刘珈利;卿茜
云南大学
【摘要】非法移民作为一种跨国人口非法流动行为,对世界各国的社会安宁、政治、经济、法律秩序等方面都造成了严重危害,已成为世界性难题。尽管各国国内法都对非法移民问题有所规制,但随着经济全球化的发展,仅凭单一国家国内法已不能有效治理非法移民问题,各国间必须加强国际合作才是打击非法移民问题事半功倍的解决对策。
【关键词】非法移民;治理;法律对策
据国际移民组织(International Organization for Migration)统计:在过去的十年里,国际移民总人数已从1.5亿人口增加到了2.14亿人口。其中,非法移民人数达6300万。
[1]在经济全球化的今天,非法移民早已不是一国或一组织能解决的问题,单凭国内法律规制已无法有效的治理非法移民问题。因此,从国际法律规制层面解决非法移民问题变得尤为重要。
“非法移民”作为一个国际性问题,早已被世界各国的学者所关注,但至今学术界对非法移民的概念仍没有统一。有学者认为,非法移民属于人口迁移的一种形式,历来是国际移民的重要组成部分。它既包括非法移民的输出,也包括非法移民的输入。非法移民又可分为非法偷越国(边)境和非法滞留两种形式。
[2]非法偷越国(边)境是指未经外国政府同意而出入该国(边)境的一种犯罪活动。非法滞留则是指虽经外国政府同意进入该国,但经过合法滞留期限仍滞留在该国的违法行为。也有学者认为,非法移民是未经一国政府批准而迁徙的人口,是一种跨国人口非法流动的现象,是国际间普遍存在的问题。
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罗刚教授认为,对非法移民进行界定,必须抓住三个关键点:其一,非法移民是相对于合法移民而言,即非法移民是移民的一种非正常状态,非法移民仍然是移民,其定义必须建立在移民的基础之上;其二,界定非法移民应该将非法移民主体及非法移民行为合二为一;其三,界定非法移民必须结合各国的实际情况、结合研究问题时特殊的语境,注意非法移民与相关概念的关系。因此,根据我国的实际情况,非法移民是指非法入境或合法入境、非法逾期居留在我国境内三个月以上或能够确定将居留三个月以上的外国人(含无国籍人;港澳台居民),但不包括探亲访友、过境耕作、放牧、宗教朝拜、赶集及进行短期商业活动等没有居留目的、实际居留不足三个月的人员。
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笔者赞同罗刚教授的观点。“移民”指的是以迁移为目的非本国国民迁移到该国的行为。而“非法移民”作为移民的重要组成部分,是指未经一国政府允许而出入该国境内的行为。就原国籍国而言,非法移民是未经该国政府批准而离开其本国的行为;就目的国而言,非法移民指未经授权或违反该国出入境法律法规而进入该国并在该国生活、学习或工作的行为。
西方国家将“非法移民”表述为illegal immigra-tion或undocumented immigration又或者irregular im-migration。然而在我国的法律法规中,并没有“非法移民”这一法律术语,取而代之的是“出境”、“入境”、“出入境权”、“非法入境”、“非法居留”、“非法就业”等术语。
尽管学术界没有统一非法移民的概念,但正如Barry Chiswick教授所理解的:非法移民与美国移民法有着同样的历史,非法移民的概念也会随着美国移民法、美国政治和经济政策的改变而改变。
[5]因此,当各国在对“非法移民”下定义时,应从本国的实际情况出发,联系非法移民的行为主体以及行为本身,与时俱进的给出适当定义。
一、非法移民的特征及其危害
