【摘要】从各国的法治经验来看，立法机关可以基于行使自身职能的需要而通过其所属的委员会行使一定的调查权，通过要求当事人出席而获取相关的证据或材料。对于立法机关调查权的界限，由于制度差异而存在诸多争论。立法机关调查权界限的确定并没有可统一适用的标准，而要根据各国制度的不同特点区别对待。基于香港政制的特殊性，香港立法会调查权界限的确立，也应该在逻辑上与之相契合。通过比较英国、美国议会调查权的实践并参照其他国家的相关经验，可以认为，以香港独特的行政主导制为基础，依据香港《基本法》的具体规定，香港立法会调查权的行使应该遵循授权性、辅助性、谦抑性、可审查性等原则，从而达到香港政制中行政权、立法权与司法权的有机平衡。
　　【关键词】香港立法会；调查权；界限；一国两制；行政主导制
　　【英文摘要】From the experience of rule of law adhered to in various countries，legislative body may exercise certain investigation power through its own committees in the light of needs to perform its function，and by requiring the party concerned be present，it can obtain relevant evidences or materials. However, owing to different systems，there are many controversies over the limits of investigation power of legislative body. There lacks a generally applicable standard as how to define the limits of investigation power； rather, the limits are set forth on the basis of diversified characteristics of various systems. Hong Kong now is following the system of executive-led government under the framework of“One Country，Two systems”．Taking into consideration the particularity of the political structure of Hong Kong, the establishment of investigation power of Hong Kong Legislative Council should correspond to such system logically. By a comparative study on practices of legislative powers exercised by British Parliament and American Congress and in the light of relevant experiences of other countries，one can conclude that the exercise of investigation power by Hong Kong Legislative Council shall abide by principles of authorization，assistance， deference and availability of judicial review according to specific provisions of Hong Kong Basic Law and on the basis of the system of executive-led government，thus achieving a balance between administrative power, legislative power and judicial power.
　　一 立法会调查权的挑战：从“郑家纯等诉立法会案”[1]说起

　　在“郑家纯等诉香港特别行政区立法会案”[2]（以下简称“立法会案”）中，原告当事人针对立法会特别委员会传召其提供证据作证等行为，提出司法复核而认为立法会的特别委员会并没有调查权。首先，根据《香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第73条第10项的规定，只能在行使第73条第1项至第9项的职权时，立法会才可传召有关人士作证或提供证据。所有这些职权均应由立法会来行使，而并不能由立法会的特别委员会来行使；其次，授权立法会的特别委员会可以行使证人传召等调查权的《立法会（特权及权力）条例》，由于其系在香港《基本法》之前出台，且与香港《基本法》第73条规定的只有立法会可以行使证人传召等调查权不符，因而应该是无效的。最后，即使依据《立法会（权力及特权）条例》可以由特别委员会来行使证人传召等调查权，其也必须在立法会决议的范围之内。而在本案中，立法会的决议并没有详细说明立法会的特别委员会可以传召当事人，而只是说可以进行调查并就相关事件做出报告，因而该委员会对证人的个别要求超越了2008年12月10日立法会任命该特别委员会并界定其职权的决议范围。[3]可以说，本案在理论与实践上给香港立法会调查权的界限带来了新的挑战。

　　从现代议会的理论形态来看，议会具有独特的功能，包括立法功能、联结功能、选拔立法与行政部门的领导、冲突的缓冲处理等功能。[4]虽然各国议会制度的内容不尽相同，但是议会功能的发挥均离不开议会监督制度，即通过监督权的行使来使其功能的发挥得以畅通。对于议会监督权的行使，从目的的角度来讲，一来可以使得议会的政策目标得以很好地实现，二来有利于机关内部的管理，以避免在政策执行过程中有过分浪费、不公平，或者是违法或不诚实的行为等，从而使得政策能得到有效地、经济地及忠实地执行。[5]其中监督权包括诸多形态，如质询、报告等。但由于议会的形态具有公众性而不具有机构性，各国议会自身功能的发挥主要是通过其所属委员会来进行。在许多方面，委员会可谓是议会的操刀手。[6]因为议会的绝大多数成员对具体立法的细节并不关心，从而在很大程度上使得委员会在现代议会中行使着真正的权力。[7]而特别委员会的调查权所具有的要求当事人出席作证并提供相关材料，是议会诸多职能得以有效发挥的关键。从英国议会的实践来看，特别委员会均由议会成员组成，也可以由上下两院成员联合组成，即联合性特别委员会。[8]除单独的特别委员会外，还存在诸多部门特别委员会，对政府相应的部门行使调查监督权。[9]但对于这种调查权，由于所处的制度环境存在差异而呈现出不同的表现形态，进而不可能寻找到统一适用的技术或标准。虽然香港长期受英国殖民的影响，在很大程度上沿袭了英国制度的诸多特点，且具有美国制度下三权分立的诸多因素，但是对于香港立法会调查权界限的确定，应该立基于自身的制度特点，而不能简单地模仿国外的制度内容。香港通过《基本法》在制度上实行“一国两制”下的行政主导制。因此，虽然可以借鉴学习英国、美国等国家的经验，但是根基于香港自身的制度特点：一方面，必须以《基本法》规定的内容为依托，而不能有所偏离；另一方面，必须与香港行政主导的政制结构具有逻辑上的一致性。

