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内容摘要：在全面深化改革的过程中，要素市场化改革是重点和难点，对其不仅需要经济政策的推动，更需要经济法的保障和促进。目前，在要素领域普遍存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构，会影响市场主体对要素的平等获取，导致市场机制难以贯通，降低资源的配置效率，上述体制机制问题尤其需要经济法解决。为此，应在保障社会公共利益、维护公平竞争秩序的前提下，通过加强经济法的系统调整，推进要素市场体系建设，促进要素市场的公平竞争并强化价格规制，从而为构建现代化经济体系奠定基础。运用经济法促进要素市场化配置，需要处理好改革与经济法、政府与市场、体制与机制、中央与地方“四大关系”，这既有助于构建新发展格局，促进高质量发展，也有助于深化经济法学理论，拓展社会科学相关领域的交叉研究。
关键词：要素；市场化；改革；经济法；二元结构
一、背景与问题
　　在我国全面建设现代化国家的新发展阶段，需要建立现代市场体系和现代经济体制，以构建“双循环”的新发展格局，推动现代化经济体系的形成。而上述体制、格局、体系的确立，尤其需要深化经济改革，扩大要素市场化配置的范围。〔1〕这是当前破解相关体制机制障碍，推进经济高质量发展的重要路径。
　　基于要素市场化配置的重要性和紧迫性，国家多次出台相关政策，着力推动“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”，〔2〕以保障市场主体能够更为顺畅地通过市场途径获取相关要素。对于要素的类型或范围，著名经济学家配第、斯密、萨伊、马歇尔、诺斯等都有过重要概括，只是随着时代的发展，要素类型也在不断增加。〔3〕其中，劳动力、资本、土地、技术、数据或信息等，对于市场主体的生产经营至为重要，已成为公认的要素。上述要素能否自由流通、自由交易，各类主体能否根据需要平等获取，要素市场是否统一开放、竞争有序，会直接关乎每个市场主体的权益，从而影响社会再生产和整体经济运行，以及新发展格局的构建。只有持续推进要素的市场化配置，建设更加完善的要素市场，并强化相应的宏观调控和市场规制，才能进一步形成现代市场体系、现代产业体系和对外开放体系，推动公平分配和区域协调发展，从而实现现代化经济体系的整体构建，为国家的全面现代化夯实经济基础。
　　从“商品—要素”的二元结构看，在我国从计划经济转型为市场经济的过程中，相对于商品市场化的迅速推进，要素市场化较为缓慢，并呈现从政府集中控制到市场分散配置的渐进趋势。因此，研究要素市场化问题，既要从体制机制的维度，关注要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等共通性的二元结构，又要基于各类要素市场的特殊性，揭示要素市场与商品市场之间，以及各类要素市场之间的差异性，从而提升解决要素市场化问题的针对性。
　　此外，在推进要素市场化改革过程中，尽管经济政策的手段被广泛采用，但相关政策的落实都离不开法律保障。因此，必须重视与要素市场化相关的多种法律制度，特别是经济法制度。事实上，各类要素的市场化配置均与经济法的调整直接相关，并且，上述共通性的二元结构及其对应的“政府与市场关系”，都是经济法调整需面对的基本问题，〔4〕并且，与此相关的改革、分权等问题的解决，也都需要加强经济法调整。
　　可见，对于要素的市场化配置，不仅需要经济学的探讨，还要加强法学研究，尤其应从经济法的理论和制度层面，分析其与经济法调整的紧密关联，以及加强经济法调整的必要性，探讨如何通过加强经济法的调整，完善要素市场化配置的体制机制，从而促进要素市场的公平竞争，提高要素资源配置效率，进而通过建立现代市场体系和现代经济体制，推动现代化经济体系的构建和经济社会的高质量发展。〔5〕
