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总体国家安全观下的知识产权安全治理体系研究
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朱雪忠;代志在
《知识产权》2021年8期
  
总体国家安全观下的知识产权安全治理体系研究

朱雪忠 代志在

内容提要:知识产权关系国家安全。既有研究着眼于具体风险,缺少基于总体国家安全观的理论阐释,难以回应日益复杂的知识产权安全形势。维护知识产权安全要在总体国家安全观的指导下回答治理什么、谁来治理以及如何治理三个问题。本文从本体论层面总结了知识产权安全的内涵,指出了知识产权安全的特征,明确了知识产权安全在国家安全体系中的定位;进而回答了知识产权安全治理对象、治理主体与治理路径的问题,并在此基础上构建了以国家知识产权安全战略为指导,知识产权安全法律制度与政策为主要手段,协同产业预警与应急机制和企业合规体系的现代化治理体系。本研究在理论上发展深化了总体国家安全观在知识产权领域的具体意涵,在实践上可为我国知识产权安全治理路径选择提供参考。
关键词:总体国家安全观;知识产权安全治理;治理体系现代化;知识产权强国建设;知识产权风险预警
Abstracts:Intellectual property is a matter of national security.Existing studies focus on specific risks rather than theoretical explanation based on the overall national security concept, it is therefore difficult to deal with the increasingly complicated situations of intellectual property security.To safeguard intellectual property security, there are three questions to be answered under the guidance of the overall national security concept, i.e., what to be governed, who to govern and how to govern.This paper summarizes the connotation of the security of intellectual property at the ontological level, points out the characteristics of the security of intellectual property, and makes clear the position of the security of intellectual property in the national security system.Then it answers the questions of governance object, governance subject and governance path.On this basis, this paper constructs a public-private collaborative governance system which takes the national intellectual property security strategy as the guidance, the intellectual property security legal system and policy as the main means, and the industrial early warning and emergency response mechanism and the enterprise compliance system as the coordination.In theory, this study deepens the specific meaning of the overall national security concept in the field of intellectual property, and in practice, it can provide reference for the choice of the governance path of intellectual property security in China.
Key Words:overall national security concept; intellectual property security governance; modernization of China's system for governance; intellectual property powerhouse construction; risk early warning system of intellectual property
引言
