摘要：2010年是中国社会福利元年，标志中国社会福利、社会福利立法与社会福利财政时代来临。如何建构中国特色现代社会福利制度框架成为国家发展社会政策与战略目标。本文按照历史发展顺序，首次简要描述了英国17—19世纪社会救助立法与济贫制度，英国18—19世纪劳动就业工厂立法与公共健康立法，德国19世纪社会政策、社会立法与社会保险制度，20世纪早期英国社会保险与社会服务体系，20世纪30年代美国社会保障立法与社会保障制度，20世纪中期社会福利立法与福利国家制度，20世纪晚期福利国家改革与福利治理典范，21世纪早期全球社会政策与全球软法福利治理模式，共计八种社会福利立法典范的历史演变轨迹和结构性特征。概括了西方社会福利立法典范变迁的时代特征和发展规律；分析了社会福利法律体系结构性转型的普遍规律；揭示了欧美社会由社会控制、社会行政、社会政策、社会福利到社会治理制度的演进逻辑，发现西方社会福利法律制度由社会救助，经过社会保险与社会保障阶段，发展到社会福利和社会福祉，由民族主权国家福利立法发展为全球社会政策与社会福利立法等发展规律；指出了西方国家政治、法律与福利制度现代化历程与结构转型方向，为法治国家与福利中国建设提供历史借鉴，为中国特色社会福利法律制度建设奠定制度基础。
关键词：社会立法；社会福利；社会救助；社会保险；社会服务；福利国家
　　2010年是中国社会福利元年，标志中国社会福利、社会福利立法与社会福利财政时代来临。如何建构中国特色现代社会福利制度成为国家发展战略目标与最高社会政策目标[2]。目前，中国学术界中社会立法，社会保障立法与社会福利立法概念并存混用。笔者运用中国知网检索系统，以“社会立法”、“社会保障立法”与“社会福利立法”等概念为检索词发现，使用法学的“社会立法”概念的文献数量最多，使用流行的“社会保障立法”其次，使用小概念的“社会福利立法”概念的文献数量最少。典型反映了中国学术界社会保障概念为大，社会福利概念为小的状况，凸显福利制度建设紧迫性。因为社会立法的宗旨目标、范围内容和理论基础是社会福利，社会立法等同于“社会福利立法”。学者研究发现，我国通过法律、法规和规章等形式已基本建立起以改善民生为目标的社会立法体系，但社会立法现状不容乐观，存在重点立法领域欠缺、立法层次不鲜明等诸多不足[3]。在全面依法治国，建设中国特色社会主义法律体系，加快法治政府和法治社会建设的背景下，如何学习、借鉴西方“福利国家”制度建设与社会福利立法历史经验教训和规律成当务之急。
　　本文运用美国科学家库恩的典范理论，全面描述西方社会福利立法典范演变[4]，为法治中国与法治国家建设提供历史参照，为中国特色社会福利法律制度建设奠定制度基础。
一、英国17—19世纪社会救助立法与济贫制度
　　英国社会救助立法和新旧济贫制度是社会福利法律制度建设过程中出现的最早、最基础、持续时间最长和社会影响最广泛深远的典范，开创了世界社会福利立法先河，历史地位重要。
　　英国既是世界第一个工业化国家，又是第一个社会救助立法国家，拉开了社会救助时代序幕。英国社会救助立法可以分为三个历史阶段：1601年伊丽莎白济贫法之前的萌芽和孕育时期、1601—1833年旧济贫法阶段、1834—1948年新济贫法阶段。1948年是新济贫法正式寿终正寝的年份，从1601年至1948年，济贫法持续时间长达347年；如果从1349年劳工法算起，前后长达599年。1349年英王爱德华三世颁布劳工法，要点是禁止救助身强力壮乞讨者，禁止强迫无业者为雇主工作，禁止无业者离开其家乡或村庄，规定就业者的最低工资等四项[5]。
