内容摘要：2012年修订《民事诉讼法》时增设的小额诉讼程序在司法实践中运行不畅，是诉讼程序使用者（当事人）与适用者（基层法院）“共谋”的结果，表明实行一审终审、追求审判效率的目的可能落空。本轮民事诉讼法修正，遵循以往先行试点，再总结经验，然后上升为国家法律的路径，体现了依法立法、民主立法、科学立法的精神；但也可能存在重效率、范围过大、程序救济错配的不当。小额诉讼程序规则的科学设置，需要兼顾公正与效率之间的平衡，不能片面追求司法效率；从我国实际出发，合理划定“小额”标准；实事求是，设置行之有效的救济规则。
关键词：小额标准；一审终审；异议；上诉；再审
　　2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》进行审议，并将其公布向全社会征求意见。为此，民事诉讼法学界多次召开研讨会，提出诸多修改建议，[1]还有学者呼吁按下修法“暂停键”，[2]这种现象是比较少见的。如何看待此次修法，时机与条件是否成熟，方案是否科学，固然可以进一步探讨。但抓住修法机遇，尽可能完善立法，成熟一条修改一条，而不追求“毕其功于一役”，也是一种务实的选择。从内容上看，本次民诉法修改是一次“小修”（采用修正而非修订形式），主要针对5个问题共16个条款，集中在简易程序、小额程序、司法确认程序、独任制适用、在线诉讼和送达等问题。
　　2021年12月24日，第十三届全国人大常委会第三十二次会议作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，如期完成修法任务。此次修法新增7个条文，修改调整26个条文，其中直接涉及小额程序的有5条，可见对小额程序的高度重视。小额诉讼程序是2012年修法时新增的制度，承载着诸多使命与期待，但近年来在司法实践中运行并不顺畅，几乎处于“休眠”状态，因此成为修法过程中备受关注的议题之一。尽管本次修法已经完成，但实践发展永无止境，立法完善也没有止境。鉴此，笔者拟就小额诉讼程序相关问题作些探讨，以求教于同仁。
一、小额诉讼程序兴起的背景
　　从20世纪60年代起，西方国家面对诉讼成本高昂、诉讼周期冗长、法律与程序日益复杂使普通国民对司法望而却步为主要表征的“司法危机”，兴起一场“接近正义”“司法大众化”运动。小额案件涉及小额利益，原告提起诉讼可能得不偿失，因此往往被迫放弃权利。为了给国民提供快速便捷、成本低廉的司法，小额程序应运而生。从理论上来说，小额案件因涉及争议额较小，以相对简易、便利、低成本的司法程序来解决，符合程序相当性与诉讼经济原理，避免“用大炮打蚊子”；其二，如果诉讼成本投入过多，就会阻止穷人利用司法程序，司法就沦为富人的专属品，因此小额程序是司法民主化、大众化的体现与要求；其三，小额诉讼简化诉讼程序，是在西方国家司法程序较为完备甚至程序相当繁复，实体法相对发达的背景下对既有诉讼程序的“简化”，是一个从“繁”到“简”的过程，确有其现实的必要性；其四，小额程序的设立，可以使更多的人，特别是使处于不利地位的人有机会使用司法程序，保障普罗大众“接近正义的权利”。应该注意的是，尽管西方国家的小额程序有利于提高审判效率，减少司法成本，缩短审理周期，但这并不是或者并不主要是设立小额程序的目标。
　　这与我们为应对案多人少的突出矛盾，而进一步简化程序，追求提高审判效率的目标显然有别。特别是考虑到2012年修订《民事诉讼法》时设立的小额程序，除一审终审以外，与简易程序并无其他任何区别。本次修法扩大小额案件范围，改革审理方式，缩短审理期限，起诉、答辩、送达、庭审方式更加便利化。其实，无论是扩大小额案件范围，还是缩短审理周期，简化诉讼程序，都直接指向提高审判效率。
二、2012年修法增设小额诉讼程序
（一）人民法院的实践探索
