内容摘要：我国民事诉讼法司法解释有其历史必然性与现实必要性，在推进中国式程序法治现代化进程中发挥了重要作用。但在一定程度上存在替代立法型、突破立法型、权力争夺型、限制诉权型与自我减压型司法解释。作为裁判规则的民事诉讼法司法解释需要严格以法律为依据，不得违反和超越法律规定。治理民事诉讼法司法解释“乱象”需要综合施策，当前需要建立司法解释自我监督的常态化清理机制；强化权力机关监督备案审查的效力，建立权力机关对司法解释的硬约束；构建权利主体监督的司法解释附带审查机制，通过个案审理监督司法解释，逐步形成司法解释权的自我监督、权力监督和权利监督体系。
关键词：司法解释权；立法权；检察权；诉权；备案审查；附带审查；司法解释清理
　　司法解释制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，在全面依法治国进程中发挥了不可替代的重要作用。司法解释制度由来已久，《关于解释法律问题的决议》（1955年）规定“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释”；《人民法院组织法》（1979年）第33条规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释”；《关于加强法律解释工作的决议》（1981年）规定“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”1996年《最高人民检察院司法解释工作暂行规定》颁行。2006年《最高人民检察院司法解释工作规定》实施。1997年最高人民法院发布《关于司法解释工作的若干规定》，并于2007年进行修改。2015年修改后的《立法法》第104条对审判解释、检察解释作出相应规定。[1]2018年修改后的《人民法院组织法》《人民检察院组织法》再次规范审判解释权、检察解释权。
　　作为历史性产物，司法解释与立法长期供给不足相关。自20世纪50年代起，我国就确立立法“宜粗不宜细”原则。[2]在立法不完备甚至缺位时，司法解释承担法律规则“补充”供给功能。中国特色社会主义法律体系形成以后，[3]法律规则供给不足的局面得到了很大程度的改观。但社会发展日新月异，科技革命带来的挑战前所未有，法律不可避免具有抽象性与滞后性；法律原则、不确定法律概念等需要解释方能适用。然而用以解释立法的司法解释是抽象的，实践中需要对解释进行再解释。对此有学者指出，抽象司法解释应当而且必须逐渐减少直到完全取消，代之以个案审理中的裁量解释。[4]现行司法解释正处于过渡转型阶段，为了规范司法解释权的行使，有效解决司法解释与法律规定不一致、司法解释之间不协调以及司法解释形式不规范等问题，司法解释备案审查制度应运而生；[5]最高人民法院多次开展司法解释集中清理工作并取得显著成效。[6]但在民事诉讼领域，司法解释与法律规定不一致、司法解释之间不协调、司法解释不当限制当事人权利以及司法解释“自我减负”的现象较为突出。不当司法解释在形式上趋于独白式解释而非对话式论辩，趋于消解法律功能色彩的立法式司法解释而非司法个案论证，这与全面依法治国的要求不相适应，与人民群众对司法公平正义的期待相距甚远，与建立公正高效权威的社会主义司法制度目标背道而驰。鉴此，本文列举民事诉讼法司法解释若干典型案例，通过“解剖麻雀”方式来探究这种“非法治”现象的背景与成因，并寻求可能的治理之策。
一、替代立法型解释：“先行于立法”反成“僭越立法”
　　“司法解释是发展法律、孕育法律的良好素材……我国法治发展的路线图就是司法机关在适用法律的过程中总结经验，把其中重要的、有普遍意义的经验变成司法解释，然后被立法机关认可，再通过立法上升为法律。”[7]司法解释常与个案经验深度融合，因而扮演个案经验总结和立法预备角色。但“硬币”的另一面是司法解释有替代立法进而导致“贬损或消解立法权威与智慧”，“容易形成接续立法推理的思维惯性”，“过于张扬司法解释制定者的制度建构能力”，“容易形成体系化建构的偏好”以及形成法律漏洞等等。[8]以下以立案登记制为例进行分析。
（一）宣布“立案难”已成历史
　　“立案难”或者说“起诉难”是长期困扰司法实践的难题。[9]诉权得不到程序保障，递交诉状如“泥牛入海”，不仅影响当事人权益实现，伤害人民感情，也损害法院形象，危害不言自明。为此中央明确要求“有案必立有诉必理”“改立案审查为立案登记”。最高人民法院发布报告称，通过司法解释方式改立案审查制为立案登记制，从制度上、源头上彻底解决了“立案难”问题……长期困扰群众的“立案难”问题已经成为历史。[10]
（二）整治“实质立案难”
