内容摘要：采用区分效力的登记模式可以明确海洋资源开发利用中的权利归属，从而排他地保护权利。海洋资源确权登记没有直接设权的功能，但作为权利外观具有推定力与公信力。各种海洋资源确权登记的实质是国家法律授权下的行政事实确认行为。海洋资源确权登记在权利设立中采登记生效主义，在非基于法律行为的权利变动中仅发生影响处分的效果。登记区分效力一方面需依托规则解释形成关联的登记体系，另一方面需配合不动产登记与自然资源统一确权登记作出调适。此外，采用观念化的客体特定标准能纾解海洋资源难以特定的问题，达成“共同但有区分”的海洋资源登记效力。
关键词：海洋资源；登记效力；不动产登记；自然资源统一确权登记
中图分类号：D923.2　　文献标识码：A　　文章编号：2096-028X（2024）01-0014-13
　　自然资源禀赋差异使得海洋资源确权登记的内容、程序和效力具有不同于其他自然资源登记的特征与限制，导致不动产登记与海洋资源管理之间的关系变得微妙复杂。在开发利用海洋资源的现实登记中，对应规则设定分散、规范层级参差不一，对于海域使用权、渔业权、矿业权、无居民海岛使用权等没有统一的登记制度，只能将之类推不动产登记制度予以适用。以“动产/不动产”作为登记的区分标准已然不适合海洋这种特殊形态的资源财产类型。海洋资源虽然不是典型的不动产，但由于其具备特殊的登记原因，[1]可将其纳入可登记财产的范围，进而根据权利变动情形区分不同的登记效力。针对海洋资源这类特殊形态的财产有必要进行登记规则的具化设计，对《不动产登记暂行条例》《自然资源统一确权登记暂行办法》等相关规范进行解释与评鉴，守其该守、变其该变，从整体上协调与平衡权利主体的登记利益，为海洋资源确权登记的效力构建寻找可行的规范逻辑。
一、海洋资源确权登记行为的性质辨析
　　在海洋资源开发利用过程中，各项利用海洋资源的权利[2]取得要经过一个特别的行政审批程序，很多学者简单地认为这些权利取得来自行政许可，[3]利用海洋资源权利的登记行为就是一种行政许可的结果，将二者混为一谈。归根结底此种误解是没有厘清海洋资源确权登记的性质所致，其背后蕴含着“国家所有权的实现与公法介入之间的关系”问题，有待深入深究。厘清海洋资源确权登记行为的性质是研究其区分效力的基础和前提性认知。
（一）海洋资源登记中审批与行政许可的程序叠合
　　在研究各种海洋资源利用权利登记之前，有必要将登记流程（审批、许可、登记）作清晰切割。审批是权利登记的前置程序，登记是审批的程序延伸。同时，在海洋资源利用中审批不完全等同于行政许可，可以说审批的内容之一是许可。二者的等同需要满足一定条件，即符合外部审批或许可类审批事项时才能划等号。“自然资源的生态价值与私主体所追求的经济价值具有正相关性，实现其经济价值在很大程度上也就保护了其生态价值，其经济价值与生态价值同增同减。但是，如果这种与生态价值具有正相关性的经济价值不是私主体所追求的目的，就无法保证该自然资源归私人所有能够起到保护环境的作用。”[4]为了在利用过程中实现这两种价值之间的平衡，行政主管部门对权利人的权利行使进行了约束——须经过审批、登记等行为，赋予海洋资源利用行为以形式合法性。由于审批与许可均为行政行为的程序性事项，实践中经常将二者混淆。对于行政审批与许可的关系，目前存在同一说[5]和不同说[6]两种学说。行政审批是行政许可的上位概念，行政许可是在简政放权的政策目标下为了精简审批项目数量而产生的制度分化结果。“行政审批，在我国是一种极为复杂的行政现象，它广泛适用于行政管理活动中，是政府干预经济及社会生活的一种重要手段。”[7]从运作实践考察，行政审批包括内部审和外部审，行政许可属于外部审的范畴，其外延要小于行政审批。只有属于行政许可程序中的一个环节的审批才能与许可等同视之。[8]中国目前并没有独立的行政审批法，现行的行政审批制度散见于相关法律、法规和规范性文件，主要有批准（批复）、核准（包括许可、确认等）、备案、审核（核转）等形式。而海洋资源开发利用的权利取得正是处于审批与许可交汇点，即外部审批的范畴，同时，这种审批带有许可内容，因此在不同海洋资源利用的规范中会出现不同称谓。[9]现行《中华人民共和国海域使用管理法》（简称《海域使用管理法》）、《无居民海岛保护与利用管理规定》等涉海规范使用“审批”“批准”字样，而《中华人民共和国渔业法》（简称《渔业法》）使用“许可”字样。[10]将“审批”这一带有强烈行政管理色彩的非法学专业术语引入私法适用语境，在法条文义上引起对其程序的延伸——登记行为理解的逻辑自洽性不足。因此，私法领域应对登记性质进行重新释义，避免造成概念不清、适用混乱。
