尊重现代社会复杂性的事实，基于功能分化的理念设计现代政府。
　　反思型政府同样具备五个方面的核心要素。
　　第一，政府的合法性。契约型政府认为，其合法性来自于法律授权，最终源自社会主体的同意。反思型政府则主张，政府合法性只能来自系统自身。换言之，“合法性是政治系统自身产生出来赋予自己行为某种价值和合理性的方案”〔34〕