　　2023年年初最高人民法院专门下发通知，明确地方法院“一把手”为整治年底不立案工作第一责任人，要求成立工作专班，层层压实责任。[11]2022年年初，最高人民法院提出整治年底不立案“四个严禁”。[12]2021年11月23日，最高人民法院举行全国法院整治年底不立案新闻发布会，指出整治年底不立案问题要持续发力、深入推进，采取有效措施，全面整治，决不能“一阵风”“走过场。”[13]2020年12月3日，最高人民法院发出通知强调严格落实立案登记制，坚决杜绝年底不立案、拖延立案、增设门槛、搞变通限制立案等现象，决不允许“立案难”问题反弹回潮。[14]12月15日，再次强调巩固立案登记制改革成果，决不允许为追求年终结案率、诉前调解率等变相不立案；不允许搞“结案指标美容”。[15]2019年7月31日，最高人民法院《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（法发〔2019〕19号）强调，严格落实立案登记制改革要求，对符合受理条件的起诉原则上当场立案。最高人民法院连续多年专门发文整顿“立案难”的反弹，足以说明“立案难”问题并没有得到切实解决。
（三）立案登记为何不“出释入法”
　　导致“立案难”的原因是多方面的，[16]只要这些因素还存在，立案难就不可能一蹴而就得以解决。[17]但值得深思的是，推行立案登记制，有中央的明确要求，也是人民法院践行“司法为民”的重要举措，符合人民的期待，为什么迟迟不上升为立法呢？即使是从2015年开始改立案审查制为立案登记制，也经历近十年实践的检验。为何《民事诉讼法》多次修正，有关立案条件均无任何实质性变化？[18]
　　关于2017年修正民事诉讼法，最高人民检察院检察长在立法草案说明中谈到，立法修正主要是根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和中央决策部署要求，在总结公益诉讼试点工作基础上为检察机关提起公益诉讼提供法律保障。[19]修正案草案的起草者是最高人民检察院，修法目的是“为检察机关提起公益诉讼提供法律依据”。而实施立案登记的主体是人民法院（其实检察机关也有监督立案职责），立案登记制度没有进入检察机关的视野，也算是情理之中。
　　2021年最高人民法院院长就《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》向全国人大常委会作说明时表示，针对社会各界普遍关注、司法实践反映集中的问题，最高人民法院本着“较为成熟、争议不大、确有必要”原则，在充分调研基础上对相关条款一并提出修改建议。[20]最高人民法院是修正案草案的起草者，对立案难问题向来高度重视，立案登记没有成为修法内容，可能的原因只能是最高法院认为立案登记还不属于“较为成熟、争议不大、确有必要”修改的内容。
　　不容忽视的是，自2013年以来全国法院案件总量以年均13%的增幅快速上涨，10年增加2.4倍；法官年人均办案量由2017年的187件增至2023年的357件，“案多人少”矛盾更加突出。[21]法官办案压力持续增大，法官流失引起广泛关注。[22]在这样的背景之下，如果实行登记立案，进一步降低诉讼立案门槛，可能会导致案件如潮水般涌向法院，法官审限内结案难度可想而知！[23]只要不是从想象出发，而是从中国司法的实际出发，也就不难理解为何登记立案制度实施若干年以后，民事诉讼法历经数次修正，最高人民法院仍未积极推动立案登记制度正式入法。
二、突破立法型解释：审判机关与立法机关的拉锯
（一）司法解释涉嫌违法
　　全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）审查司法解释时发现，《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号，以下简称《民诉法解释》）拘传原告和被执行人的规定与《民事诉讼法》的相关规定不一致。根据《民事诉讼法》的明确规定，拘传仅适用于经两次传票传唤、无正当理由拒不到庭的被告，并没有其他适用对象。而依据《立法法》，限制人身自由的强制措施是法律保留事项，只能由法律作出规定。该司法解释可能违反《立法法》与《民事诉讼法》。
（二）曲折的交涉
