内容摘要：国际气候谈判和一系列国际条约的出台为蓝碳法律地位的确定提供了依据。作为多项国际公约的缔约国和世界最大的碳排放国，积极履行国际义务，开展国际合作，引领蓝碳法制建设，是中国必须进行蓝碳立法的外源性因素，而国内应对气候变化目标的设定以及保护和发展蓝碳的现实需求为中国蓝碳法制建设提供了内生动力。为此，中国应加快蓝碳立法转化进程，明确应对气候变化立法目的，完善蓝碳法律法规体系，协调国际国内法律规范，将固碳增汇理念融入蓝碳立法内容，建立健全蓝碳市场交易、蓝碳金融促进和生态补偿法律制度，确保中国蓝碳立法与国际蓝碳法律机制相协调。
关键词：气候变化；蓝碳；碳减排；生态补偿；碳金融
中图分类号：D996.9　　文献标识码：A　　文章编号：2096-028X（2024）03-0032-11
　　2009年，联合国环境规划署、联合国粮食及农业组织和联合国教科文组织政府间海洋学委员会联合发布《蓝碳：健康海洋固碳作用的评估报告》（简称《蓝碳报告》），确认了海洋在全球气候变化和碳循环过程中的重要作用，并提出了“蓝碳”的概念。[1]2019年，联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC）发布的《气候变化中的海洋和冰冻圈特别报告》（Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate）将蓝碳界定为“海洋系统中易于管理的所有生物驱动的碳通量及存量”，并明确提出红树林、海草床和滨海盐沼是相对易于管理的蓝碳生态系统。从概念上来看，蓝碳是基于碳的功能、特质和地理单元划分出的一个类型，是海洋生态系统通过光合作用捕获的生物碳，[2]除了海洋蓝碳外，还有森林绿碳、内陆淡水湿地沼泽蓝绿碳等类型。[3]相对于森林绿碳，海洋蓝碳成本低、风险小、潜力大、固碳储碳效果显著，可突破传统意义上以遏制碳源为主要手段的减排模式弊端，推动实现经济增长和碳减排的双重目标。[4]2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[5]这一目标的提出符合当下应对全球气候变化的基本主旨和中国生态文明建设的内在需求，同时作为世界上蓝碳资源含量最为丰富的国家之一，中国广泛分布着红树林、海草床、盐沼这三大典型的具有吸收和固定二氧化碳功能的蓝碳生态系统，具备开发、利用蓝碳资源的基本生态条件和促进蓝碳经济产业持续增长的宏观政策向导。探索、挖掘蓝碳潜力将会成为中国顺应国家发展政策、拓展经济社会发展空间的重要手段，而加强蓝碳法制建设则是中国确保实现碳达峰碳中和以及应对气候变化目标的主要依托和根本保障。
　　自《蓝碳报告》发布后，蓝碳生态系统及碳汇资源相关问题逐渐得到学界的关注。国外学者开始将研究聚焦在碳交易、蓝碳生态系统服务和蓝碳国际合作方面；国内学者则更多关注海洋微生物和渔业碳汇、海岸带蓝碳基础科学、蓝碳市场建设和蓝碳资源开发利用等问题。但伴随着蓝碳在国际碳汇减排中法律地位的确立以及《巴黎协定》项下碳交易市场规则的逐步完善，诸多学者开始将研究目光投向蓝碳生态系统的法律保护以及碳汇交易的法律规制等方面，蓝碳法律与政策相关问题逐步成为国内外学者的研究对象。当前，中国在如何有效保护和开发生态系统碳汇方面的立法大多局限在森林领域，蓝碳的法制建设长期处于虚置状态，难以为气候变化背景下中国保护和发展蓝碳提供全面系统的法律支撑和制度供给。为此，应深入把握国际蓝碳法律机制的演进趋势，研判本国蓝碳发展需要和规制诉求，协调国际国内蓝碳法律规范，并在此基础上提出中国蓝碳立法适应国际蓝碳法律机制的路径建议。
一、国际蓝碳法律机制的发展态势
（一）从资源保护到项目实施