　　早在上个世纪90年代，人民法院就开始探索建立小额程序。1999年北京就有法院开始设小额债务法庭。这一探索得到最高人民法院的肯定，《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出探索民事诉讼程序的简化形式，在简易程序的基础上建立速裁程序制度，规范小额债务案件审理。2011年3月17日，最高人民法院印发《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》的通知（法〔2011〕129号），决定在全国90个基层法院开展小额速裁程序试点。开展试点的目的，正如通知所指出的，“我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，由各种利益诉求引发的矛盾纠纷持续增加，并以诉讼的方式大量进入司法程序，不少地方法院‘案多人少’的矛盾始终未得到根本缓解，难以满足人民群众不断增长的司法需求。积极探索在基层人民法院适用小额速裁审理民事案件，通过进一步合理配置审判资源，便利人民群众诉讼，提高办案效率，维护司法公正，最大限度地满足人民群众的司法需求。”
　　当时期待设立专门的小额速裁审理流程、专门的速裁机构，最大限度地简化民事诉讼程序。其主要内容包括五个方面：一是明确适用范围。小额速裁案件原则上为标的金额1万元以下的给付之诉案件，最高不超过5万元；二是简化审判流程。由审判员一人审理，答辩期、举证期不超过7日；三是灵活确定开庭时间。灵活安排开庭时间和地点，自立案之日起一个月内审结，不能延长。一个月内未能审结的，适用普通程序继续审理；四是确保裁决公正。小额案件试行一审终局，允许当事人提出异议申请；五是诉讼费减半收取。
（二）试点效果的相关案例
　　案例1：自试点至2012年3月底，丹阳法院适用小额速裁程序审理案件1338件，其中以调解结案1336件，调解率为99.85%，当事人无一“异议”，自动履行率达99%，案件平均审理天数为4.9天。当地党委、人大等一致认为，这是一项群众受益的司法创新。[3]
　　案例2：万年法院尝试适用小额速裁程序，在6个月内审结民事案件132件，调撤率为98.5%，自动履行率达到87.9%，每个案件的平均结案时间不到5天。在此期间，未发生一起因小额速裁引发的信访、上访，各项审判指标均趋稳向好。[4]
　　案例3：试点以来，东台法院适用小额速裁程序处理案件1183件，平均审结时间仅为5天，调解739件，撤诉421件，调撤率达98.05%；有的案件当日立案当日结案，一步到庭，当庭结案的案件比例为85.3%；当事人自动履行率达90.6%。[5]
　　案例4：郫县法院自2012年5月开展试点工作以来，适用速裁程序审理案件共198件，其中123件在7日内审结，平均审理时间仅为9.8天，比全院2012年适用简易程序审理民事案件缩短24.59天，比普通程序缩短65.84天。一审服判息诉率达100%，无一件进入执行程序，真正实现“案结、事了、人和”。[6]案例5：2011年5月至2012年8月，庐阳法院共审结小额速裁案件254件，结案率100%，平均审理周期15天左右，其中30%的案件在10天内审结，调撤率高达93.7%。调解案件全部自动履行，判决案件全部服判息诉，彰显了小额速裁程序的便捷高效，推动了审判质效全面提升。[7]
　　案例6：自2011年5月1日至2012年7月底，龙华区法院小额债务法庭受理案件860宗，审结718宗，结案率83.49%，调撤309件，调撤率为43.04%，当庭宣判99件。其中，50%以上的案件15天内审结，平均结案时间为27天。[8]
（三）立法机关的决策
　　对于小额速裁试点工作，立法机关也是积极支持的。正如全国人大常委会《民事诉讼法修正案（草案）条文及草案说明》（征求意见稿）指出的，“为及时解决面广量大的民事纠纷，根据一些地方的试点探索并借鉴国外好的做法，可以就适用简易程序的部分案件设立小额诉讼制度。建议增加规定：‘基层人民法院和它派出的法庭审理标的额人民币五千元以下的民事案件，实行一审终审。’”由此表明，立法机关认为设立小额程序的主要目的是为了及时解决面广量大的民事纠纷。主要的依据在于，一是我国已有多个地方法院试点探索取得了相当的成功；二是有国外有益经验可供借鉴。因此，2012年《民事诉讼法》修订时在第162条正式确立了小额诉讼制度。