首先,非法移民是违反法律的行为。就原国籍国而言,非法移民者为了顺利出境可能需要伪造护照、身份证等证件,该行为必然违反原国籍国的法律法规;就目的国而言,非法移民者以不合法的手段、方式进人目的国,同时违反了该国的出入境管理法律法规。其次,非法移民的方式、手段呈现多样化。非法移民最初以海路的方式居多,手段也比较单一。现如今,非法移民者不仅可以以陆路的方式前往各目的国,而且可以乘飞机直接到达目的国。其手段有持非法证件、伪造变造证件出入国境,利用货船、货车、集装箱等工具非法移民。
[6]最后,非法移民的组织及危害国际化。随着政治经济全球化的发展,非法移民不再是靠单人的力量就能完成的行为,该行为已成为每个环节分工细化的有组织犯罪。非法移民的危害也从对原国籍国或目的国这样单一国家的经济、法律方面的危害,发展到对全球经济及法律秩序的危害。
从国际层面分析,非法移民不仅会造成非传统安全问题,直接导致国际犯罪率上升,而且对原国籍国、过境国和目的国都将造成非同小可的影响,最终影响国与国之间的正常交往关系;从非法移民者自身分析,非法移民的行为很可能会对其自身的人身权益造成侵害。例如在美国“9.11”劫机事件中,恐怖分子大多是通过非法移民的方式进入美国的;再如,2000年,60名中国福建非法移民者计划途径南斯拉夫、匈牙利,最后达到奥地利和法国。6月18日在乘一辆荷兰籍货车穿过英吉利海峡时,由于缺氧导致58人窒息死亡。
[7]可见,非法移民无论从国际层面还是非法移民者自身的层面,其危害都是不言而喻的。
(一)非法移民对原国籍国和的目的国的危害
非法移民对原国籍国的危害主要体现在两个方面。一方面,非法移民造成原国籍国的劳动力流失。依照非法移民的发展趋势分析,非法移民者大多是从发展中国家向发达国家迁移的青壮年。由于发达国家缺乏人力劳动,工资报酬一般又高于发展中国家,许多年轻力壮的青年借此理由想非法移民到发达国家从事一些人力劳动或“打黑工”,以获得相比国内较高的报酬。但如果大量年轻力壮的人离开原国籍国,在很大程度上会造成原国籍国的人力劳动匮乏,缺失的劳动力必将阻碍原国籍国的经济发展。另一方面,非法移民行为不仅违反了原国籍国的法律法规,而且也会对其社会治安造成影响。以我国为例,福建沿海地区是我国非法移民行为的高发地区,非法移民者为了迁移,难免会伪造公文、证书等一些触犯我国法律法规的行为,甚至为了筹集迁移资金走上犯罪的道路。这些行为在很大程度上影响着原国籍国的社会安宁与稳定。再者,非法移民也不可避免地对原国籍国的国际声誉造成负面影响,这也将必然影响合法移民者通过合法程序进入目的国后的安宁生活。
相比非法移民对原国籍国所造成的危害,该行为对目的国造成的危害更为严重。其危害体现在两个方面:其一,非法移民危害目的国的社会、经济秩序。虽然非法移民者从发展中国家迁移到了发达国家,为发达国家提供了大量廉价劳动力,但非法移民者对目的国所造成的社会及经济秩序问题也不容忽视。大量的非法移民者涌入,在一定程度上占用了目的国国家资源,使目的国资源配置不能达到均衡,从而将会造成目的国国民对外来移民者的敌对情绪。其二,加重了目的国的社会基本保障负担。非法移民者的涌入会导致目的国的住房、医疗、教育和其他社会基本保障的失衡。此外,目的国为防御非法移民者的人境,将会耗费大量人力、物力对入境者进行检查、对非法移民者进行清查和遣返。这无疑会对目的国造成经济方面的危害。
(二)非法移民对非传统安全问题的危害