　　有鉴于此，本文拟从“改革与经济法关系”的维度，分析要素市场化改革与经济法的紧密关联，并从“政府与市场关系”的维度，提炼要素领域存在的多层次“二元结构”，分析要素市场化改革需要经济法解决的体制机制问题；在此基础上，将结合要素市场化的重点目标，着重从引入市场机制的视角，探讨如何构建更加完善的要素市场体系，推进现代化经济体系的构建，以及如何运用经济法加强整体调控和规制，并解决具体的公平竞争和价格规制问题。
　　本文力图说明：第一，中国的要素市场化，是一个不断深化改革和加强经济法治建设的过程，其中，经济法的调整尤为重要；第二，基于要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等共通性的二元结构，既要保护市场主体的私人利益，也要考虑国计民生，保障社会公共利益，并依据经济法进行特别市场规制；第三，要素市场化配置需要建立健全要素市场体系，解决好要素市场的公平竞争和价格规制问题，推进现代化经济体系的构建，对此展开经济法的系统调整，更有助于构建新发展格局，促进高质量发展。
二、要素市场化：改革与经济法关系的维度
　　我国从计划经济到市场经济的巨变，一直贯穿着市场化改革的主线。而与改革相伴生的经济法，则对相关改革具有重要的保障和促进作用。当前，推进要素的市场化改革，是我国深化改革的重要方向，经济法的调整同样应发挥重要作用。因此，有必要从改革与经济法关系的维度，探讨要素市场化改革与经济法之间的紧密关联，从而揭示加强经济法调整的必要性。
　　自1978年以来，我国经济体制改革的重要路径，是从传统的计划经济体制过渡到有计划的商品经济体制，再转变为现行的市场经济体制。在推进市场化改革的过程中，商品（包括服务）的市场化程度不断提高，而要素的市场化改革则进展缓慢。其中，在改革开放初期，对土地、劳动力、技术等要素的商品属性的理论探讨以及相应的制度安排，释放了国家对要素的严格管控逐渐松动的信号，使相关要素得以陆续进入市场，〔6〕这是实施要素市场化配置的前提。
　　我国的要素市场化改革，始终贯穿着从计划管理、政府控制逐渐转向市场调节、市场配置的变革主线。只是由于变革速度较为缓慢，已影响整体改革的持续深化，国家近年来才持续推进要素的市场化配置。〔7〕针对要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的“二元结构”及其带来的诸多问题，尤其应强调市场调节或向市场配置倾斜，这是要素市场化改革的重要目标。但该目标的实现不能仅靠市场之手。面对各要素领域存在的计划管理因素或政府控制方式，只有依法进行体制改革，完善相应的市场机制，才可能将要素市场化配置持续推向前进。
　　目前，推进各类要素的市场化改革，已成为我国全面深化改革的重点和难点。为此，应审视各类要素配置在理论、制度层面的转变，准确把握改革的方向，并基于经济体制改革与经济法的紧密关联，〔8〕充分发挥经济法调整在推进要素市场化方面的重要作用。
　　例如，在土地要素方面，基于宪法规定的两类土地所有制，我国形成了二元土地制度。〔9〕但在改革开放前，土地流转曾受到严格限制。直至20世纪80年代后期，通过修改《宪法》和《土地管理法》等制度变革，我国才明确土地也具有商品属性，并确立了国有土地的有偿使用制度。〔10〕土地的“有偿使用”，对于提升土地使用效率，实现土地要素的市场化配置极其重要。在城乡二元结构、土地二元结构之下，随着国有土地使用权出让、转让，以及农村土地流转等制度的确立，〔11〕土地要素的市场化配置范围不断扩大。尽管如此，《土地管理法》有关“国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权”“国家实行土地用途管制制度”等规定，以及对土地的计划管理等，都会限制土地要素的市场化。此外，与土地相关的财税法、金融法、计划法等经济法制度，对土地要素的市场化配置亦存在重要影响，并在很大程度上影响着“土地财政”“土地金融”等问题的解决。〔12〕
