一、保护孤儿、受艾滋病影晌儿童与脆弱儿童的政策与服务

　　中国政府保护孤儿、脆弱儿童政策框架和福利服务体系建设以改革开放为历史分界线，分为两个截然不同的历史阶段，各阶段基本特征明显不同，反映中国制度安排的结构性特征。1949年以来，在计划经济体制和经济增长主导的发展模式背景下，政府高度重视儿童福利与社会福利制度建设，但是儿童福利服务范围主要局限于孤儿、无人照顾的弃婴和残疾儿童，因90-95％的弃婴是残疾儿童，孤残儿童成为民政部门举办儿童福利院照顾的主要对象。整个民政工作服务对象主要集中在“最可怜的人”（困难群众）和“最可爱的人”（优抚对象），其他社会弱势群体、劣势群体和困难群体的生活照顾、社会保护主要是通过工作单位实施。改革开放以前，中国只有孤残儿童的概念，没有受艾滋病影响儿童与脆弱儿童的概念与服务。政府儿童福利与社会福利制度的基本特征是剩余性和城乡分隔，而非普及性和一体化。

　　改革开放以来，国内外社会环境、价值观念与思维方式、社会结构与社会关系、经济发展与收入水平、生活方式与生活状况发生重大变化，经济体制改革与社会结构转型相互交织，导致大量弱势群体、劣势群体和困难群体产生，导致大量新型社会问题应运而生，儿童福利、儿童发展、青少年犯罪和流浪儿童问题是核心议题之一，儿童福利制度与儿童福利服务体系建设成为公共政策、社会政策、社会福利政策、儿童福利政策议程的优先领域，预示儿童福利时代来临，1992年国务院关于下达《九十年代中国儿童发展规划纲要》就是典型例证{1}。这是中国政府颁布实施的首个国家级儿童发展十年纲要，具有划时代和里程碑式的伟大意义，标志以“儿童发展”，而非“儿童福利”为主题的国家级儿童福利政策框架与服务体系形成。儿童发展规划纲要范围包括妇幼保健、食品营养、清洁引用水、基础教育与消除文盲、科技服务、体育场娱乐与校外活动、少年司法制度建设、少数民族、边疆和贫困地区儿童工作，儿童福利服务领域覆盖人口与计划生育，妇幼保健与营养，提高生活质量与环境质量，加强安全引用水和卫生处置排泄物工作，基础教育与扫盲，社区、家庭保障，保护处于困难条件下儿童，儿童权益保护，优生、优育、优教等八大领域，形成儿童福利政策框架与服务体系。

　　2000年以来，孤残儿童特别是受艾滋病影响儿童与脆弱儿童概念、问题“显现”出来，有关儿童福利、儿童发展、儿童保护、儿童权利和儿童参与国家级政策框架日益完善、细化，儿童发展与儿童保护的服务范围更加明确、扩大，儿童福利制度与儿童服务体系初具规模。2000年以来，弃婴和残疾儿童问题日益突出，传统院舍照顾与新型儿童家庭养育、寄养、收养模式的争论议题形成，引发儿童福利院中孤残儿童院舍照顾模式转变和寄养革命{2}。更为重要的是，受艾滋病影响儿童与流浪儿童、服刑人员子女、流动儿童、留守儿童、贫困地区儿童等脆弱儿童问题逐渐“浮出水面”，成为社会福利与儿童福利政策议程新议题{3}。

　　2001年国务院发布《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》，完善儿童发展的政策框架与服务。2004年民政部颁布《关于加强对生活困难的艾滋病患者、患者家属以及艾滋病遗孤救助工作的通知》，受艾滋病影响儿童的救助保护政策与服务体系建设成为儿童福利政策议程核心。