　　20世纪70年代，以第一次世界气候大会召开为肇始，全球气候变暖问题逐渐进入国际政治谈判议程。1992年，联合国大会通过了《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》），标志着以二氧化碳为主的温室气体排放问题正式被纳入国际法律规制范畴。《公约》是国际气候治理的基本框架，也是首个旨在全面控制温室气体排放、应对气候变化不利影响的国际条约。[6]根据《公约》，各缔约国同意通过采取缓解和适应行动，监测并定期报告本国碳排放情况，以共同应对气候变化威胁。《公约》第4条第1款（d）项提出“维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库”，强调要确保森林、沿海、海洋等生态系统的完整性。该条款虽未明确提及蓝碳概念，但蓝碳作为海洋生态系统的一部分，必然属于公约所述之温室气体的“汇”和“库”，[7]应被纳入全球气候规制体系。《公约》肯定了海洋生态系统在低碳减排中的重要意义，为推动蓝碳逐渐步入全球应对气候变化视野奠定了基础。除了《公约》外，《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》（简称《京都议定书》）中的清洁发展机制也为蓝碳项目的实施提供了依据。从内容上来看，清洁发展机制允许发展中国家将通过减排项目获得的核证减排量出售给发达国家，用于抵消《京东议定书》所规定的部分减排量，以此来履行减排承诺。[8]该机制项下的《在湿地上开展的小规模造林和再造林项目活动》（AR-AMS0003）和《退化红树林生境的造林和再造林》（AR-AM0014）两个方法学为红树林等蓝碳生态修复项目的开发与运行提供了发展机遇与实施路径。[9]但是，应明确的是，清洁发展机制项下的自然碳汇项目多半集中于陆地碳汇，其是基于陆地碳汇可持续管理与利用的发展机制，并非是专门针对蓝碳的国际法律机制。虽然，在实施效果层面，清洁发展机制促进了国家间蓝碳资源保护合作和项目开发实践，[10]但该机制存在项目开发规模较小、适用范围狭窄、审核流程繁琐、管理成本高、依附性强等问题，难以满足蓝碳资源项目的大规模和独立开发需求。总之，从《公约》到《京都议定书》这段时期，蓝碳并未被纳入联合国气候变化协商议程之中，国际社会对于蓝碳资源及其价值的关注多局限于生态方面，缺乏独立的、与应对气候变化直接关联的蓝碳项目合作机制。
（二）从国际气候治理到国家自主贡献
　　根据《公约》的规定，缔约国可以利用IPCC制定的碳汇估算指南，出版温室气体排放量和清除量的国家清单，用以实现本国温室气体减排目标。然而，当该清单指南初次公布时，蓝碳生态系统并未涵盖其中，直到2013年，《2006年IPCC国家温室气体清单指南的2013年补充版：湿地》（简称《增补版》）出台，红树林、滨海盐沼、海草床等蓝碳生态系统的排放因子和计量方法才正式被纳入国际社会碳减排范畴。《增补版》将单位面积碳储量的全球平均值作为参考依据用以评估项目地区海岸带生态系统的碳储量，[11]为各国通过开发和利用蓝碳开展减排行动提供了依据和指引，澳大利亚、加拿大等国家已按照《增补版》的规定将蓝碳纳入了本国国家温室气体清单，就此，蓝碳议题在国际气候治理中取得了初步进展。随后，作为国际气候变化合作的重要转折点，2015年出台的《巴黎协定》，继《京都议定书》后继续为指导全球气候治理格局、协调各方气候行动、推动全球气候治理的低碳化发展提供制度性安排。与《京都议定书》不同的是，《巴黎协定》重申《公约》所述之温室气体的汇和库，强调包括蓝碳在内的所有生态系统的完整性，并呼吁各缔约方应积极采取行动，加强对海岸带蓝碳生态系统的保护。