　　英国社会救助和济贫法具有鲜明的时代性、体系性与结构性特征，是丰富的世界历史遗产。第一，1601年以来，英国社会救助和济贫法通常采取成文案例法形式，议会是立法的主体。第二，英国社会救助与济贫法延续时间漫长，历史发展阶段清晰，反映不同时代的特征。第三，1349年以来，新旧济贫法和相关立法宗旨、目的、目标并无本质变化，只是数量增加。济贫法根本宗旨是规管穷人、惩罚贫困者、谴责受害者，而非真正的救助、帮助和保护。最重要的方法是区分“值得帮助的穷人”和“不值得帮助的穷人”。第四，济贫法的立法理念和立法原则清晰、典型反映济贫法的立法宗旨和目标，如控制与限制、规管与惩罚、个人问题（对应的是国家责任）、分类救济与差别对待、劳动与工作伦理等[6]。主要原则是亲属的照顾责任，主要由教区提供救助，地方社区救助资金主要来自一般性税收。第五，长期以来，贫困被认为是个人缺陷所致，国家，尤其是中央政府，在济贫法与社会救助体系中始终未承担主要责任；济贫和社会救助主要是地方社区责任，是宗教团体的责任。第六，济贫法和社会救助体系服务对象主要是无业者和乞讨者、无工作能力贫民和劣势群体，如病人、老人、盲人、聋子、跛子、精神病人、孤儿，以及贫困的家庭，局限于社会的底层。第七，济贫法和社会救助体系框架范围广泛，内容繁多，覆盖劳动就业与家庭生活所有领域。1531年亨利八世关于授权市长和法官调查教区中无工作能力老人与穷人；1536年亨利八世颁布法案建立一套由英格兰政府资助的社会救助法，规定在教区住满三年的穷人可申请救助；1572年英格兰女王签署法案，引入一般税作为济贫的基金；1601年伊丽莎白济贫法强调亲属责任或家庭责任原则，即亲属肩负照顾和支持自家穷人的责任，当亲属无能为力时，公众才有必要伸出援手； 1662年英王查理三世颁布迁徙法，禁止自由迁徙；1696年颁布习艺所法案，让夫妻、成人、儿童和穷人住进习艺所并在里面工作，造成穷人家庭成员之间分离；1782年通过济贫法修正案，将院内救济方式转变为家庭居住；1795年伯克谢尔郡济贫官员集会斯宾汉姆兰德建普及食物表和面包标准；1834年通过的新济贫法规定，设置永久皇家济贫法委员会，首创“最低资格原则”；1894年，地方政府法扩大了贫民救济委员的职责范围；1929年政府取消贫民救济委员和济贫法联合会；1948年英国政府宣布建立世界首个福利国家，颁布《国民救助法》，建立全国性、单一性、资产审查形式津贴，延续几百年的济贫法体系从此销声匿迹[7]。第八，由于英国是首个世界强国和日不落殖民大国，虽然济贫法与社会救助体系是本土产物，但是由于政治、经济、社会、文化和历史等诸多因素，英国济贫法适用范围包含整个西方世界。第九，贫困、流浪、就业、经济发展、社会秩序是工业革命和现代社会面临的社会问题。如何救助、保护和帮助穷人、贫困人群，降低社会风险，这是现代化早期最大的政治问题[8]。同时，济贫法和社会救助服务始终充满政治经济、社会文化、理论政策和伦理道德争议[9]。简言之，英国17—19世纪新旧济贫法体系成为首个福利立法典范，历史影响广泛且深远。
二、英国18—19世纪劳动就业工厂与公共健康立法
　　工业革命最早诞生于18世纪末的英国，具有划时代历史意义。工业革命的历史意义不仅是纺织工业中使用机器、创建工厂组织和形象、资本主义经济体系，更重要是城市人口集中、城市生活方式形成、社会问题丛生、形成资产阶级和工人阶级对立。实质是奠定资本主义工业化大生产的经济体系，创建城市化生活和各种社会制度，意义深远[10]。工业革命和工厂化、机器化大生产的特征是经济发展速度迅猛。资本主义生产方式导致社会问题丛生，劳动就业、工作环境、工资待遇、职业健康、家庭生活、城市规划、交通运输、道路桥梁基础设施建设和公共健康等问题尤为突出，因而成为英国18—19世纪福利立法重点。英国劳动就业立法可划分为工业革命之前、18世纪晚期和19世纪三个历史发展阶段。
