■社会主义市场经济法治
文章编号：1001-2397（2023）01-0118-14



内容摘要：在法治建设的新时期，经济法的立法路径；如何选择，事关整体法治的完善和发展。经济法的立法路径可分为两类，即集中立法路径（包括法典化路径和统合立法路径）和分散立法路径（包括分领域、分行业的单行立法路径），两类路径皆有其必要性、合理性和局限性。基于我国经济法立法的需要与可能，目前应兼顾各类路径的优势，将统合立法与单行立法有机结合，从而形成相互协调的多元立法路径。为此，既要基于各具体领域、行业的特殊性和差异性，加强个别立法或单行立法，又要推进统合立法，不断提升立法层级，增强立法的协调性和系统性，从而持续提高整体经济法立法的质量和效益，实现其多元调整目标。经济法的立法路径选择，不仅涉及经济法的立法理论、法治理论或运行理论，也与经济法的本体论、价值论、规范论、范畴论等密切相关，对其进行深入研究有助于为经济法立法提供重要的理论支撑，并推进经济法学研究的发展。
关键词：经济法；立法路径；法典化；统合立法；分散立法
中图分类号：DF41　　文献标志码：A
　　DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2023.01.09　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：230109_1.jpg
一、问题的提出
　　随着市场化、信息化、国际化、法治化的迅猛发展，我国的现代化建设已进入新阶段。基于中国式现代化的发展目标，需要着力构建现代化经济体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，由此，对经济法立法提出了更高要求。近年来，在多个部门法领域盛倡法典化的背景下[1]，基于经济法对国家治理和整体现代化的重要影响，如何选择经济法的立法路径，已成为广受关注的重要现实问题。[2]
　　经济法对于保障和促进经济社会的良性运行和协调发展具有特殊功用，对其立法路径如何选择，不仅事关我国立法体系的重构和完善，影响经济法执法和司法活动的走向，还会涉及国家与国民、政府与市场、中央与地方等多种重要关系的调整。同时，经济法的立法对于构建现代化经济体系、实现国家治理体系和治理能力现代化尤为重要，直接影响国家现代化目标的实现。[3]因此，对其立法路径的选择不可不察。
　　经过改革开放以来的不懈努力，我国形式意义上的经济法立法体系日臻完善。目前，全国人大常委会认为属于经济法的法律已有80余部，立法数量在七大部门法中位居第二位。由于经济立法具有综合性和复杂性特征，在一部法律中往往涉及多种部门法规范，对相关法律的部门法归属有时难以截然划分。在全国人大及其常委会制定的法律中，如果依据严格的经济法理论，可能还存在本应属于经济法的法律被归入民商法或行政法的情况。即使如此，也并不影响对“经济法立法数量较多”的判断。如此众多的单行立法表明，经济法调整的具体领域存在较大特殊性、差异性，由此使经济法在立法路径上有别于传统民法、刑法等部门法。
　　与上述形式意义上的立法体系相对应，实质意义上的经济法体系包含了大量经济法规范，这与各类主体经济活动的广泛性、复杂性以及经济法调整的必要性、回应性直接相关，使经济法的立法层出不穷，且不断推陈出新。在此过程中形成的经济法立法路径是否合理，应当如何改进，涉及的法治问题及其背后的规律等，都需要进一步总结和提炼。
　　目前，受到普遍关注的经济法立法路径，可大略分为两大类，即集中立法路径和分散立法路径。前者包括高度集中的立法路径（法典化的路径）和适度集中的立法路径（统合立法的路径）；后者包括分领域立法的路径和分行业立法的路径，强调应基于各领域、各行业的特殊性，推出单行立法，从而更有针对性地解决经济社会发展中的问题。上述立法路径均有其存在理据，需要梳理和辨析其利弊得失，据此作出研判和选择。
　　面对市场化、信息化、国际化对经济法治建设提出的诸多新要求，基于经济法领域既有立法的大量积累，以及立法发展的不平衡、不协调问题，应结合新时期经济法立法的时代使命和未来发展，对经济法的立法路径作出理性选择，以回应科技革命、经济发展、法治建设等需要，并明确经济法立法未来的发展方向。