　　目前受艾滋病影响儿童的救助保护政策与服务体系建设成为儿童福利制度创新突破口，儿童福利政策框架与服务体系发展趋势是独立、综合、全面和系统，儿童福利制度开始萌芽。2000年以来，由于受艾滋病影响儿童问题逐渐成为公共政策与“社会问题”，从而促进儿童福利政策框架与服务体系建设，尤其是河南省首创的对艾滋病致孤儿童提供130元救助费，对因艾滋病导致单亲家庭的未成年人每人每月给予50元生活救助费；对农村因艾滋病导致的困难家庭每人每月给予不少于12元的生活救助艾滋病，实际上开创了中国家庭津贴制度。更为重要的是，中国为儿童初步建立法律保护、社会保护、学校保护、家庭保护政策与服务。

　　表1：中国国家级儿童发展、儿童保护政策框架与儿童福利服务体系概况

　　┌───────┬─────────────────┬────┬───────┬────────┐

　　│政策服务类型 │主要法律、政策 │出台年份│服务领域 │负责部门 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│司法保护服务 │ 中华人民共和国未成年人保护法 │1991 │司法保护 │ 团中央等部门 │

　　│ │中华人民共和国预防未成年人犯罪法 │1999 │预防犯罪 │ 团中央等部门 │

　　│ │ 中华人民共和国残疾人保障法 │1990 │权益保障 │中国残疾人联合会│

　　│ │ 全国人大批准儿童权利公约决定 │1991 │儿童权利 │国务院妇儿工委 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│儿童发展规划 │九十年代中国儿童发展规划纲要 │1992 │儿童发展 │国务院妇儿工委 │

　　│ │中国儿童发展纲要（2001-2010) │2001 │儿童发展 │国务院妇儿工委 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│儿童卫生保健 │ 妇幼卫生工作条例 │1986 │妇幼保健 │ 卫生部 │

　　│ │ 中华人民共和国母婴保健法 │1994 │妇幼保健 │ 卫生部 │

　　│ │托儿所、幼儿园卫生保健管理办法 │1994 │托幼事业 │ 卫生部 │

　　│ │ 学校卫生工作条例 │1990 │学校卫生 │教育部、卫生部 │

　　│ │ 艾滋病防治条例 │2006 │艾滋病防治 │ 卫生部 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│儿童义务教育 │中华人民共和国义务教育法 │1986 │义务教育 │教育部 │

　　│ │中华人民共和国职业教育法 │1996 │职业教育 │教育部 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│家庭福利服务 │中华人民共和国婚姻法 │2004修订│婚姻家庭 │民政部 │

　　│ │中华人民共和国继承法 │ 1985 │家庭财产 │全国人大 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│儿童福利服务 │ 中华人民共和国收养法 │1991 │儿童收养 │民政部 │

　　│ │儿童社会福利机构基本规范 │2001 │儿童福利 │民政部 │

　　│ │ 家庭寄养管理暂行办法 │2003 │家庭寄养 │民政部 │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│儿童与艾滋病 │ 城市居民最低生活保障条例 │1999 │最低生活保障 │ 民政部 │

　　│致孤儿童救助 │关于加强对生活困难艾滋病遗孤救助工│2004 │关怀与救助 │ 民政部 │

　　│ 社会保护 │ 作的通知 │2006 │ 孤儿救助 │民政部等 │

　　│ │ 关于加强孤儿救助工作的意见 │1991 │ 儿童保护 │最高法院等 │

　　│ │全国人大关于严惩拐卖、绑架妇女、儿│1991 │ 儿童保护 │ │

　　│ │ 童的犯罪分子的决定 │ │ │ │

　　│ │ 禁止使用童工规定 │ │ │ │

　　├───────┼─────────────────┼────┼───────┼────────┤

　　│社区服务 │关于在全国推进城市社区建设的意见 │2000 │社区服务 │ 民政部 │

　　│与公共服务 │ 突发公共卫生事件应急条例 │2003 │公共卫生 │ 卫生部 │

　　│ │关于构建和谐社会若干重大问题的决定│2006 │和谐社会 │中共中央 │

　　└───────┴─────────────────┴────┴───────┴────────┘