　　从这一过程来看，小额诉讼制度之所以能够顺利“人法”，与人民法院特别是最高人民法院的实践探索、积极推动是密不可分的。同时，全国人大常委会果断决策，将人民法院试点工作的部分成果和积累的审判经验上升为国家立法。当然《民事诉讼法》第162条的规定仍然是较为原则的，仅仅规定了小额案件的适用法院、适用案件范围与一审终审，与最高人民法院“设想”的小额速裁程序并不完全一致。
三、小额诉讼程序运行现状考察
（一）现状扫描：小额诉讼制度运行不畅
　　第一，整体适用率低，未能有效为法院“减压”。从这些年的运行情况来看，小额程序并没有完全实现缓解法院“案多人少”的压力、为民众提供低成本司法救济的预期目标，可以说既没有为法院有效减压，也没有为当事人真正减负，相反处于被“冷落”的状态。
　　2013年至2018年6月30日五年来，对比简易程序适用率很高的情况，小额诉讼程序的适用率相去甚远，适用比例十分低。[9]如在北京，2013年至2015年5月31日期间，全市法院小额程序的年均适用率为12.5%，其中2013年度的适用率为11.2%，2014年度的适用率为13.5%，2015年度截至5月31日的适用率为12.9%。[10]在湖南省岳阳市的六个基层法院中，案件数量较多的岳阳楼区法院小额程序适用率不到5%，在其他地区的法院适用率几乎为零。[11]董鹏、赵红杰的调研显示，“自2013年1月1日至2015年5月1日，N省H市6个基层法院均受理小额诉讼案件共计111件，但仅占民商事案件的7%。[12]《广东高院关于小额诉讼制度实施情况的调研报告》显示：“2013年民事一审案件中适用小额诉讼程序审理的案件仅占3.71%”。[13]小额诉讼的实际适用率远远低于法院系统对于“小额诉讼案件将占到全部民事案件的30%左右”的预期，[14]未能有效发挥该程序的预期价值。
　　第二，适用的案由相当集中，未能为当事人接近司法提供便利。有学者利用全国已上网的裁判文书进行数据统计发现，自2013年至2018年6月30日期间，适用小额诉讼最多的案件为物业管理纠纷，其案件数量远超其他类型的案件，占全部适用小额诉讼程序案件的比例达到35.665%。[15]北京市的调研也显示，小额诉讼程序一半以上用于物业公司、供热企业及电力公司追索物业费、供暖费及电费的案件中，而不是普通民众作为原告的案件中。小额诉讼的主要受益主体为物业公司、供热企业及电力公司，而非普通民众。[16]
　　第三，诉讼效率不高，未能发挥一审终审的应有优势。如从北京市法院小额诉讼案件的结案方式来看，2013年至2015年5月31日期间小额诉讼程序年平均撤诉率为71.2%、调解率为18.5%，而判决率仅为8.97%。[17]全国的情况也大体相同，在小额诉讼适用率本来就较低的情况下，实践中尚存在案件虽适用小额诉讼程序，最终却以调解、裁定撤诉或按撤诉处理等方式结案，这意味着适用小额诉讼程序审理并最终以判决方式结案的案件数量会更少。[18]
　　而从我国小额程序与简易程序的规定来看，除一审终审以外，小额程序与简易程序无异。根据《民事诉讼法》规定，对于调解结案的不能上诉，其实也相当于一审终审。这就表明，如果通过促成当事人达成合意，以调解方式结案，则无论是简易程序，还是普通程序，均可以实现一审终审的目标，因此小额程序并无比较优势。只有那些当事人之间无法达成调解协议，需要作出“一刀两断”“非黑即白”式判决的案件，小额程序才能彰显其在追求效率中的优越性——一审终审。从实践来看，小额案件判决结案率并不高，法官还是通过调解解决纠纷，这既可能是经验依赖、惯性使然，也反映出我国小额程序运行状况并不理想，没有充分实现一审终审的目标。