　　鉴于此，本文拟着重探讨经济法的立法路径选择问题，通过对集中立法路径与分散立法路径的梳理辨析，探讨依循各类路径进行经济法立法的必要性、合理性和局限性，并由此提出应结合现实需要与可能，将统合立法的路径与分领域、分行业的单行立法路径结合起来，从而确立相互协调的多元立法路径。本文试图说明，鉴于经济法立法范围广阔、规范对象复杂多变，不宜仅选取单一立法路径；只有确立相互协调的多元立法路径，才能有效回应现实经济社会发展对法治建设的多方面需要，并由此深化经济法的立法理论、法治理论或整体运行理论研究，从而为经济法的各类立法提供有力的理论支撑。
二、集中立法的路径
　　集中立法的路径主要包括两类，一类是法典化路径，一类是统合立法的路径。对于究竟应按照前一类路径，一步到位制定或编纂法典，还是按照后一类路径，通过持续的统合立法不断实现立法优化，确实需要审慎选择[4]，这其实也是科学立法的重要要求，会直接影响立法的科学性、合理性。事实上，对法典的形式与功能、法典化的具体路径等，人们尚存在诸多不同理解。通常，狭义的法典化路径，是将制定或编纂法典作为直接目标。[5]统合立法的路径，则强调制定或编纂法典是一个长期、渐进的过程，只有持续推进不同层次的统合立法，才能为法典的制定或编纂奠定基础。因此，如果将统合立法作为法典化的一个阶段[6]，则两类立法路径都可能被归入广义的法典化路径。[7]考虑到现实的立法需要与可能，下面将着重从狭义角度讨论法典化路径，并将其与统合立法的路径相区别。
（一）法典化路径
　　从我国民法典的立法历程看，在大量既有立法的基础上编纂法典，而并非追求从无到有地直接制定法典，是我国推进法典化的基本路径。对此，有必要从整体立法发展的视角，审视法典编纂的相关问题。
　　自改革开放以来，我国曾长期将立法活动分为法律的“立改废”三大方面，近年来又强调“立改废释纂”五个方面，体现了立法内容和立法方式的发展。但无论如何发展，法律的“立改废”始终处于基础地位。例如，在“立”的方面，我国一直重视经济法领域重要法律的创制，归属于经济法部门的法律数量持续增长。在“改”的方面，鉴于经济法各主要领域的法律已相继出台，结合现实经济社会发展需要及时修改既有立法，已成为经济法立法的重要方向。尤其是2013年以来，结合全面深化改革和全面依法治国的要求，国家力推简政放权、减税降费、优化营商环境等，对相关经济立法已作大范围修改。[8]在“废”的方面，我国重视对不合时宜的规章、行政法规甚至法律的废止或清理[9]，不断吐故纳新、推陈出新，使相关立法能更好地回应经济社会发展的新需要，从而有效解决各类新问题。
　　在持续强化法律“立改废”的同时，依据2014年作出的“法治决定”[10]，法律解释进一步受到重视，由此提升了“释”在立法活动中的地位。由于多年来国家立法机关的立法解释相对较少，而国家司法机关的司法解释大幅增加，因此，如何构建合理的法律解释体系，有效配置相关解释权，已成为需要着力解决的重要问题。
　　上述法律“立改废”的持续推进，以及一定数量法律解释的积累，为法典编纂创造了重要条件。但是否要编纂法典，是重要的立法路径选择问题；同时，是否要在各部门法领域全面进行法典编纂，更是需要认真思考的问题。随着《民法典》编纂的完成，行政法、环境法等领域也开启了法典编纂的准备工作，有人由此认为我国的法制建设已进入“法典化时代”。但对于经济法立法是否应采行法典化路径，一直存在不同认识，对此，至少需要关注以下几个方面的问题：
　　第一，法典化路径并非各国的普遍选择。近代以降，各国对于应否以及如何推进法典化，始终未能形成共识。例如，法国、德国、意大利等大陆法系国家，曾在法典化方面表现突出，先后制定了民法典、商法典等，但在立法过程中亦曾有大量争论，特别是萨维尼等学者的观点至今仍令人深思。[11]如果说对于较为成熟的民法等领域的法典化尚且有大量不同认识，那么，在其他立法领域应否制定或编纂法典，更会存在诸多意见分歧。因此，在作为现代法的经济法领域，对于应否制定经济法典存在不同声音，可谓非常正常，更何况对于在21世纪是否仍要制定或编纂法典，本来就存在较多争论。
　　第二，经济法的法典化缺少可借鉴的资源。从法制发展史看，在经济法领域，世界各国几乎都没有专门的法典，只有捷克斯洛伐克（现已分为两个国家）曾于1964年制定过经济法典，但其内容早已不适合今天的经济和社会发展。[12]同一时期的苏联也曾着手起草经济法典，但最终未能出台。[13]在经济法产生较早的德国等欧陆国家，虽然有制定法典的传统，但也未曾制定经济法典，其背后的原因和立法规律尤其值得深入探究。