（二）登记为行政事实确认行为
1.海洋资源确权登记属于行政行为
　　从主体关系视角理解，从事海洋资源开发利用的权利源自国家行政主管机关的“授予”，审批作为行政授益行为调整行政主体和行政相对人之间的关系，登记则是这一关系的进一步延伸——即代表国家公权力的登记机关和海洋资源利用私主体之间形成事实上确认的关系。这种行政关系彰显了公法行为介入私法的干预特征。现行私法中关于登记的规定也可窥见其行政性质。比如《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第210条明确授予登记机构进行登记的权限，而第213条又列举了登记机构禁止从事的职责范围，对这种授权的权限进行了禁止性的限制，形成“授权 限权”的效果模式。这与公法中“法无授权即禁止”理念一致，其中指涉价值在于，对登记机关行使公权力的行为，私法应当秉持谦抑性态度，防止公权力滥用。此外，从登记目的分析，对海洋资源进行登记是为了在交易中维护经济秩序和市场安全，这一目的背后蕴含的是国家法定资源财产权益的自由实现。严格来讲，登记制度是一种权利人享有海洋资源相关财产权益的确认机制，与行政审批形成制约与平衡。据此，登记行为的性质更符合行政行为。[11]
2.海洋资源确权登记属于行政事实确认行为
　　海洋资源确权登记属于行政行为中的事实确认行为，是行政审批的一种程序延伸或外化表现形式，而非行政审批或行政许可。
　　第一，登记不具有行政审批的赋权功能。[12]在利用海洋资源的理论[13]和实践[14]中都有将登记与行政审批行为等同视之的情况，即将登记与行政审批行为视为公权力介入私法的一体化表现形式，二者均为行政法上的程序性事项。有学者提出“海域使用权登记行为与使用权许可行为性质不同”。[15]笔者赞成将二者区分理解。因为在区分立场下更能说明海洋资源确权登记公示的终极目的——在确保登记主体行使权利的自由并免受利益侵害的同时，实现国家对具有用益性质的特许物权的认可证明。海洋资源确权登记实质上是一种事实确认而非法律确认。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第61条已经分别将行政许可、登记并列列举为可提起的行政诉讼事项，足矣证明二者是两种不同的法律行为。
　　第二，登记不具有行政确权的证实功能。登记不代表确认享有某项利用海洋资源的权利。登记是为了确证主体内外权利义务关系，在此过程中并未直接创设私法上新的权利，而是以对外公示的方法产生一种对世效果。登记不是权利创设的原因，而是一种权利对外公示的方法。如果登记是为了明确权利人名下海洋资源财产权利的真实归属，那么此时的登记机关便负有实质性审查义务，然而在《海域使用管理法》第16条、《渔业法》第11条第1款、《无居民海岛保护与利用管理规定》第11条和第12条中，均未规定以提交申请材料的具体内容是否真实的实质审查为标准，实践中较多采用的是提交的申请书面材料是否符合要求的形式审查标准。因此，这种登记最多只能证明形式上的真实。有学者认为登记的作用在于对财产权属法律关系的确认，是对权利人拥有财产权利的合法性和真实性的证明。[16]但事实上，登记功能所发挥的作用要远大于对各种海洋资源开发利用的权利的合法性和真实性证明。从权源的生成层次追溯，利用海洋资源的权利来自于民法上自然资源国家所有权，而民法上自然资源国家所有权又可追溯至宪法上自然资源全民所有制。[17]基于这一逻辑认识，可以释出利用海洋资源的权利合法性源于权利的多重衍生层次，这不是一个简单的登记行为就能完成的。另外，《民法典》第247条作为转介条款，只确认了矿藏、水流、海域属于国家所有，但是没有明确公法上审批与私法上由国家所有的海洋资源利用之间的关系。