  二十一世纪以来,世界主要战略力量格局发生显著变化,多极化政治格局深入发展。在此背景下,逆全球化、贸易保护主义与民粹主义抬头,推动大国战略博弈加剧。以特朗普政府为首的西方势力对我国经济、科技发展进行了强力遏制与打压,其接任者拜登政府亦延续了强硬的对华政策。《2021年战略竞争法案》成功提交美国国会参议院审议,标志着美国两党对华政策合流[1]。这项法案涉及政治、经济、科技、军事、意识形态等多个领域,意图在前沿科技、联盟和伙伴、西方价值观、经济治国方略(Economic Statecraft)以及战略安全领域与中国开展长期全面战略竞争[2]
  随着国际竞争格局的演化,非传统安全因素逐步涌现,并在总体国家安全体系中占据核心地位。各类安全因素相互交织、相互影响,对国家安全治理提出重大挑战。在诸多非传统安全因素中,知识产权安全备受重视。习近平总书记在2020年11月30日中共中央政治局第二十五次集体学习中强调,“要维护知识产权领域国家安全”[3]。尽管有关知识产权安全的实践已经展开,但相关研究还比较缺乏,理论深度较为薄弱,难以支撑相关实践工作的开展。
一、文献综述
  当前,国家安全的相关研究都围绕总体国家安全观展开。总体国家安全观由习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上首次提出,是新时代党中央对我国面临的各种安全挑战的系统回应[4]。总体国家安全观对于完善国家安全体制机制,加强国家安全能力建设,推进国家安全治理体系与治理能力现代化,具有十分重要的意义。学术界以总体国家安全观为指导对生物安全[5]、数据安全[6]以及意识形态安全[7]等各类安全要素开展了研究。
  首先,总体国家安全观的理论先进性体现在其“既重视外部安全,又重视内部安全”“既重视国土安全,又重视国民安全”“既重视传统安全,又重视非传统安全”。这一总体性特征不仅蕴含了马克思主义哲学的唯物辩证法与当代系统科学的系统思维,还彰显了中国传统文化仁爱善良和以民为本的价值取向[8]。其次,总体国家安全观辩证地认识了安全与发展的关系,强调“发展是安全的基础,安全是发展的条件”[9],从而放弃追求绝对安全,保障相对安全。最后,总体国家安全观倡导“共同、综合、合作、可持续的”区域安全理念,从“人类命运共同体”的高度,开辟出一条基于合作与信任的现代安全新理念[10]
  总体国家安全观为构建知识产权安全治理体系提供了理论依据,但目前以总体国家安全观为指导的知识产权安全研究还比较缺乏。现有研究主要从“风险管理”的视角,探讨知识产权与国家安全的关系。在风险识别方面,一些早期研究识别出的风险受限于当时的历史环境,已不符合我国现状。例如,有学者在2004年指出,我国专利拥有数量、类型及所属技术领域全方位落后于国外申请人,因而危及我国经济安全[11]。在风险评估方面,知识产权信息分析与评议构成了评估的基础。例如,丁明磊等认为应当将知识产权安全评议工作作为重大科技项目管理中的一项嵌入式支撑性工作[12];何炼红指出应当围绕产业创新链进行知识产权安全预警分析,在专利信息分析基础上开展知识产权风险评估[13]。在风险防控方面,吴潇菲提出了拥有和保护核心技术、规避海外知识产权风险、严格管理涉及国家安全的知识产权对外转让等措施[14]
  从构建知识产权安全治理体系的角度看,现有研究着眼于特定知识产权安全风险的防范,未能从治理的高度系统回应知识产权安全治理应当“治理什么”“谁来治理”以及“如何治理”三个基本问题。本文认为,回答这三个问题需要从本体论层面加深对“知识产权安全”的认识。只有明确知识产权安全的内涵、特征及定位,才能有效构建知识产权安全治理体系。从知识产权安全的内涵来看,不同安全风险在产生时点、产生原因及应对方式上差异较大,缺少类型化的理论体系使治理对象难以系统化。从知识产权安全的特征来看,准确把握其特征是提升安全治理绩效的前提。从知识产权安全的定位来看,只有明确知识产权安全与国家安全其他要素的关系,才能使知识产权安全治理工作融入总体国家安全治理体系,从而产生协同效应。
二、我国知识产权安全的内涵
  知识产权安全是近期涌现的一种非传统安全要素。早期的研究者将知识产权视为影响经济安全的一个要素,而非独立的国家安全子领域[15]。在官方话语中,习近平总书记在2020年11月30日十九届中央政治局第二十五次集体学习时指出,要“维护知识产权领域国家安全”,“知识产权对外转让要坚持总体国家安全观”,第一次从顶层设计的层面将知识产权与国家安全、总体国家安全观联系在一起[16]。对知识产权安全内涵的探究,回答的是“治理什么”这一基础问题,其结论将引领新的安全政策与资源分配,对我国知识产权安全的实现有着深远影响。
  研究知识产权安全的内涵应当追溯“知识产权安全”概念的生成逻辑,即知识产权问题的安全化(securitization)历程[17]。知识产权从私权到具备国家安全属性,是美国多任政府推动的结果[18]。1984年,里根政府推动了知识产权作为私人利益与美国国家安全利益的融合。小布什政府时期,知识产权作为网络安全战略的关键要素,成为强化网络监管的重要理由。奥巴马政府将应对“窃取知识产权”作为其任期内网络安全战略最重要的目标之一。在特朗普政府执政期间,知识产权问题逐渐成为中美经济与科技博弈的主要议题,由《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》中知识产权相关内容所占篇幅和重要性可见一斑。与之前历任美国政府相比,拜登政府的对华知识产权政策愈发强硬。从不满中国政府未能充分保护美国的知识产权(电影、软件、音乐等)[19],到美国官员公开指责中国政府应对所谓的“窃取知识产权”负责[20],再到通过法案直言所谓的中国“窃取知识产权”[21],知识产权逐渐由私人纠纷上升为国家安全问题。