　　又如，在资本要素方面，我国在计划经济时期，以国企为主导的经济活动主要由国家计划管理，从而使国家拨款的方式占主要地位。直至20世纪80年代初，随着“拨改贷”等改革的落地，国企以支付利息为条件获取贷款的方式才普遍实行，由此开启了金融领域商品化和市场化进程，并带动了货币市场、证券市场、保险市场等多种金融市场的逐渐形成，使各类经济主体的间接融资或直接融资日益普遍化，从而有力地促进了利率市场化改革。〔13〕在不断提升资本要素市场化程度的过程中，《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等金融立法中的经济法规范，都起到了重要的推动作用。
　　再如，在技术要素方面，基于技术对促进经济增长的重要作用，能否实现技术的有偿转让，并由此形成对技术创新的有效制度激励，会在相当大的程度上影响技术与经济的协同发展。为了提升技术研发、转让、利用方面的市场化水平，国家曾制定《技术合同法》《促进科技成果转化法》等，并大力强化知识产权立法，同时，也通过相关财税法、金融法、产业法等规定，促进技术创新和技术转让，以发挥经济法的“促进法”功能。上述各类制度安排，对促进技术要素的市场化配置，推动技术创新，保障经济的持续稳定发展等，都发挥了重要作用。〔14〕
　　正是通过上述领域的改革和经济法等相关法律的调整，我国建立了土地市场、资本市场、技术市场等各类要素市场。鉴于这些市场不同于一般的商品市场，具有各自的特殊性，我国对其实施分行业分部门管理或监管。但此类管理或监管主要侧重于经济领域，旨在解决特定经济问题，因而不应等同于一般的行政管理，可将其归入广义的市场监管，并相应加强经济法调整。〔15〕
　　不同时代的经济形态都有其倚重的要素形式。例如，农业经济时代的土地，工业经济时代的资本，数字经济时代的数据等，都分别是上述经济形态下最重要的要素。由于这些要素不可或缺，其产权界定、权利转让、市场监管等尤为重要，需要相关法律对其配置问题作出具体规定。
　　事实上，各类要素市场作为一种“市场”，都会涉及相关要素的交易或权利转移，但基于要素权利的重要性，在法律上一般要对其作出特殊规定。同时，各类要素市场作为“特殊市场”，同样应对其进行市场规制，并应由专门机构依据专门立法来实施。鉴于对要素市场的监管体现了对国计民生的重视和对社会公共利益的专门保护，相应地，在经济法领域会设定不同于一般市场规制的制度，以对各类要素市场进行“特别规制”。
　　总之，随着要素市场化改革的不断深入以及各类要素市场的建立，相应的经济法立法亦不断生成。中国的要素市场化，同经济改革和经济法治建设都密切相关。持续推进要素市场化配置，尤其需要改革经济体制、完善市场机制，并加强相应的经济法保障和促进。因此，基于要素市场化改革与经济法之间的紧密关联，应在要素市场化配置方面加强经济法的有效调整。
三、要素市场化改革需要经济法解决的体制问题
　　从改革与经济法的一般关系看，一方面，经济改革有助于促进经济法规范的生成，是推动经济法制度变迁的重要动力，同样，要素市场化改革也会带动相关经济法制度的生成、变革和发展；另一方面，经济改革要于法有据，需要得到经济法的确认和保障，同样，要素市场化改革也要符合经济法的相关要求，并通过经济法的调整来加以保障和促进。〔16〕
　　如前所述，推动要素市场化改革，需要破除相关的体制机制障碍，而要素领域存在的“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构，则是要素管理体制和相关市场机制的集中体现。基于上述二元结构带来的问题，要素市场化改革的主要目标，就是在不断优化要素管理体制的前提下，持续引入市场机制，建立要素市场体系，扩大要素市场化范围，提升要素资源配置效率。为此，应通过有效的宏观调控和市场规制，完善要素管理体制和相应的市场机制，推进现代市场体系和现代经济体制的构建，这是经济法调整要解决的主要问题。
　　鉴于要素管理体制非常重要，直接影响相关市场机制作用的发挥，因此，下面将分别讨论要素管理体制的共通性的二元结构，以及各类具体要素管理体制的特殊二元结构，从而为后面有关要素市场机制、要素市场体系建设的讨论奠定基础。