　　第三，登记具备事实确认功能。与行政确权功能不同，行政确认说强调登记机关确认的是申请人提交的申请材料的合法性和登记标准的符合性。[18]也有将这种权属确认性质扩张解释为行政许可。[19]在《民法典》背景下，界定特殊财产登记行为的性质应结合物权编第二章第一节不动产登记的相关规定展开。“作为一种公示方法，要将登记记载的事实对外公开，并且可以由不特定人来查询。”[20]文义上理解为“是一种基于国家法律的授权，由相关的行政机关将物权的状态记载，并且予以公示的行为”。[21]登记其实是一种国家法律授权的、不涉及行政权行使的、行政认知的事实确认行为。海洋资源并不具备典型不动产的客观特定要求，借由登记的手段可以从观念上实现客体的相对特定化，便于对海洋资源财产事实权益的认定。“将被登记物客观存在的事实准确地标示于登记簿”[22]意味着权利对外公示，也意味着权利客体被特定化。
二、海洋资源确权登记的特殊性
　　对于海洋资源确权登记的性质认定直接决定了其产生的法律效力。行政审批的赋权效果与行政确权的证实效果是登记行为无法达到的，但这并不意味着海洋资源确权登记不产生任何私法效果。事实上，在海洋资源利用中确权登记行为所触发的法律效力是非固定的，这取决于其登记目的所仰赖的特定法律事实和登记范围的确定方式。
（一）海洋资源登记目的是以特定法律事实实现私法上权利变动效果
　　海洋资源确权登记与行政管理中的不动产登记相比有明显的特殊性，表现为登记不具有直接赋权的效果，即未经登记利用海洋资源的权利不一定发生变动的结果，权利变动的结果是由相关法律规定产生。换言之，其登记所产生的法律效力并非固定不变，而是需要加以区分识别和判断。相比之下，传统行政管理中的不动产登记制度严格遵循登记生效这一固定的实体私法效果。另外，法律构建海洋资源确权登记制度的初衷是为了实现私法上权利变动的外观公示效果。但就海洋资源本身而言，其开发利用会产生各种法律事实，相应地会发生不同权利的设立、变更、转让、消灭等变动情况。按照不动产权利变动的逻辑，原则上登记作为生效要件，但也存在登记对抗的情形。这就需要介入一定的公权力，对该特定法律事实进行识别并“确认”，从而决定登记所触发的法律效果是什么。故而，海洋资源权利变动随着不同法律事实的变化而变化，特定法律事实成为判断权利变动中登记效力的控制因素。
（二）借助类型化手段予以区分登记范围
　　海域使用权、渔业权、矿业权、无居民海岛使用权系类型不同的权利，现有法律并未对于哪种海洋资源可以登记、哪种不在登记范围之内作出明确规定，只是散见于不同海洋资源单行法的规制中。这种规范方式不利于海洋资源确权登记的一体化制度设计，也是实践中权利冲突的诱发因素。在登记范围的界定上，不同种类的海洋资源的权利存在一些共性：如在设立与流转方面，基本上都是以特许物权模式为逻辑基础运行；在权利客体方面，都是以形态难以特定的海洋资源为载体；在权利来源方面，都是以自然资源国家所有权为母权衍生形成。因此在无法律特别规定的前提下，对于这些“不同”具有统一论述的可行性。但也不应忽视一些特殊问题的存在：第一，海域使用权与其他海洋资源开发利用中的权利关系构造尚不明确，极易出现登记内容的重合；第二，若设计整齐统一的海洋资源确权登记机制，能否与不同形态、用途各异的海洋资源形成适配性；第三，具有争议的、需作特殊处理的登记细节问题，如海上移动装置的登记如何规范，无居民海岛（海上建筑物、构筑物）登记参照土地登记还是另作安排，等等。这些都是海洋资源确权登记在范围方面需作特殊处理的问题。
　　面对种类驳杂、形态各异的海洋资源，有必要借助类型化的手段将其登记范围予以明确。并非所有对海洋资源开发利用的行为都会受到管理和约束，[23]随着海洋资源开发利用的市场逐渐打开，海洋资源的公共属性与个体财产权的独占支配之间会出现难于调和的矛盾。出于“公用”目的考虑，自然人、法人或非法人组织[24]在使用滩涂、捕鱼、海底采矿、航行等权利时不能相互排斥。总的来说，开发利用中的海洋资源登记范围可拆分为三个层次来理解：第一，动产形态的海洋资源根据其特性交付即可完成公示；第二，不动产形态的海洋资源类比土地登记，可采用地理勘测技术通过四至范围的确定进行登记；第三，债权利益形态的海洋资源需要依附一定的海域载体，通过交易观念上的抽象方式实现相对特定，从而进行登记。
（三）登记效力的重新解读
　　登记机关完成行政事实确认的法律效果，主要表现为私法上的效果。根据当事人的申请将海洋资源开发利用信息及其他事项记载于登记簿，从而实现不同的对外公示效果。这主要涉及如何用《民法典》物权编的物权变动规则来解释海洋资源确权登记产生的不同效力问题。