　　英国工业革命前劳工立法以1563年为界分成两大时期：1563年之前，劳工立法是分散和孤立的，基本上都是针对某一特定行业中的个别问题（如工资、学徒制等）做出的规定，国家并没有制定统一适用的劳工法；1563年，伊丽莎白女王颁布英国历史上第一个适用于所有行业的劳工法。这一法律确立的重要原则一直沿用到工业革命开始之后，这一时代劳动就业立法的目的是维护土地阶级利益和维护社会稳定，其本质反映了封建家长制的时代特征：（1）劳工立法具有强烈的管制特色；（2）立法建立在不平等基础之上，旨在维护等级制社会现实；（3）立法目的主要是维护土地阶级利益；（4）治安法官具有极为重要的职责；（5）在严格对劳工进行管制的同时，国家也承担保护社会下层的责任；（6）否认劳工的自由和权利等[11]。
　　本文主要聚焦工业革命早期，即18世纪晚期三十年和19世纪上半叶的劳动、就业和公共健康立法。英国18—19世纪的劳动就业、工厂立法与城市建设、公共健康法内容广泛，形式多样，在诸多领域都实现了奠基性、历史性与革命性创新，开启真正现代意义社会福利立法时代的序幕。第一，19世纪上半叶是劳动就业、工资福利、工厂立法、城市规划和公共健康立法黄金时代。1802—1833年英国议会颁布了5个劳动法；1833—1850年颁布工厂法，范围适用童工、女工和成年男性就业者。1850年工厂法覆盖了英国所有重工业部门的劳动关系。第二，19世纪英国的劳动就业、工厂立法与城市建设、公共健康立法的性质发生了历史革命性变化，由“救济”转向“福利”性质。第三，18—19世纪工厂立法和公共健康立法的法学理论基础发生了革命性变化。18世纪后半叶，亚当·斯密经济学和社会科学发展，尤其是边沁功利主义学说为自由主义福利政治经济学、自由市场缺陷、国家干预必要性、企业和政府承担一定福利责任等思想奠定了基础[12]。第四，18—19世纪工厂与公共健康立法的革命性转变之一是法律调整对象由穷人扩大为全民，尤其是贫困人群扩大为所有就业者，地域范围由乡村扩大至城市，首次具备社会性立法涵义。济贫法调整对象是个体化穷人，工厂法调整对象是所有人群，主要以解决社会问题为目标。第五，工厂法和公共健康法的革命性变化之一是首次促进法律体系和现代社会立法框架的搭建。法律体系框架范围广泛、内容多样，涵盖所有人工作的就业和家庭生活，多元化发展趋势明显，具体来说：（1）1834年的新济贫法体系；（2）工厂法；（3）有关童工和女工的劳动、就业法，主要内容是缩短工作时间，改善就业环境、工作条件和职业健康，建立劳动监察和监管机构；（4）1835年颁布《市政法》、道路交通运输和城市规划立法；（5）公共健康和下水道设施。社会改革者查德威克促成了1848年《公共健康法》出台，开创了公共健康时代[13]。第六、英国18—19世纪公共福利立法在诸多领域是奠基和开创性的，积累了大量历史经验教训：工厂法内容贫乏，法修改补充和推广时间过长；存在实施不力等。[14]。简言之，19世纪工厂劳动与公共健康立法开创了功利主义和国家有限责任的公共福利法律典范。
三、德国19世纪社会政策、社会法与社会保险制度
