内容摘要：国际非政府组织主要通过四种方式在BBNJ协定谈判中提起案文建议，分别是国际非政府组织单独提起、国际非政府组织之间联合提起、国际非政府组织与《联合国海洋法公约》缔约国联合提起和与政府间国际组织联合提起。在BBNJ协定谈判的不同阶段，国际非政府组织也表现出了不同的参与特征，并在其中扮演着“资助方”“宣传方”和“协调方”的角色。但国际非政府组织参与BBNJ协定谈判仍存在法律地位不明确、影响力有限、中立性不足等问题，需要得到进一步的解决。中国应当坚持包容、开放的立场，鼓励更多为全球海洋治理问题发声的国际非政府组织参与国际协定谈判。双方也可通过在谈判目标上达成理念共识、在观点表达上寻求共同立场、在案文确定上保持内容一致等方式在国际协定谈判中展开合作。
关键词：国际非政府组织；BBNJ协定；全球海洋治理
中图分类号：D993.5　　文献标志码：A　　文章编号：2096-028X（2023）01-0046-12





Abstracts：International non-governmental organizations （NGOs） mainly raised text proposals in the BBNJ agreement negotiation in four ways，including raising individually，raising jointly with other international NGOs，raising jointly with UNCLOS states parties and jointly with intergovernmental international organizations.In different stages of BBNJ agreement negotiation，international NGOs also showed different characteristics of participation.And it also played the roles as “funder”，“publicist” and “coordinator” in the BBNJ agreement negotiation.However，there are some problems in the participation of international NGOs in the BBNJ agreement negotiation，such as unclear legal status，limited influence and lack of neutrality，which need to be further solved.China should adhere to an inclusive and open position，encourage more international NGOs who speak out for global ocean governance issues to participate in the international agreement negotiation.And they can cooperate in the international agreement negotiation by reaching a conceptual consensus on the negotiation objectives，seeking the common ground in the expression of ideas，and keeping content consistent in the determination of the texts.
Key Words： NGOs；BBNJ agreement；global ocean governance