　　第四，诉讼周期没有明显缩短，时间成本没有显著减少。统计显示，北京市小额诉讼案件2013年的平均审理天数为22天，2014年的平均审理天数为29天，2015年1月至5月的平均审理天数为35天，同期非小额诉讼的简易程序民事案件平均审理天数分别为38天、42天、43天。比较全部民事案件的平均审理天数，2011年度、2012年度均为50天，2013年度为51天，2014年度为58天，2015年度为56天。小额诉讼制度实施后的审理天数与实施之前的2011年和2012年相比，不仅没有减少，反而增加。[19]
（二）成因分析：小额程序为何受冷落
　　第一，从当事人的角度看，在正常情形下，原告起诉的目的在于尽快实现自己的权益，解决与被告之间存在的纠纷。因此，适用快审快结、程序简便的小额程序符合其利益最大化要求。当然，这也是以原告为“理性人”，且其诉求“站得住脚”为前提与预设的。然而从实务来看，原告滥用诉权，提起不必要的诉讼、琐碎性诉讼也是客观存在的。对被告而言，面对诉讼的立场就有所不同，如需要时间准备证据材料与相应资料，需要咨询或者聘请律师等专业人士，需要评估诉讼本身的风险，需要评估是接受原告的请求还是否认，或者提出抗辩与反诉。因此对被告而言，程序简化、缩短周期、快结快审的小额程序并不一定符合其利益，有时拖延时间反而对其有利，甚至成为一种“诉讼策略”，如实践中滥用管辖权异议就是一个典型的例子。说到底，当事人对小额案件实行一审终审的立场与态度，主要取决于裁判的结果与对裁判结果的预判，对于胜诉方而言，一审终审符合其利益；而在败诉方看来，一审终审剥夺其上诉权，损害其权益，是难以接受的。这一点从我国民事案件高上诉率、低改判率也可以得到印证。[20]当然，这与我国民事上诉不需要理由的程序规则也存在直接的关联。[21]
　　第二，从历史传统来看，我国历来就存在“信上不信下”的传统，古有“告御状”，现有越级上访。当事人之所以宁愿舍近求远，花钱耗时到上一级部门去反映情况，表达诉求，既有基层受制于人情、利益交织等多重因素而可能影响公正决断的因素，也与国民在心理上更认同、信服上级的心理息息相关，呈现出一种信任的“差序格局”。此外，不能否认的是，我国的上级法院相较于基层法院，处在经济更为发达的城市，社会资源、文化资源更为优越，法官的学历更高，上级法燒通常从下级法院遴选法官，导致优秀人才向上聚集。当然，更为重要的是，上级法院可以依法改变下级法院的裁判结果，也表明上一级法院拥有更高的权威。上述多种因素叠加，导致当事人更愿意向上级法院寻求救济。因此，对于一审终审的小额程序，难免有一种本能拒诉，担心被基层法院错误地“一锤定音”，且没有上诉途径，因此难以接受。
　　第三，从基层法院法官的角度来看，根据《民事诉讼法》规定，小额程序是强制适用的，法官依职权决定适用小额程序。但这只是“纸面上的法律”而非“行动中的法律”。首先，基层法院的法官对于适用小额程序条件中的“事实清楚、权利义务关系明确，争议不大”有非常大的解释与操作空间，可以在小额程序、简易程序之间较为自由甚至是随意地切换。正因为如此，才可以解释为什么《民事诉讼法》确立小额程序以后，小额程序几乎进入“休眠”状态，长期用之甚少甚至是弃而不用。其次，当事人也没有程序异议权，缺乏相应的制约手段。况且，如前所述，当事人尤其是被告其实并不一定希望实行一审终审，甚至还可能抵制一审终审。再次，对于基层法院的法官而言，即使一审终审能消除被二审发回或者改判的顾虑，但他们依然会倾向于选择简易程序或者普通程序，给自己一个缓冲的时间与空间。个中原由在于，一是对于二审维持原判的案件，上级法院的裁定相当于给一审裁判结果加持与背书，从而更具有权威性，当事人也更容易服判息讼；二是基层法官特别需要上级法院的维持裁判来分担信访的压力。如果没有二审的纠错、减压，基层法官就不得不独自面对来自当事人信访或者其他方式的压力；三则出于“生存策略”考虑，小额诉讼程序存在程序保障不充分，容易出错的缺陷，不论二审纠错还是再审纠错，均会对法官的绩效考核产生影响，与其利用难以启动的事后再审引发信访，不如选择程序保障充分的二审终审更为稳妥。
四、小额诉讼程序改革再出发
（一）试点及成效