　　第一，海洋资源确权登记不进行直接的设权。这种登记的底层逻辑是不能误将权利外观视为权利本身。[25]在权利主体内部进行海洋利益分配的格局，尽管不符合国家的强制性规范要求，但对于交易预期而言无伤大雅。在这种条件下，如果一味坚持权利外观等于权利的观念，势必无视了权利人没有权利外观但实则拥有主体所认可的权利，即“事实物权”。[26]强调从涉海交易内部的实质去确定权利，而不仅仅着眼于外部的形式。因此，海洋资源确权登记并不具备直接设权功能，登记只是作为一种权利内容的记载事实。
　　第二，海洋资源确权登记具有公信力。登记公信力是保障交易安全的基本法律手段，这是物权公示格式化作用的体现，“它将所有的物权交易均建立在权利外观的基础之上，权利外观在此替代了真实权利。”[27]海洋资源确权登记虽具有权利正确性推定的效力，但这仅局限于一种权利外观公示的形式效果，并不具备实质意义上赋权的功能，赋权存在于行政审批这一前置程序中。由于海洋资源的流动性，其外观影响的范围有限。外观公信力对权利人的保护程度利弊互现，揭示出登记外观作用的局限性。
　　第三，海洋资源确权登记在无反证的情况下具有权利推定力。“从根本上讲，法律对物权外观的选择应当反映财产交易实践的客观要求，交易成本是一个重要的考虑因素，公示推定力就是实现交易成本最小化的规则。”[28]海洋资源权利推定可拆解为两个层次来理解：其一，保护海洋资源利用主体和交易安全。“证明推定力属于法律对权利的推定，而非事实推定。”[29]在无反证的情况下，推定海洋资源确权登记簿中记载的登记名义人是真实权利人，其自登记之时起就是该片海域的使用权人。“登记推定力产生登记名义人享有真实权利的效果，既可以增进登记名义人的利益……也可以减损登记名义人的利益……”，[30]从而达到保护海洋资源开发利用过程中交易安全的目的。其二，实现国家对海洋资源财产利益的配置与监管。海洋资源确权登记具有制度价值，登记承载着公法目标，具有国家治理活动的色彩。[31]不动产登记制度既是政府依法对不动产征税的依据，又是政府利用经济杠杆调控市场的手段。[32]这种登记推定力的国家目的意义还包括“已纳入登记的权利推定为正确的原则是一种法律为稳定经济秩序而做的推定”。[33]海洋资源确权登记是推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化的一部分，对于加强国家海洋资源管理、促进中国登记制度发展所产生的意义不容小觑。
三、海洋资源确权登记实体效力的区分
　　海洋是复合型资源，“海域物权的构成一方面以占有、使用、收益等权能作为要素，另一方面同时并存着在特定海域内从事盐田和深海养殖作业等权利与同一海域内的地下使用权两种要素。”[34]这些用益性质的权能分别指向海洋的特定组成，即在同一海域范围内设定的不同利用权利，效力不会及于整个海洋的全部。由此，在同一海域范围内，“可能会存在层次不同的海域使用权，即区分海域使用权。”[35]这种区分层次的利用方式表征着海上、海面、海底存在着多个利用海洋资源的权利。为提高海洋资源的利用效率，登记效力的区分已成为切实可行的选择。[36]海洋资源这种登记效力大致可区分为以下三种情况。
（一）权利设立为登记生效主义
　　第一，登记生效主义的根据为《海域使用管理法》第6条。[37]并非所有种类海洋资源开发利用中的权利在设立上采登记生效主义都有明确的法律依据，以有法律依据的海域使用权为例可推广至无法律依据可循的一般海洋资源——都可采用登记生效主义的立场，这是对登记所产生的法律效果作出的一般性准则的推论。理由如下：其一，根据《民法典》第209条、《海域使用管理法》第6条，登记作为具体权利的设立要件，在权利设立上采生效主义模式具有普遍适用性，其他海洋资源利用中的权利设立登记也不应例外。其二，除最高规范位阶的法律之外，其他位阶的规范将海洋资源纳入可予登记的财产范围也有迹可循，如《不动产登记暂行条例》。但需注意的是，那些尚未纳入海域使用权范围、有争议的海域范围（如围海造田）或新兴的海洋权利类型（蓝碳交易权），在法律规范尚未作出特别规定的情况下，是否需要登记、登记能否以海域使用权为参照类推适用生效主义有待商榷。