　　在欧洲国家和一些非政府组织的推动下，国际社会开始探讨如何对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（简称BBNJ）进行规制的问题，也由此展开了多年的BBNJ国际协定谈判。^①此协定谈判的目标是要在国家管辖范围外区域（简称ABNJ）包括公海和国际海底区域实现对海洋生物多样性的保护和可持续利用，谈判内容包括海洋保护区在内的划区管理工具、海洋遗传资源及其惠益分享、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让四大议题，其中还涉及海洋环境保护、海洋生物资源利用等问题。国际绿色和平（Greenpeace International）、公海联盟（High Seas Alliance）、国际环境法理事会（International Council of Environmental Law）、自然资源保护委员会（Natural Resources Defense Council）、世界自然基金会（World Wildlife Fund）和国际电缆保护委员会（International Cable Protection Committee）等国际非政府组织从BBNJ特设工作组开始就对协定谈判进程密切关注。笔者立足于历次BBNJ协定谈判中的主要内容，对国际非政府组织参与BBNJ国际协定谈判的相关问题进行研究。
一、国际非政府组织在BBNJ协定谈判中提起案文建议的具体方式
　　不同种类的国际非政府组织为实现谈判目的会采取不同的谈判路径与策略，对BBNJ协定案文建议的提出可总结为国际非政府组织单独提起、国际非政府组织之间联合提起、国际非政府组织与《联合国海洋法公约》（简称《公约》）缔约国联合提起和与政府间国际组织联合提起四种方式。
（一）国际非政府组织单独提起
1.国际非政府组织单独提起案文建议的内容
　　在BBNJ协定预备委员会和政府间大会谈判阶段，国际绿色和平共单独提起至少7项案文建议，在能力建设的措施、环评经验的分享等方面都发表了看法，认为能力建设的措施应包括建立或加强科学和技术教育的方案，以及在海洋生物多样性保护和可持续利用方面的培训，要求促进实施联合国科教文组织政府间海洋学委员会关于海洋技术转让的标准和准则。[1]世界自然基金会共单独提起至少15项案文建议，表示支持一种自成一体的制度，承认海洋保护区在国家管辖范围内或以外没有边界，尊重海洋保护区的自由以及《公约》中所要求的保护义务，并呼吁各缔约国加强对合作和解决争端机制的关注。[2]公海联盟共单独提起至少22项案文建议，在信息交换机制问题上，要求建立一个信息交换机制，信息包括基础数据等，以交换信息和最佳做法，并明确规定商业机密豁免。[3]在海洋保护区问题上，公海联盟既支持全球层面的决策，也支持应用预防原则、生态系统方法和利用传统知识。[4]这些建议也在一定程度上被后续谈判进程所采纳，深化且细化了谈判内容。
2.国际非政府组织单独提起案文建议的原因
　　一是便于国际非政府组织在BBNJ协定谈判中自由地表达诉求。能够以单独提起案文建议的方式参与BBNJ协定谈判的国际非政府组织一般来说成立时间较长，且已有较多参与国际协定谈判的经验，在财政支持、专家网络、人力资源、行动效率和管理能力等方面都有突出成就。不同的国际非政府组织具有不同的愿景与使命，在BBNJ协定谈判中所坚持的立场和观点并不相同，对同一问题的关切程度也并不一致。如国际电缆保护委员会关注海底电缆的所有者和运营商的利益保障，而公海联盟成立的目标是为了协调非政府组织在BBNJ问题上的工作，双方在BBNJ协定谈判中既无合作意愿，也无法强制其展开合作。国际非政府组织以单独提起案文建议的方式参与BBNJ协定谈判，能够较为自由和灵活地选择其所关心的议题进行讨论，在此基础上表达利益诉求。
　　二是便于国际非政府组织在谈判中保持自身中立性，免受其他参与方干扰。国际非政府组织在成立初期就因与政府保持一定距离而受到了国际社会的肯定，被认为能够摆脱国家对自我利益的狭隘追求而对公众利益进行维护。但随着国际非政府组织的不断发展，这种中立性也逐渐受到质疑。有学者提出批评，认为非政府组织为了生存和扩大影响，将不得不审时度势、权衡利弊。有时为了更好地筹集资金而不得不弱化立场和改变目标来迎合环境，最终会离公众参与越来越远。[5]国际非政府组织以单独提起案文建议的方式参与BBNJ协定谈判，能够在一定程度上为自身的中立性正名，在谈判过程中既不偏向政府，也不偏向除政府外的其他参与方。
（二）国际非政府组织之间联合提起
1.国际非政府组织之间联合提起案文建议的内容