　　虽然目前“一国两制”的制度设计已经取得了重大成就，但是诸多制度环节仍处在进一步探索之中，“立法会案”所带来的香港立法会调查权界限的挑战便为例证。从比较分析的视角探讨香港立法会调查权在《基本法》上的内涵及其界限，对于香港议会制度的发展乃至香港政制结构的进一步优化都具有重要意义。

　　二 授权性与《基本法》第73条

　　从议会调查权的发展来看，其最初起源于英国，在17世纪时已经被采用。当时还只是一种宪法惯例，主要有两个特色：一是调查以委员会为行使中心；二是为使调查权有效行使，采取类似法院的强制手段，即委员会可以要求证人作证、宣誓或提出文书，如其拒绝作证，或作伪证，则可处以相当制裁。这项制度在美国建国初也被采用。法国在革命后也予采行。德国1850年《普鲁士宪法》、1830年《比利时宪法》、1850年《荷兰宪法》、1886年《丹麦宪法》，进而至于20世纪宪法，都广予采用[10]由此可见，对于议会是否享有调查权不会存在争论。但对于宪法关于调查权规定的具体内涵则仍存在争论，而需要在不同的制度背景下予以理清。如以不成文宪法为传统的英国实行议会主权。在这种制度下，议会具有绝对的至上权威，其表现在：（1）议会是最高立法机关；（2）议会的立法权是没有界限的；（3）任何其他主体的权威都不能超越议会所制定法律的效力范围。[11]因此，对于英国议会的特别委员会所享有的调查权，在议会至上的制度安排下，完全由议会自由决定，而不存在通过“宪法”授权的问题。但是香港的立法机关虽然与英国议会在技术上具有诸多相似之处，但在制度上并不具有英国议会至上的特点，而须以香港《基本法》为唯一宪法性依据。因此，如欲探讨立法会调查权的界限，有必要先对作为依据的香港《基本法》第73条进行理论上的解读。

　　香港《基本法》第73条规定，香港特别行政区立法会行使下列职权：（一）根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律……（十）在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据。由此，香港立法会当然享有调查权，传召有关人士出席作证和提供证据。从《基本法》的文本内容来看，对于调查权的界限须遵循以下两点：

　　第一，调查权的行使前提是“在行使上诉各项职权时”。上述各项职权便是第73条第1项至第9项规定的内容，分别为：（一）根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律；（二）根据政府的提案，审核、通过财政预算；（三）批准税收和公共开支；（四）听取行政长官的施政报告并进行辩论；（五）对政府的工作提出质询；（六）就任何有关公共利益问题进行辩论；（七）同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免；（八）接受香港居民申诉并作出处理；（九）如立法会全体议员的1/4联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查特别委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。在行使上述职权事项的过程中，立法会当然可以根据需要行使调查权。

　　第二，行使传召证人等调查权，《基本法》规定必须是“如有需要”。“如有需要”从《基本法》的规定来看，当然意味着是一种权力限制，即如果“没有需要”便不可传召有关人士出席作证或提供证据。这是因为传召证人作证等行为，很大程度上是对当事人权利的一种限制。有学者也指出，传召权涉及到人权、人身自由问题，这是一个关键问题[12]在“立法会案”中也可看出，当事人数次被立法会特别委员会传召作证并提供文件资料，已经对人身自由构成了一种限制。对“如有需要”的把握，从国家权力与公民权利的范畴来看，在方法上须遵循公法上的“比例原则”。比例原则是一种国家权力与人民基本权利的平衡法则。虽然国家权力为了达到特定的目的，在行使权力的过程中可以采取一定的措施，但是根据比例原则，国家所采取的措施必须有助于达成目的，此又称“合目的性原则”；且如果有多种措施均可达成目的，国家应采取对人民侵害最小者为之，此又称“侵害最小原则”或“必要性原则”；同时，国家所采取的手段与所造成人民基本权利的侵害和所欲达成之目的之间应该有相当的平衡，而不能使两者显失均衡，亦即不能为了达成很小的目的而使人民蒙受过大的损失，此又称“衡平原则”。[13]由此，虽然立法会经由《基本法》的授权可以通过特别委员会行使调查权来达到履行职能的目的，但是根据侵害最小原则，如果通过并不限制当事人权利的其他途径可以寻找到相应的证据或材料而达致目的，则不得行使传召等调查权。同时，即使通过传召证人等来行使调查权，也不能因过度干涉当事人的权利而显失均衡。从举证责任的角度来说，如果当事人对立法会采取的人权限制措施不服而请求救济，则立法会将负有对于这种“必要性”（即“如有需要”）进行举证的责任，即举证证明其传召证人并要求提供文件及资料是无法通过其他方式来替代而不得已为之。如果举证失败，将构成对人权的侵犯而要承担一定的法律责任。