（一）要素管理体制的基本问题
　　在推进要素市场化改革的过程中，现行的要素管理体制是导致要素配置诸多问题的重要原因，被视为阻碍要素市场化的根本因素。〔17〕只有切实优化各类要素管理体制，才能持续引入市场机制，不断扩大要素市场化配置的范围，提升要素资源的配置效率。为此，应从法律层面解决要素管理体制存在的问题。
　　基于要素的特殊性和重要性，我国主要通过经济法、行政法、社会法等部门法，特别是具体的劳动法、土地法、金融法、科技法、信息法等多种法律制度，分别确立了相关要素的管理机构，从而形成了多元的要素管理体制。因此，无论是传统的劳动力要素、土地要素、资本要素和技术要素，还是新兴的数据要素，其管理体制均有其个性或特殊性。但与此同时，各类要素管理体制还具有突出的共性，即普遍涉及计划管理或政府控制，需要在法律层面明确相关权力的分配。其中，要素领域的调控权和规制权配置尤为重要，应通过经济法的调整加以解决。
　　源于要素对经济社会发展的特殊重要性，以及计划经济体制的长期影响，要素的计划管理或政府控制被认为存在必要性，使我国的各类要素管理体制都不同程度地保留了若干计划因素，这是形成“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”等二元结构的重要原因。例如，在土地要素、资本要素领域，就存在着土地利用年度计划、信贷计划等，同时，基于城市土地的国家所有权以及国家的金融调控权（如货币发行权）、金融监管权，政府在土地要素、资本要素的配置上仍保留较大控制权，并形成了特殊的土地管理体制、金融管理体制。在上述体制下，计划管理与政府控制相结合，使相关的土地利用总体规划、货币的发行计划等，能够对相关要素配置产生更为直接的影响。〔18〕
　　相对说来，土地、资本等传统要素管理体制会更多涉及计划管理和政府控制，〔19〕同时，基于国家安全等考虑，数据等新兴要素也会较多涉及政府控制等问题。因此，要素市场化改革的重要方向，就是适度减少计划管理，相对弱化政府控制。但受多种因素影响，“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构，还将在要素领域长期存在，并不因推进要素的市场化而完全改变。
　　在上述的要素管理体制之下，基于要素对国计民生的重要性，为了保护国家利益和社会公共利益，需要政府保留一定的资源配置权，因而要素的“市场化”只是一种趋势或导向，其配置不能完全交给市场，这与波兰尼的“双向运动”理论存在内在一致性。〔20〕据此，应重视要素的市场化配置在提升效率方面的优势，以及要素的政府配置在保障公平、防止市场失灵方面的重要作用，从而在兼顾效率与公平两大价值的前提下，推进政府与市场两大资源配置系统的协调配合。〔21〕
（二）整体的二元结构与具体的二元结构
　　如前所述，在我国的要素管理和配置方面，整体上存在着“计划管理—市场调节”或“政府控制—市场配置”的二元结构，这既有经济改革和制度变迁方面的历史原因，也有保障公共利益和国计民生的现实考虑。只有全面权衡效率与公平、自由与秩序、安全与发展等多种价值，才能有效解决二元结构带来的诸多问题。
　　基于上述价值体系，从效率、自由和发展价值的角度，应更多强调要素的市场化配置，这也是改革的主要方向；但同时，还需考虑要素市场化可能导致的公平、秩序、安全等问题。只有更好地发挥政府作用，有效维护要素市场的公平竞争秩序，保障国家的经济安全，才能稳步推进要素的市场化。当然，政府的调控和规制旨在防止市场化配置可能造成的负面影响，并不意味着政府一定要直接或主要担当要素配置的主体。因此，应通过上述多种价值的有效权衡，处理好政府与市场的关系，解决上述二元结构带来的体制机制方面的诸多问题。
　　上述整体的二元结构适用于各类要素配置，因而具有共通性。在此基础上，还要关注各类要素市场特殊的二元结构，以便于对其展开更有针对性的经济法调整。例如：