《巴黎协定》采取“自下而上”的自愿减排模式，主要依靠国家自主贡献（National Development Contributions，简称NDC）来完成全球碳减排目标，其提出的“共同但有区别”责任原则，建立了更为广泛、细致的核算及执行机制，为促使缔约方将蓝碳生态系统纳入NDC和本国气候变化战略之中提供了行动依据和选择空间。故此，作为兼具减缓和适应等多重效应的解决方案，蓝碳开始成为全球多数沿海国关注的新的碳汇增长点，基于制度的蓝碳气候变化应对行动在缔约方逐步开展，蓝碳国际法律机制从全球生态资源的保护和开发向实现国家义务及碳汇产品供给方向转变，蓝碳的法律地位在国际社会中被正式确立。
（三）从核证碳标准到市场化机制建设
　　蓝碳在联合国气候治理中地位的提升，与《巴黎协定》治理目标和治理模式的变迁紧密相连。除了将蓝碳管理活动纳入NDC和温室气体清单等方式外，市场机制也被认为是实现蓝碳及蓝碳生态系统价值的有效途径。[12]在《巴黎协定》确立的各国通过自愿交易碳抵消或信用额度来达到减排效果的背景下，自愿减排碳市场交易得到了长足发展，在该交易机制中，核证碳标准是全球范围内实施最广泛的自愿性减排标准，基于该标准建立的《潮汐湿地和海草恢复的方法学》《滨海湿地构建的方法学》等都是可用于蓝碳项目建设的方法学，虽然在数量、适用条件上同林业碳汇方法学还存在较大差距，但其具备适用于红树林、盐沼等蓝碳生态系统碳汇项目开发的科学依据，是国际蓝碳市场交易核证体系的重要组成部分，对于推动将蓝碳纳入基于项目的国际碳交易市场具有重要意义。[13]2021年11月，在格拉斯哥气候大会上各方就《巴黎协定》第6条（关于国际碳汇市场机制问题）的实施细则完成了最终谈判，就包括适应、资金、技术、能力建设等议题达成了一揽子协议，推动了全球碳市场体系的建立和碳减排行动的开展，进一步为促进蓝碳相关项目内容落地提供了制度动力。“《巴黎协定》第6条实施细则”规定了两种基于市场机制的减排合作方式：其一是自愿合作安排，即允许已完成本国气候目标减排要求的国家通过双边或多边协议进行减排贸易，从而将这些碳交易信用额［又称国际转让的减缓结果（internationally transferred mitigation outcome）］转移到另一个国家，以实现资源的有效配置；[14]其二是可持续发展机制，这是一个全新的由缔约方联合建立的集中管理机制，其以联合国为管理中心，允许缔约方以东道国身份使用该机制下所产生的减排量来实现NDC，同时规定由各缔约方组成的监督机构对其进行监管，确保国家间核证减排量的互认互通，推动提升全球碳汇交易的规范化和稳定性。[15]随着陆地碳汇渐趋饱和，以及陆地碳移除与封存的持久性不足，蓝碳在全球碳市场建设中的作用逐步显现。这些机制安排一方面为国际蓝碳市场交易发展及项目的运行提供了渠道，使得国际蓝碳法律机制呈现出资源保护和项目、市场建设的协同发展局面；另一方面，这些合作机制的建立，推动了国际蓝碳法律机制建设朝着规范化、系统化、应用化方向迈进，其在促进减排温室气体总量、缓解各缔约国温室气体减排压力、实现《巴黎协定》温度控制目标的同时，进一步为全球碳减排行动聚焦蓝碳领域提供了制度支持。[16]
二、中国蓝碳立法与国际蓝碳法律机制协调之必要性
（一）履行条约义务的应有之义