　　各国经济立法的历史表明，制定或编纂经济法典基本没有可借鉴的国际经验，只能从我国实际出发，结合立法现状和立法理论，特别是相关经济法理论来展开制度设计。[14]与民法基本规则较为统一、便于借鉴国外立法资源不同，在经济法领域，各国经济发展水平存在差异，经济生活复杂多变，宏观调控和市场规制的政策性、国别性、差异性突出，经济法的立法必须依据本国实情，而无法简单借鉴或平移国外立法经验和制度。由于制定或编纂经济法典缺少可借鉴的资源，我国是否要“独树一帜”地编纂经济法典，其理论准备和立法准备是否充分，现实需要是否迫切，国家立法机关是否有意愿推动等，都是需要考虑的问题。
　　第三，不能将成文法与法典、法典化完全等同。经济法是经济宪法的具体化，其调整将直接影响国民的基本权利，因而在宏观调控和市场规制方面都要遵循相应的法定原则。基于法定原则在经济法领域的特殊重要性，各国都重视实质意义上的经济法立法。即使是英美等判例法国家，也同样存在大量经济法方面的制定法或成文法，某些领域的法律编纂甚至在形式上使用了“法典”的名称，如美国《国内收入法典》等。因此，有必要对成文法、法典和法典化加以区分。其中，基于宏观调控和市场规制的需要，各国在经济法领域制定了大量法律，如作为经济法立法先驱的美国《谢尔曼反托拉斯法》、德国《反不正当竞争法》等，都是相关国家的国会、议会通过的成文法；法典则是成文法的高级形式，有大量成文法并不代表就可以制定或编纂法典；法典化既然是一种“化”，它体现的只是制定或编纂法典的一种动态趋势，并不等于即刻就要制定或编纂法典。因此，立法路径的选择应实事求是，力求与时俱进地有效解决现实问题，切实发挥法律的重要作用，而不能单纯考虑立法工程是否浩大或法律形式是否完美[15]，相应地，也不应将法典化路径绝对地理解为立法路径的必然选择。
　　从法治实践看，各国都重视在经济法领域制定成文法律，但又普遍没有采取单一的法典形式。当然，这并不排除随着各国法治发展到一定阶段，可能出现法典化的趋势。即使如此，各国也不会都走法典化的道路，因为在历史更悠久、国际共通性较高、相对更成熟的民商法领域，各国也并未都制定或编纂民法典或商法典。事实上，法典形式具有规范明确、稳定性高的优点，但其立法成本高，修法程序复杂，开放性、灵活性不足，往往难以及时回应经济社会快速发展的需要。经济法恰恰需要在宏观调控和市场规制方面及时作出回应，其对政策性、开放性、灵活性有更高的要求。法典形式的上述局限会影响经济法的法典化路径选择。
　　第四，对法典形式的理解具有多样性。如何理解法典形式，会影响人们对法典化路径必要性与可行性的判断。例如，在刑法领域，对于是否要仿照民法典编纂刑法典，就存在不同看法。有些学者认为，我国的《刑法》实质上就是刑法典[16]，它不仅具有法典的基本结构和功能，还保持了开放性，这种开放的法典形式有助于及时解决现实问题。特别是近年来，市场化、信息化、国际化的发展导致新型犯罪形式不断增加，相关经济领域的犯罪更为突出，而通过刑法修正案的形式不断扩充刑法规范，有助于及时回应现实问题。同样，经济法作为回应型法，更要及时回应经济社会发展的现实要求。尤其是数字经济发展，带来了平台垄断、信息安全、数据治理等方面的大量问题，需要反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、电子商务法、个人信息保护法、数据安全法等诸多方面的立法回应。鉴于保持开放性、回应性对于经济法立法更为重要，不宜采取封闭式的经济法典形式。
　　第五，经济法典的制定或编纂存在诸多困难。由于经济法调整的领域差异较大，在主体角色、行为类型、权义分配、责任归结等方面存在诸多不同，经济法典的制定或编纂难度更大。仅以责任制度为例，在《民法典》中可以统一规定民事责任的十一种类型，并普遍适用于各类民事主体，但经济法的各类主体在地位、能力、行为类型、权义结构等方面存在诸多不同，不可能适用统一的无差别的责任形式。[17]因此，经济法的具体立法大都规定了多种责任形式，如将其分门别类统一规定于法典中会非常困难，即使大量列举也难以穷尽。[18]可见，与传统法领域的法典编纂相比，经济法典的编纂难度要大得多，对于法学理论和立法技术都是极大的考验。