非传统安全问题是相对于传统安全问题而言的,传统安全问题主要指国与国之间的,以国家为行为主体的安全互动或安全问题。而非传统安全则是指以非国家行为主体的安全互动,以及在国家内部产生的安全问题。非国家行为主体的行为包括黑社会组织犯罪、恐怖组织犯罪和跨国贩毒、贩卖人口等。随着全球化的深人和扩大,非法移民无疑是对非传统安全问题的一种挑战。就目的国而言,非法移民所产生的非传统安全问题主要有:
首先,非法移民者违反了法律。毋庸置疑,非法移民行为违反了目的国的出入境管理法律法规。非法移民者没有经过正常的入境程序以及目的国政府的批准而进人该国境内,触犯了该国的法律法规。其次,非法移民导致国际犯罪分子从事恐怖组织活动。非法移民的行为不仅违反了国家的出入境管理法规,而且国际犯罪分子大多通过非法移民的方式进入一国境内从事包括恐怖活动、贩毒、贩卖人口、走私等国际犯罪。最后,非法移民导致国际犯罪。
(三)非法移民影响国际关系与国家间的正常交往
众所周知,非法移民问题会滋生国际犯罪行为,然而由于各国在对待非法移民问题上的法律法规以及政策不尽相同,在缺乏国际间有效合作的前提下,非法移民必然导致各国在处理该问题是互相推卸责任、互相指责的情形。例如,美国约有350万来自墨西哥的非法移民者,美国因此谴责墨西哥纵容国民偷渡入美,而墨西哥则谴责美国对非法移民者采取了不人道的措施
[8];再如,菲律宾和马来西亚都曾以断绝外交关系相威胁,向其国民的受雇国沙特阿拉伯以及新加坡提出过严正抗议。
[9]可见,非法移民问题在一定程度上阻碍了国家之间的正常交往。
(四)非法移民行为侵害非法移民者自身利益
由于非法移民者并不能像合法移民者那样光明正大的通过正常程序进人一国境内,他们大多途中会有各种各样的遭遇,例如在偷渡船上窒息而死、遇水警拦检被蛇头抛下海溺死或是粮尽油绝时遭遇鲨鱼袭击而死。即便是能躲过一劫进人目的国,在目的国也是过着水生火热的日子,例如“打黑工”或者从事危险而艰苦的工作。由于不是合法移民者,非法移民者没有任何社会保障,也无从谈起生命权、健康权等人身基本权利。
如上所述,非法移民的趋势之一是从发展中国家迁移到发达国家。我国作为发展中国家,其经济发展、就业条件都不及发达国家。因此,我国主要是非法移民的输出国,即原国籍国。我国非法移民高发地区主要集中在福建沿海一带,非法移民的目的国以美国和欧盟国家为主。选择迁移美国,除美国生活条件优越之外,更重要的原因是气候恶劣的索诺兰沙漠南部边境检查宽松,是非法移民的最佳选择;而选择迁移欧盟国家则是因为欧盟成员国内部对边境开放,但由于各成员国对第三国国民出入境规定宽严不一,边境管理松解的国家使得国际犯罪团伙有机可乘。
2000年以前,我国非法移民的目的国以美国为主。非法移民的方式多种多样,如坐飞机合法进入美国后,在劳务公司以劳务出口形式统一办证时夹上非法移民者;或是伪造证件直接赴美;又或是走海路经过境国辗转迂回,最终到达美国。
[10]但当美国新移民法颁布后,非法移民美国似乎没那么容易了。即便如此,据《纽约时报》2010年8月报道:根据美国图森边境巡逻人员称,中国一批非法移民者在企图通过美国最繁忙的走私走廊到达亚利桑那州时被逮捕,此批被捕人数相比上一年增加了十倍。2009年,美国图森边境巡逻部门曾抓获332名中国非法移民者,而在同年的十月份,尽有281名中国非法移民者被抓获,这个数量占当年一整年数量的四分之一。
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2000年以后,我国非法移民的目的国逐渐从美国等地转变为欧盟出入境管理较松懈的成员国。与非法移民美国不同,非法移民欧盟的主要方式为:从我国合法出境直接到达容易拿到签证的南斯拉夫,然后坐密封的货柜车到达东欧匈牙利的首都布达佩斯,布达佩斯是通往欧盟各成员国的一个转运站,蛇头们从这里再往欧盟各个成员国运送非法移民者。