　　社会立法是根据社会政治目标制订的立法。社会政治目标主要指：（1）保证最低生活费用，消灭物质贫困，并为居民提供基本服务（教育、照管与护理）；（2）减轻和控制依赖从属情况；（3）弥补生活水平上的差异；（4）确保经济上不致严重恶化。社会福利是主要的制度安排[15]。1870年德国统一后，德国政府在世界范围内首创了社会保险立法，开启了社会保险制度时代。德国率先推行社会政策、社会立法与社会保险制度动因多样：（1）保护熟练劳动力，以适应新兴工业发展需要；（2）分化工人运动，以满足稳定统治秩序需要；（3）调适社会矛盾和党派斗争，以满足巩固民族统一成果需要；（4）适应继承德国统治阶级“普鲁士国家观念，即国家利益至上原则”历史传统的需要；（5）争取“生存空间”，谋求世界霸权需要，反映德国内在政治经济上的需要[16]。为了解决70年代德国快速工业化和城市化带来的诸如健康、失业、童工、女工、工时、城市拥挤、住房、社会治安等一系列现代城市社会问题，1883年，德国议会通过第一项社会保险议案《疾病保险法》；1884年，帝国议会通过第二项保险法，即《意外事故保险法》； 1889年通过《老年和残废保险法》；1911年在三种工人保险上又增加第四种保险，即《遗族保险法》，此法适用于寡妇和孤儿；1911年12月，德国实行了《雇员保险法》，此法适用年薪在500马克以下的书记、经理等一切雇员；1910年，德国政府将当时所行各保险法汇成《工人保险法典》，并在1911年7月19日由帝国议会通过。这部法典除“总则”104款外，分类条目总计1805款，工人社会保险法律体系之博大精密可以想象，成为社会保险法典范。同时，作为对社会保险法的补充，德国还制定了调节劳动条件的工厂法、童工法，以帮助失业工人能够进入劳工介绍所系统。此外，在住房、公用事业、流浪工人救济和卫生保健等问题上对国家立法作了补充，形成公用事业、劳动就业、社会保险与社会救助一体的社会保险制度。总体而言，德国社会保险立法体系具有四个显著特点：一是德国社会保险立法已形成体系；二是社会保险立法适用范围广泛，覆盖全国所有工业人口；三是德国社会保险立法具有国家强制性；四是德国设立完备的社会保险管理和监督机构，确保社会保险体系高效运行[17]。
　　德国19世纪的社会政策、社会法与社会保险制度在世界诸多领域具有划时代和里程碑意义。第一，首创“社会政策”概念与理论体系。1873年，德国讲坛社会主义者成立了“社会政策研究会”，其社会政策理念为社会立法、社会保险与现代财政、福利制度奠定了理论基础。德国社会保险立法首创国家社会主义制度模式，有史以来第一次由国家直接对大部分个人的生存保障承担起了责任，国家直接和每一个人的福祉联系起来，再加上保险制度固有的代际契约性质，使个体与种群延续血脉不分，创造了世界首个德式福利社会[18]。第二，社会保险最具革命性制度创新是首创了社会问题与风险的社会预防机制，由济贫法升级为社会保险法，由消极性事后补救变为积极性社会预防，由社会性消费转为国家性社会投资。第三，首创社会法体系，首次实现公法与私法间互动，为现代法律制度增添了德国智慧[19]。在法律史中，德国社会政策与社会保险制度建设首次使社会立法性质转变为“社会福利立法”。俾斯麦保险立法的强制保险、国家份额、国家监管三根支柱体现了国家福利责任和福利承担。第四，德国社会政策、社会立法与社会保险制度建设实践，首创“人类需要满足”福利理论。长期以来，劳动与收入、抚养家庭和满足需要三者在理论与制度上均是分裂的。德国社会政策、社会福利立法与社会保险制度首次实现三者内在整合统一，开创了现代社会福利理论[20]。第五，德国社会政策、社会福利立法与社会保险制度建设最重要的理论制度贡献，是创造了现代公共财政与社会福利财政理论、制度基础与框架，为日后福利国家奠定了现代财政制度基础。其中，瓦格纳社会政策财政理论最为典型，对国家目标的法治、权力、福利和文化职能定位是其精髓[21]。最后，德国社会保险制度典范实现了政治哲学、价值观、理论、政策和制度建设的全面综合革命。简言之，德国社会保险制度首创了社会政策、社会福利立法、社会保险与福利财政制度典范。