　　总之，法典是法制建设和法治发展到一定阶段的高级立法形式，不同立法领域的法典化程度会有所不同，因此，对其是否采行法典化路径不能一概而论，应综合考虑各部门法的特点，结合需要与可能，决定是否可以或应当走法典化道路，而不应强调“诸法一律”。对于经济法的法典化问题，许多学者曾进行过不懈探索[19]，并提出了许多具体设想[20]，这些都是难能可贵的；但受上述诸多因素影响，采行法典化路径还确实存在较大困难。只有在未来经济法的法学理论研究和相关制度建设达到相当高度，以及其他各类立法条件都具备时，制定或编纂经济法典才更具有可行性。
（二）统合立法的路径
　　针对法典化路径存在的困难和问题，需要考虑采行统合立法路径的必要性与可行性。[21]作为分阶段、分目标的“相对集中立法”路径，统合立法路径有助于弥补法典化路径的一些不足，并能够较为及时地回应经济社会发展的现实需求。
　　经济法的统合立法，是在大量经济立法的基础上，对相关经济法规范的统一和整合。它不以一步到位地制定或编纂法典为目标，而是强调通过法律“立改废”的持续螺旋式升级，辅之以必要的法律解释和法律编纂，不断优化相关立法的结构与功能，提升立法的层级，从而实现更高层次的统合目标。因此，“立改废释纂”都会影响统合立法，有必要从这五个方面审视其中的相关问题，并揭示统合立法的重点。
　　从“立”的角度看，我国在改革开放之初，针对经济法立法的严重不足，为了确保有法可依，体现立法“有胜于无”的精神，推进“立新法”便成为经济法立法的重要选择。经过几十年的努力，经济法领域的许多基本法律均已出炉，使“立新法”的压力大大减轻。当然，随着经济社会的发展，在一些新兴领域仍需制定新法律。例如，近年来针对信息化、数字经济的快速发展，国家立法机关在网络安全、数据安全、个人信息保护等领域，制定了一系列法律，并将其归入经济法部门。从总体上说，结合经济社会发展的新需要，不断制定新法律仍是经济法立法的长期任务。
　　从“改”与“废”的角度看，在“立新法”压力大幅减轻后，需要将立法的重点转向修改既有法律，并及时废止不合时宜的法律。因此，在全面深化改革和依法治国的背景下，随着财税、金融、市场监管等诸多领域改革的推进，特别是“放管服”改革以及其他配套改革的不断深化，近些年经济法领域的大量法律已被修改；同时，平台经济或数字经济的发展带来了大量新问题，也需要通过对《反垄断法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《电子商务法》等相关法律的修改来回应和解决。此外，一些法律、法规、规章、规范性文件被废止，并且，越是低层次的立法，因不合时宜、阻碍发展而被废止的可能性越大。例如，随着“营改增”试点改革的完成，我国于2016年废止了实施多年的《营业税暂行条例》[22]，这与2006年《农业税条例》因农业税制度改革而被废止是一样的，只不过《农业税条例》的制定主体是全国人大常委会，其立法层级更高。[23]在取消营业税后，增值税的转型需要在形式上提升立法层级，同时，还应按照增值税原理进一步修改和完善相关具体制度，特别是纳税人的抵扣权制度。[24]
　　从“释”的角度看，法律的修改和废止侧重于对既有立法的局部或全部予以否定，而法律解释则侧重于从肯定的角度对既有立法予以具体化、明晰化，以保障法律的有效实施。事实上，在宏观调控和市场规制的立法中，许多制度规定都较为原则，加强其法律解释工作更有助于解决具体问题。基于全国人大常委会在改革开放之初作出的决议[25]，我国的法律解释主要分为立法解释、司法解释、行政解释等，但对立法解释的认识存在一定争议[26]，其应用极少，远不如法律的“立改废”那么常态化。
　　例如，税收立法方面的许多规定都较为原则。我国的《个人所得税法》等多部税收法律都仅有20余条，《烟叶税法》甚至仅有10条，目前主要是通过国务院制定实施条例的形式加以具体化。此外，国务院过去主导制定的多个税收暂行条例，大都由财政部、国家税务总局等作细化解释。随着税收法定原则的落实，对税收法律的立法解释更为重要，只是目前还较为滞后。又如，《反不正当竞争法》对具体不正当竞争行为类型的规定仍难以回应实践发展的需要，其中的“互联网专条”无法全面涵盖新型不正当竞争行为，为此，最高人民法院进一步作出了相应的司法解释。[27]对于此类情况，究竟应推进立法修改还是立法解释，也是经济法立法需要考虑的重要问题。