　　当然立法会行使证人传召等调查权在遵循以上两个条件的前提下，在内容范围上仍须限于《基本法》第73条的前9项授权，因而区别于议会的一般调查权而不能相互混淆。从议会调查权的一般理论形态来看，其主要包括三部分内容：一为立法调查权，即议会为执行立法任务而行使一定的调查权，从而保证立法工作的顺利进行。此类调查权，各国议会一般均采用，因为立法机关的主要功能之一便是制定法律。二为选举调查权，对选举及相关争议的处理进行的调查。由于各国选举纠纷解决的处理机制存在一定的差异，有的采取单独的选举委员会制，有的采取议会审查制等，因此在内容上也存在差异。三为政治调查权，即主要对政府行为发生重大疑问时进行相应的调查，从而达到监督政府的目的。[14]当然，议会调查权所具有的一般性职能是以议会职权为基础的。而香港作为特别行政区，从《基本法》的规定来看，立法会的职权主要包括以下几个方面：

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　　│立法职权 │第73条第1项 │

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　　│财政职权 │第73条第2、第3项 │

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　　│政府工作监督职权 │第73条第4、第5、第9项 │

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　　│公共讨论职能与代表民意诉求职权 │第73条第6、第8项 │

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　　│终审法院法官和高等法院首席法官的任免的同意权│第73条第7项 │

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　　由此可见，《基本法》对于立法会职权的规定区别于英国、美国等国家议会所享有的一般性职权。如在“一国两制”背景下，香港立法会并没有美国等国家议会所享有的外交事务上的管辖职能，同样，立法会制定的法律并不具有主权范围内的最高性而仅限于特定地域，等等。这些都是由香港作为中国主权范围内的特别行政区的性质所决定的。为此，对于香港立法会调查权界限确立，须以《基本法》第73条为依据而不能对其他“一般性”职权有所“借鉴”。

　　最后要注意的是，授权性原则的实践不能超越香港《基本法》勾画的高度自治的香港与中央的关系纬度。这点也区别于英美等主权国家，因为作为现代民主下的主权国家，不管是英国的议会至上，还是美国的三权分立，议会作为民主代议机关在主权范围内都具有立法上的权威性，而不会涉及香港作为特别行政区所面临的中央与地方关系这一特殊纬度。根据香港《基本法》第2条的规定，全国人民代表大会授权香港特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。同时《基本法》也规定，凡属于高度自治范围的事务都由香港特别行政区自己处理。中央负责管理的仅限于香港的防务，与香港有关的外交事务以及其他属于国家主权和国家整体利益范围的事务。除了《基本法》规定有须受中央监督的情况外，中央一概不过问。[15]但是问题在于，这种“高度自治”下立法会的调查权可否在其职权范围内延伸至对中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室（以下简称“中联办”）进行相应的调查呢？对此首先要厘清中联办的性质和职权范围。从性质上说，中联办前身是新华通讯社香港分社，成立于1947年5月，是中央政府派驻香港的机构。香港回归之前，新华通讯社香港分社以中央政府驻香港最高代表机构的身份，履行中央赋予的各项职责。香港回归之后，新华通讯社香港分社继续作为中央政府授权的工作机构履行职责。香港特区政府也于1999年7月2日在《政府宪报》上公布，新华通讯社香港分社是中央政府在香港特区设立的机构之一。[16]因此，中联办实属中央政府的机构，经过授权而履行中央政府的职权。同时根据国务院的决定，中联办行使五项职能：（1）联系外交部驻香港特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港部队；（2）联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构；（3）促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作，联系香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往，反映香港居民对内地的意见；（4）处理有关涉台事务；（5）承办中央人民政府交办的其他事项。[17]