　　2015年6月，法工委致函制定机关请其研究《民诉法解释》中拘传有关规定与法律不一致等问题。9月，法规备案审查室与制定机关座谈交换意见。11月，制定机关复函表示认同法工委的意见。但同时提出，近年来虚假诉讼和恶意诉讼多发，当事人恶意串通损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的现象比较突出。如果相关当事人不到庭，按照撤诉处理或者缺席判决，有可能会放纵违法行为人或作出错误的裁判，因此需要拘传当事人以便进一步查明案件事实。而拘传被执行人有利于调查清楚被执行人的财产情况，从而减少对被执行人适用拘留的强制措施，[24]有利于尊重和保护被执行人的人身权。因此，拘传原告和被执行人符合法律精神，也是司法实践所需要的，予以保留为妥。2016年1月，法工委与法规备案审查室同志赴制定机关当面沟通。制定机关表示将研究并提出解决方案。2017年1月，法工委再次发函促请制定机关反馈情况。2017年2月法工委收到《关于民事诉讼法司法解释有关条款意见的复函》。复函表示同意审查意见并将尽快采取一定形式，严格限制拘传适用范围和条件，认真学习领会宪法和立法法有关规定和精神，确保司法解释不超越职权范围，不与法律精神相违背。2017年12月，最高人民法院发出《关于认真贯彻民事诉讼法及相关司法解释有关规定的通知》，规定在审判和执行中依法审慎适用拘传措施，保护当事人合法权益。[25]
　　立法机关与司法解释制定机关历时两年有余，就此进行多次、反复交流沟通，似乎已经达成了共识。然而遗憾的是，司法解释拘传原告与被执行人的规定，仍然“岿然不动”。
（三）修改立法与修改司法解释
　　2017年修改《民事诉讼法》时，立法并未规定对原告适用拘传。可以推定立法机关认为拘传不适用于原告。有意思的是，2020年最高人民法院修改《关于适用〈民事诉讼法〉的解释》，在第174条第2款仍然规定可以拘传原告。但对拘传的适用对象作了较为明确的限制。[26]
　　从文义解释的角度，《民事诉讼法》关于拘传适用对象与适用条件是明确的。只适用于必须到庭且经两次传票传唤无正当理由拒不到庭的被告，并没有任何扩大到原告与被执行人的可能。拘传是限制人身自由的措施，属于立法保留事项，这一点也无疑义。
　　司法解释“一再”突破立法规定与共识，对原告、被执行人适用拘传。既超越法定权限，直接侵害立法权；也不当限制公民人身自由，难言具备实质正当性。从法理上讲，原告启动诉讼程序，被告参加庭审表达意见，实质是在行使诉讼权利，对原告按撤诉处理，对被告缺席判决，可以从程序上解决纠纷。强制当事人到庭，是一种事实探知绝对化的观念。民事审判中裁判所依据的事实源于当事人的主张，原则上不得以职权探知事实。而且从实务来看，并没有任何证据表明双方到庭的案件就可以查清案情，裁判的质量就更高。相反，当事人往往会从利己的角度裁剪事实，向法庭讲述有利于自己的“事实”，认为拘传当事人到庭就能查清事实是一种幻想。
　　需要追问的是，立法机关认为司法解释存在合法性问题，且提出明确审查意见，司法解释制定机关也认同审查意见，但却以实际行动拒绝纠正，且有坚持到底的态势。为什么立法机关在反复沟通无效后不采取有效行动呢？个中原因不得而知。备案审查要实现“有件必备、有备必审、有错必纠”，任重而道远。
三、权力争夺型解释：调解检察监督的法检之争
（一）检察机关对调解书提出抗诉
　　1991年《民事诉讼法》没有明文规定检察机关对民事调解书提出抗诉，检察机关与法院对此认识不一。最典型地体现在上世纪90年代，黑龙江、河南省高级人民法院分别就检察院对调解书提出抗诉应否受理分别向最高人民法院请示，即《关于检察院对调解书抗诉应否受理的请示》（黑高法〔1998〕67号）和《关于检察机关对民事、经济调解书提出抗诉人民法院应否受理的请示》（豫高法〔1998〕130号）。
（二）法院否认检察机关对调解书的抗诉
　　最高人民法院在《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》（法释〔1999〕4号）明确指出，“《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉，没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”该批复直接否认检察机关对调解书进行抗诉。
　　显而易见，上述请求与批复产生的背景是检察机关对调解书提出抗诉。检察机关认为依据《民事诉讼法》总则精神，有权对调解书抗诉。最高人民检察院坚持认为，检察机关有权对调解进行监督。如《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》明确要求“按照修改后的民事诉讼法总则的规定，开展对民事调解等活动的检察监督工作”。《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》提出，“继续开展民事执行监督、调解监督、督促起诉、支持起诉等改革探索，总结经验，加强规范，确保取得良好效果”。