  国家间竞争范式的转变为知识产权注入了国家安全的内涵。知识产权安全的兴起,源于知识经济时代国家间竞争由传统军事竞争向经济、科技竞争的转变。这是因为发生了两方面的变化:一是各国学会了如何实现经济的迅速增长;二是包括核技术在内的军事科技也远比从前更有破坏性[22]。在这种情况下,无论是中国崛起成为新兴大国,还是美国维持其霸主地位,其实现的根本路径是经济竞争,这是当代国家间竞争范式的根本性转变。传统观念中,知识产权是一种私权,而私权通常与国家安全无关。国家间竞争范式的转变,增强了私营部门在国家安全领域的作用和地位。新范式下,国与国之间的竞争逐渐演化为顶尖企业之间、关键产业之间的竞争。在此背景下,知识产权作为获取竞争优势的重要途径,成为国家竞争中的关键因素,对一国的科技安全、经济安全以及其他许多领域的安全和利益问题都产生日益重要的影响。[23]
  以知识产权为工具的国家间竞争涉及整个知识产权发展链条,包括知识产权的创造、运用与保护三个环节。在上述环节中,不仅外部因素可能带来安全威胁(例如,美国对华的“卡脖子”战略等),内部因素如知识产权对外转让审查制度、反垄断执法机制不完善等也可能造成安全风险。因此,知识产权安全是指我国知识产权的创造、运用和保护各环节(存在与发展)相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。从知识产权发展的各个环节来看,知识产权安全的内涵包括三方面的内容:(1)知识产权创造环节的安全;(2)知识产权运用环节的安全;(3)知识产权保护环节的安全。从知识产权安全威胁因素来看,每一环节的安全既涉及外部因素也涉及内部因素。内部因素与外部因素之间并非孤立的,而是相互联系的。从风险产生的角度来看,单一的内部管理制度不完善或外部恶意行为都是安全风险发生的原因,在特定情况下,两者共同作用甚至可能产生更大的安全风险。因此,基于知识产权安全的三个环节与内外两方面因素,可以将“缺少关键核心技术”“知识产权对外转让管理机制不完善”“知识产权反垄断、反不正当竞争制度不完善”等风险产生机制及环节存在差异的知识产权安全问题纳入知识产权安全内涵的基本框架。这一框架不仅能够整合当前较为典型的知识产权安全风险,还能为发现新的知识产权安全风险提供分析框架。下面结合典型的知识产权安全风险对本框架进行说明。
(一)创造环节的安全
  知识产权创造环节的安全是指创造知识产权所需的原始资料、创造过程及各保护形式的智力成果处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障创造环节持续安全状态的能力。从内部因素来看,创造环节的典型安全风险包括以下内容。一是重大关键技术研发的技术路线选择风险。例如,在投入巨额研发经费前,应当对选择的技术路线是否存在知识产权障碍进行充分论证。二是国家重大科技项目研发过程中的阶段性成果与关键数据的泄露风险。三是重大科技成果保护模式选择错误的风险。具体而言,若选用专利制度保护相关成果,应保障专利申请质量,避免技术方案被外国竞争者轻易规避;如采用技术秘密方式保护,应完善相关保密体制机制,做好防范反向工程的措施。四是重大关键技术的知识产权权属风险,尤其是在国际科技合作中,要谨防签订的知识产权相关协议不当给我国造成的损失。
  从外部因素来看,一是要警惕外国公司利用我国的遗传资源和传统知识获取专利后,在相关领域限制我国的自主研发和商业化利用,并收取高昂的费用。二是要防止外国主体采取非法手段获取我国核心技术方案和商业秘密等。三是要通过专利导航[24]、专利权无效、获得许可等多种手段,选择适当的技术路线规避外国企业的专利封锁和专利陷阱。
(二)运用环节的安全
  知识产权运用环节的安全是指知识产权的实施、许可、转让等过程处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障运用环节持续安全状态的能力。从内部因素来看,运用环节的典型安全风险包括以下内容。一是现有《知识产权对外转让有关工作办法(试行)》的立法层级较低且缺乏具体审查细则,容易产生重大关键技术流失的风险。二是国家资助科研项目中知识产权的转移转化机制不完善,在推动高校知识产权转化的过程中,容易产生国有资产流失风险。三是对外国主体滥用知识产权侵害我国企业利益缺乏规制的风险。现行的知识产权反垄断、反不正当竞争存在规范不明确、执法力量不足、执法机制不完善等问题,导致我国企业在受到侵害后难以获得充分救济。
  从外部因素来说,一是外国投资者通过知识产权许可、转让或企业并购等方法获取涉及我国国家安全及重大公共利益的知识产权的风险。此种风险并不局限在专利领域,在商标领域同样可能发生。过去数十年间,外资在并购我国本土企业过程中,采取“斩首”战略,把并购目光瞄准我国各行业内的龙头[25],许多发展势头良好的民族品牌在被收购后遭到了闲置,最终逐渐丧失了市场份额和知名度[26]。二是外国主体潜在的知识产权滥用风险(如垄断、不正当竞争)。例如,对中国企业收取歧视性的标准必要专利许可费用,不合理的交叉许可和强制性回授条款等[27]。三是外国公司将可能不具备技术价值、不符合我国技术发展路线的知识产权包装成高端技术,并高价卖给我国企业带来的经济风险。四是外国政府运用行政命令等手段,强迫我国企业进行技术转让的风险。例如,特朗普政府曾以危害国家安全为借口,强迫TikTok公司将包括核心算法在内的相关资产出让给美国公司[28]
(三)保护环节的安全
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