四、20世纪早期英国社会保险与社会服务体系
　　20世纪初至20世纪20年代，英国开创了社会保险与社会服务体系典范，再度引领西方的社会福利立法。19世纪末和20世纪初，英国的经济发展与社会问题格外突出：垄断帝国主义自由经济体制和社会贫困问题导致的贫富悬殊与社会不公；风起云涌的政治、经济、社会民主改革运动和集体主义思想兴盛；马克思主义、费边社会主义和社会民主联盟等现代政治思潮、组织发展；德国、法国、美国等新兴大国与英国国际竞争；社会改革运动和国家社会干预范围显著扩大，尤其是20世纪初期社会思想转变，为英国社会保险与社会服务立法营造了适宜的社会环境[22]。无论是从世界现代社会政策与社会福利制度，还是从社会福利立法与现代法律制度的角度看，英国20世纪社会立法均以第一次世界大战为分水岭，分成1900—1914年和1915—1930年两个阶段。这个阶段的社会福利立法与社会福利制度建设，均带有明显的历史转型过渡和交叉混合色彩。英国20世纪早期多样、范围广泛的社会保险与社会服务立法真正奠定了现代“福利国家”的基础[23]。
　　20世纪早期英国社会保险与社会服务立法具有鲜明时代特征和重大的理论、制度创新。第一，20世纪早期，尤其是第一次世界大战说明跨越国家的世界问题和国际秩序问题形成，首次产生不同国家之间、社会主义与资本主义制度之间、济贫法与社会保险法之间的制度竞争，不同国家之间社会政策、立法比较借鉴、相互学习、相互模仿和相互影响问题首次凸现出来。第二，这个时期突出的时代特征是社会保险与社会服务两个体系并存共生，保险服务互补。1905年颁布失业工人法；1909年通过劳动交换法；1908年自由党政府颁布老年人养老金法案，创立收入审查，而非个人缴费养老保险；1911年通过国家保险法，引入保险和个人缴费原则，主要解决失业和疾病保险问题；1919年成立年金部和通过老年年金法案，保险盛行一时[24]。社会服务体系与社会保险体系并存的最大革命性、历史性意义是经济保障与服务保障一体化。第三，1900—1930年英国基本建立现代社会服务体系框架，社会服务的理念与体系成为现实。体系框架范围包括基础教育、住房政策与建房补贴、儿童福利、家庭福利、社会保险、社会救助和医疗卫生服务等。1902年通过教育法；1905年设立济贫法与贫困救济的皇家委员会；1906年政府在公立学校建立学校医疗服务和提供校餐；1908年首部儿童法；1909年通过工会委员会法；1914年首次发放军人家庭津贴；1915年发放寡妇和孤儿津贴；1918年建立产前检查和儿童福利诊所；1918年颁布教育法；1919年建立卫生部；1919年通过住宅与城市设计法；1924、1929—1931年地方政府建房补贴法。1929年地方政府法，社会服务范围广泛[25]。最为重要的是，英国社会服务体系发展顺序是儿童福利与基础教育第一、家庭福利其次、妇幼保健与医疗卫生服务第三、住房政策与住房补贴第四，反映了健康与福利密切相连的规律。第四，第一次世界大战首次清晰揭示出国家与战争、社会政策与战争、社会福利立法与战争、社会福利制度与战争间异常密切和错综复杂的相互影响关系模式，战争成为现代社会福利制度最重要的发展动因之一。例如一战前布尔战争对英国社会广泛而深远的影响；一战中英国第一次包括家庭妇女的征兵，战时计划经济极大推动“集体主义国家”发展；1918年战争尚未结束就通过教育法，将国家免费教育年限提高到14岁；战后，首先通过住宅法，向地方当局提供政府补贴，为“工人阶段”建造住房，构建“适合英雄的家园”等，战争的影响全面深远[26]