　　从法律规范的角度看，在2012年修订《民事诉讼法》之前，民事诉讼法确实没有明文规定对调解书抗诉。也就是说，检察机关对调解书提出抗诉缺乏明确的规范依据。检察机关是国家的法律监督机关，依据“法无授权不可为”的法理，行使权力必须于法有据。最高人民法院否定对调解书的抗诉，主要理据也在于此。然而，依据宪法关于检察机关法律监督者的定位，以及《民事诉讼法》关于民事检察监督的规定，能否得出检察机关有权对诉讼调解（以及民事执行）进行监督的结论呢？
　　从我国立法体制及法律解释权的配置看，检察机关能否对调解进行监督，应该由谁来进行解释？一种观点认为由最高人民法院来解释，另一种认为由最高人民检察院来解释。[27]显然，这两种不同的观点集中体现了“两高”之间的权力之争。如果依照上述“逻辑”，最高人民检察院有权对抗诉的范围、条件进行解释，那么最高人民法院也有权对抗诉案件如何处理、裁判作出解释，“你（检察机关）抗你的，我（法院）判我的”，抗诉就沦为纯粹的程序空转。切记“老百姓到法院是来解决问题的，绝不是来走程序”的！[28]可见，这种“逻辑”难以成立。
（三）修法终结法检之争
　　2012年修订《民事诉讼法》时明确规定对调解书的检察监督，即在第208条规定检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权提出检察建议。立法对调解进行检察监督作了明确的回答，终结了“能否监督”的争议。[29]但对调解书的监督，作出了损害“国家利益、社会公共利益”的限制。
　　有一个值得回味的事实是，1982年《民事诉讼法（试行）》对检察监督仅有原则性规定，即人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。这一原则性的规定很难落实，为什么当时立法作出这种安排？“其中一个重要的原因是各地重建的检察机关任务重、人员少，没有力量也不愿承担提起和参与民事诉讼的任务，最高人民检察院遂建议将初稿内容修改为‘人民检察院有权对涉及国家重大利益的民事案件提起诉讼或者参与诉讼’，故讨论决定只保留第十三条第二款、第一百七十一条。其余有关检察院的条文全部删去。”[30]1991年《民事诉讼法》增加抗诉程序，使检察监督原则得以落实；2007年修改《民事诉讼法》对抗诉事由进一步具体化；2012年修改《民事诉讼法》将监督范围扩展到执行活动；2017年修改《民事诉讼法》赋予检察机关提起公益诉讼主体资格。通过立法不断修改完善，逐步形成中国特色民事检察监督制度体系。
（四）将虚假诉讼形成的调解书纳入检察监督范围
　　如上所述，2012年修订《民事诉讼法》明确规定检察机关对损害“两益”的调解书提起抗诉，这也是部分肯定最高人民检察院的实践探索。然而，近年来虚假诉讼有增多趋势，实践中要求检察监督的呼声日益高涨。调解检察监督开始突破侵害“两益”的范围。
　　如2019年3月15日，《关于进一步优化司法资源配置全面提升司法效能的意见》提出，“探索检察机关对虚假诉讼的监督”。最高检在指导案例53号中突破民事诉讼规定的调解检察监督案件范围，将所有虚假诉讼形成的民事调解书纳入检察监督范围。
　　2021年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步加强虚假诉讼犯罪惩治工作的意见》第18条规定，人民检察院发现已经发生法律效力的判决、裁定、调解书系民事诉讼当事人通过虚假诉讼获得的，应当提出再审检察建议或者抗诉。显而易见，“两高两部”联合发文改变了民事诉讼法规定的侵害“两益”案件范围。
　　《人民检察院民事诉讼监督规则》（2021年修订）第75条吸收这一规定，“人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。人民检察院对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书应当依照前款规定监督。”从立法技术的角度看，第75条第1款的表述开门见山、理直气壮，“人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。”相形之下，第2款的表达就含蓄得多，对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书，人民检察院应当“依照前款规定监督”。很明显，最高人民检察院正是意识到这一规定缺乏明确的法律依据，才使用“依照前款规定”的表述。言外之意为第1款是依据法律作出的解释，第2款没有法律依据，因此只能“依照前款规定”；由于第1款规定有法可依，第2款也勉强算是“有法可依”。真可谓是“用心良苦”！这是时隔多年在对虚假诉讼形成的调解书进行检察监督的问题上，在民事诉讼法修改前“两高”形成共识。
四、限制诉权型解释：禁止对未上诉的裁判申请再审
（一）对未上诉的生效裁判能否申请再审？