　　作为《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的缔约国，中国应坚持履行条约义务，落实蓝碳适应行动，定期对本国蓝碳事务履行情况进行分析盘点，通过立法转化的方式将国际蓝碳法律规则纳入中国法律体系当中，及时解决本国蓝碳立法与国际蓝碳法律机制中的不协调要素，确保国际蓝碳法律机制与中国国内法律规定相衔接，从而为中国条约义务的履行提供前提基础和法制保障。然而，当前国际蓝碳法律机制的相关规则主要体现在中国的宏观政策之中，现阶段出台的关于碳汇生态系统的规范性文件多为政策性规定，法律法规显著不足，蓝碳法制建设长期处于滞后状态，难以对接国际蓝碳法律机制发展需求。在实践中，对于条约的适用问题，中国采取的是直接适用与间接适用相结合的模式。直接适用模式指的是当条约对缔约国生效后，无需后续立法程序，该条约的规定可直接作为确定当事人之间权利义务的依据在本国予以适用，主要包括民商事性质的涉及私人权益的条约；间接适用模式指的是当条约对缔约国生效后，需要缔约国对其进行补充性立法，通过立法措施将条约的相关规定转化为国内立法后，方可在国内进行适用，主要包括除民商事以外的，如司法协助、经济贸易、环境保护等类型的国际条约。[17]目前，中国签订的同国际蓝碳法律机制相关的国际条约属于气候变化领域，需要对其采用间接适用模式，通过法律规则的转化，确保国际蓝碳法律机制与中国国内法律规定相衔接。
　　在蓝碳立法层面，中国对于国际条约的转化不够充分，法律规则的适配存在障碍，进而难以为中国切实履行相应条约义务提供法律支持。总体来看，除了《中华人民共和国湿地保护法》（简称《湿地保护法》）第39条明确提出了“增强湿地生态功能和碳汇功能”的相关内容外，中国在巩固和提升蓝碳生态系统碳汇能力、通过具体措施促进碳汇生态价值实现等方面的法律机制还存在较多空白。诸如《中华人民共和国海洋环境保护法》（简称《海洋环境保护法》）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律规范文件，主要是对海洋环境保护和海洋污染防治等问题进行规制，缺少针对蓝碳的系统性规范。相较于法律法规，现阶段国务院出台的同蓝碳相关的规范性文件数量较多，[18]其提出的“发挥滨海湿地蓝色碳汇功能”“建立碳汇检测核算体系和生态补偿机制”等政策性规定，是中国规制蓝碳相关问题基本框架的重要组成部分，对于推动“蓝碳目标”逐步融入各区域、各产业政策之中具有现实意义，可以为中国蓝碳工作的有序开展提供依据和指引。然而，这些政策措施虽然可以为中国保护和发展蓝碳提供基本方向，但由于其不具备法律的强制约束力，因此无法为蓝碳项目开展和经济市场建设提供稳定的制度支持，亦无法与国际社会保护和发展蓝碳的法律机制相衔接，十分不利于中国蓝碳领域相关条约义务的履行。
（二）开展国际合作的现实需求
　　应对气候变化是国际气候谈判和碳减排法律机制的宗旨和目标，通过保护和发展蓝碳以提升全球应对气候变化的能力，已经成为现阶段国际社会低碳减排的重要措施。生态空间具有整体性与延展性，应对气候变化离不开国际社会的共同参与，尽管自然地理单元或人为区划对空间进行了法律效力和范围的分割，但仍不能忽视不同区域间在应对全球气候变化方面的共同责任与整体作用。中国应制定国际蓝碳发展战略，完善蓝碳法律规制内容，从立法目标、立法内容层面入手，推动实现本国蓝碳法律规则的有效供给，从而为中国在蓝碳国际机制下开展务实合作提供法律依据。
　　从立法目的上来看，虽然中国现有的与保护和发展蓝碳相关的法律法规涉及环境法、渔业法等多个领域，但这些法律法规均缺乏对于应对气候变化问题的直接规制。[19]如表1所示，中国蓝碳相关立法的目的多聚焦于保护海洋环境、维护海洋生态平衡和生物多样性，而有关生态系统碳汇能力和应对气候变化方面的规定暂付阙如。以2023年修订的《海洋环境保护法》为例，该法虽然已经开始关注到包括红树林、珊瑚礁在内的蓝碳生态系统，但其侧重强调的仍然是保护海洋生物资源，反映在立法目的上则依旧是改善海洋环境、促进经济社会可持续发展，而至于蓝碳生态系统的碳汇功能、储碳潜力、在应对气候变化方面发挥的作用都未得到体现。