　　第二，借由文义解释的权利证明推定力。“以私法方式赋予行政事实行为（登记簿）公信力，是行政法向民法渗透的一种法现象。”[38]如果不存在第三人的信赖利益，则不存在交易安全之保护，海域使用权关系不透明，也不会发生物权变动。[39]从《海域使用管理法》第6条规定的文义内容可以解读出其他海洋资源的生效证明的推定力也以基于法律行为为设立前提。“登记作为不动产物权存续的证明，在立法中是采用隐含的形式——法律文本中的法律推定技术——显示出来的。”[40]登记制度记载的这种推定力的实体效果同时适用于不动产形态、非不动产形态的海洋资源开发利用权利，并且这种推定效力具有正当基础：其一，一套严密合理的登记制度对于塑造真实权利具有增益作用，这无疑是一种法律推定的程序保障。其二，从交易常态考虑，登记的准确无误是常态，登记错误的情况相对少见，具有高度盖然性基础的准确登记意味着真实权利人会行使自己的权利，登记名义人不需要再额外支出其他成本去证明自己是权利人。这从侧面反映出，登记内容与真实权利之间不可能成立完全对等的证成关系，这种“推定”与权利的“真实性”之间还需要附“无反证”条件才能发生权利生效的实体效果。
（二）以海洋资源设立抵押的登记
　　根据《民法典》第209条确定的登记效力指向不明确。海洋资源的抵押既然属于抵押权之一种，其设立理应受《民法典》物权编关于抵押权设立的一般规范约束。《民法典》第402条和第403条对抵押权的设立作出一般性规定：以不动产抵押的，抵押登记具有生效效力；以动产抵押的，抵押登记仅具有对抗效力。对于各类海洋资源来说，《民法典》只在第395条第1款第3项规定了可以以海域使用权为基础设立抵押，进而确立海域抵押权以登记为生效要件。但其他海洋资源设立抵押是登记生效要件还是登记对抗要件，是值得探讨的。
　　第一，海洋资源设立抵押权[41]以登记为公示方法，这是类推解释的结果。在物权法定原则之下，在物权公示方面，公示的对象、范围、效力均须法定。而在海洋资源之上设立抵押权采取什么公示方法、公示效力如何，在法律未作出明文规定的情形下只能通过寻找相似的规则进行类推解释，从而进行法律漏洞的填补。[42]《民法典》第395条第1款第3项明确规定可以以海域使用权为基础设立抵押权，同时鉴于海洋资源的抵押同一般抵押权一样，不以移转抵押物的占有为表征，那么其外部公信力的获得自然是以登记为之。《民法典》第402条只明确了海域使用权抵押应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立，除海域使用权之外的其他利用海洋资源的权利设立抵押还须结合其特性等具体问题具体分析。
　　第二，一般情况下，海洋资源设立抵押权公示效力可类推适用不动产抵押的规定，将登记视为生效要件。许多学者观点认为海洋资源设立抵押权的公示效力采生效主义，但是理由不够充分。[43]开发利用海洋资源的特许物权均属于用益物权的一种，而以这些特许物权为基础设立抵押权就是利用用益物权的交换价值的体现。“合同自由原则在‘内容设置自由’或者称之为‘形成自由’原则的意义上，也只是受到物权类型的强制，而不会受到物权范围内的内容设置方面的限制”，“就物权法定主义，在类型强制领域不得类推适用，但在类型固定方面可以类推适用。”[44]类型固定指涉的是物权类型项下的权利义务、构成要件、法律效果、公示程序等内容。[45]在利用海洋资源的特许物权基础上设立抵押权属于内容设置，而非物权类型强制，公示效力可类推适用不动产抵押的规定，未经登记，抵押权不设立。
　　第三，在特殊场合下，海洋资源抵押无需登记即可产生。虽然在海洋资源开发利用的规范中并未明确法定抵押的情形，但是《民法典》第807条规定的法定抵押权（不动产优先权）也有适用的可能，如海洋建设工程承包中，承揽的海上建筑物在修建时，承揽人就承揽关系所发生的债权，对定作人就该海上建筑物享有工程款的优先受偿权，该法定抵押权在海上建设工程满足特定的条件时产生。
（三）非基于法律行为导致的权利变动未经登记不发生处分效果
　　在海洋资源开发利用中，一些非基于法律行为导致的权利变动再处分时需经登记才产生处分的效果，法律依据是《民法典》第232条。此时登记的效力是相对的，不经登记当事人可以取得物权，但影响再处分的法律效果。因为这里的登记不是物权变动的生效要件，而仅仅是取得物权的人再次处分的要件，登记并无创设物权的效力，而只是将已经发生的物权变动对外宣示，即宣示登记。[46]