稍具突破性的是2021年12月出台的《湿地保护法》，作为碳汇领域的首次立法，其肯定了红树林生态系统的碳汇能力，并通过规定一系列禁止事项对蓝碳生态系统进行保护和修复，以便维护湿地的生态功能和生物多样性。但从立法目的的角度来看，《湿地保护法》法律规制的出发点并不是应对气候变化和增强生态系统的碳汇能力，而是维护生物资源及其依存环境的可持续性，应对气候变化在本法的立法目的中未得到体现，保障蓝碳碳汇功能的价值理念依旧无法落实。

　　从法制体系上来看，当前，中国蓝碳立法多是基于蓝碳资源及其载体的间接性、整体性规制，缺少针对蓝碳生态系统固碳功能和作用的直接法律规定。如表1所示，中国现行同蓝碳存在关联的法律法规集中在保护蓝碳资源及其生态环境方面，以“碳汇资源”“气候变化”“固碳增汇”为直接规制对象的立法尚不健全，不利于中国与其他国家蓝碳项目合作的推进与落实。中国蓝碳立法之所以未能与国际蓝碳法律机制内容相协调，主要是因为中国蓝碳法制建设缺少气候变化方面立法的统筹引领，对生态系统固碳增汇与应对气候变化关系之间的考量显著不足，规制内容彼此分割，法律规范之间欠缺系统性、整体性与协调性，无法形成规制合力，难以为蓝碳生态系统的生态服务功能和经济价值的实现以及国际蓝碳合作的高效开展提供法律支持。
（三）对接国际蓝碳市场的必然举措
　　保护和发展蓝碳不仅是为了解决温室气体减排和固碳增汇的问题，更是兼顾开发碳汇资源和社会经济发展问题。[20]碳汇交易是可以将产生碳汇的生态产品通过碳信用转换成温室气体排放权以获得生态补偿的市场化手段，通过碳汇市场交易能够优化碳排放的空间资源配置，[21]实现生态保护行为的货币化激励并保证碳减排行为的效益最大化。从全球气候谈判中蓝碳的演进脉络来看，蓝碳法律机制经历了从碳减排法律地位的确立、蓝碳资源养护和项目开发，直到全球碳汇交易市场建设的发展历程。碳交易市场建设是实现固碳增汇、优化资源配置、防止碳资源流失的主要手段，对于促进经济社会可持续发展和应对全球气候变化具有重要意义。只有建立与国际社会接轨的碳排放权交易市场，才可以促使中国进入国际碳交易体系核心，确保中国在碳排放交易市场中所创造的巨大减排量不被浪费和利用。碳汇市场建设以及碳交易项目的顺利进行需要完善的法规制度作为保障。以《巴黎协定》为代表的国际法律文件，顺应国际蓝碳生态保护和治理需求，将资源、资金、市场等元素融入了具体条款设计之中，推动了国际蓝碳市场法律机制建设和碳排放权交易的有效运行。然而，相对于快速开放的国际蓝碳市场，中国蓝碳市场法规建设相对滞后，蓝碳市场交易及配套法律保障制度不健全，尚未建立起与国际社会接轨的蓝碳市场交易法律规则，在制度供给层面严重不足，难以满足对接国际碳汇市场建设的现实需求。具体而言主要体现在以下两个方面。
　　其一，欠缺蓝碳市场交易的法律制度。建立与国际社会接轨的蓝碳交易市场是推动中国进入国际碳交易体系核心、确保中国在碳排放交易市场中所创造的巨大减排量不被浪费的前提条件和基本要求。《碳排放权交易管理办法（试行）》虽然对中国碳汇市场交易进行了规范，但其中缺乏针对蓝碳及相关问题的法律规制。在蓝碳市场交易主体、交易对象、交易方式、权责分配以及监测监管等方面都缺少明确的法律规定，法律规范供给不足，资源权属规范不明确，市场机制在碳减排中的推动作用无法落到实处，市场化进程缓慢。一来使得市场主体的权益难以得到保障，参与积极性不足，不利于蓝碳交易的有序运行和蓝碳市场的可持续发展，二来限制了中国蓝碳市场与国际碳市场的对接进程，阻碍了中国蓝碳交易体系逐步向国际化市场体系方向过渡。