　　在BBNJ协定谈判中，公海联盟联合国际绿色和平、皮尤慈善信托基金、自然资源保护委员会共同主张建立一个全面的国际协定，为国家和机构之间的合作和协调建立一个框架，并对其他制度进行补充，以类似于《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》（简称《联合国鱼类种群协定》）规定的方式处理缔约方和非缔约方。[6]在海洋保护区问题上，皮尤慈善信托基金、国际绿色和平也和自然资源保护委员会进行了联合提案，一同敦促国际文书确定、指定和有效管理一个全球海洋保护区网络。[7]通过对国际绿色和平、世界自然基金会、自然资源保护委员会、公海联盟等国际非政府组织之间联合提起案文建议的数量的不完全统计，以上国际非政府组织之间共联合提起至少18项案文建议，且多集中于BBNJ协定预备委员会谈判阶段。在政府间大会谈判阶段，国际非政府组织更加倾向于以单独提起案文建议的方式参与协定谈判。
2.国际非政府组织之间联合提起案文建议的原因
　　一是双方或多方之间在BBNJ协定谈判中有相同或相近的利益诉求与价值追求。例如国际绿色和平和公海联盟都关注ABNJ海洋环境保护问题，世界自然基金会和皮尤慈善信托基金都对BBNJ协定的供资问题给予了较多关注，为双方在BBNJ协定谈判中开展合作奠定基础。在BBNJ协定谈判中，虽然有多种类型的国际非政府组织共同参与谈判，但它们之间并不是一种零和博弈的竞争过程，一方在某个议题上取得的成功并不会对另一方在另一个议题上的成功造成阻碍。[8]因此，部分国际非政府组织基于彼此之间所具有的共同利益诉求与价值追求等方面的考虑，以联合提起案文建议的方式参与BBNJ协定谈判。
　　二是将相似观点进行整合，避免出现不同国际非政府组织之间重复提案的情况，以此来提高BBNJ协定的谈判效率。BBNJ协定谈判涉及众多谈判主体，包括《公约》缔约国、《公约》非缔约国、政府间国际组织和国际非政府组织等。各方在BBNJ诸多问题上都存在较大争议，此协定的达成注定要经历漫长而曲折的过程。国际非政府组织之间在观点或案文一致的基础上联合提起案文建议，与国际非政府组织单独提起案文建议的方式相比，能够尽可能地缩短BBNJ协定谈判的时间，避免重复提案，提高协定的谈判效率。
　　三是扩大国际非政府组织整体在BBNJ协定谈判中的影响力。虽然国际非政府组织能够作为一个整体在国际社会发挥作用，但国际非政府组织内部发展并不均衡，且具有明显差异。位于发达国家的国际非政府组织和位于发展中国家的国际非政府组织在资金力量、人力资源、管理能力等方面存在较大差距，这一差距也在参会代表名单中有所体现。[9]在自身实力较弱的情况下，部分国际非政府组织并不会以单独提起案文建议的方式参与BBNJ协定谈判，而是通过与其他实力较强的国际非政府组织联合提起案文建议的方式参与协定谈判，以此扩大其在谈判中的影响力。
（三）国际非政府组织与《公约》缔约国联合提起
1.国际非政府组织与《公约》缔约国联合提起案文建议的内容
　　发展中国家和发达国家都是BBNJ协定谈判中最重要的参与方，发展中国家参与方主要有77国集团和中国、菲律宾等，发达国家参与方主要有美国、加拿大、挪威、冰岛、澳大利亚、新西兰、日本等，双方在BBNJ协定谈判中就海洋遗传资源的性质、惠益分享机制的设立等方面分歧较为严重。在BBNJ协定谈判中，国际非政府组织既与发展中国家联合提起案文建议，也与发达国家联合提起案文建议，或是二者兼而有之。国际非政府组织与《公约》缔约国共联合提起至少41项案文建议。在环评问题上，自然资源保护委员会支持加拿大建立可以随时间演变的环评标准；[10]在机构问题上，摩纳哥、挪威、加拿大和国际绿色和平共同支持召开缔约方会议作为决策机构；[11]在能力建设方面，斯里兰卡、尼泊尔和国际绿色和平也一同提议设立一个基金来促进能力建设；[12]77国集团和中国也与公海联盟联合提议BBNJ协定应设立一个科学和技术机构，设立咨询部门，设立一个信息交换机制并考虑海洋遗传资源的惠益分享机制。[13]
2.国际非政府组织与《公约》缔约国联合提起案文建议的原因
　　一是国际非政府组织在BBNJ协定谈判中所主张利益的最终落实需要依赖主权国家的具体行为。主权国家是国际法和全球海洋治理中最重要的主体，也是BBNJ协定案文能否达成及顺利执行的关键。国际非政府组织在BBNJ协定谈判中作用的发挥也会受到某些大国的干预和制约。[14]虽然国际非政府组织在BBNJ协定谈判中的表现较为活跃，但它们提出的主张最终是否能够在BBNJ协定案文当中得到保留是由主权国家决定的，其本身并不具有决定权。
　　二是国际非政府组织能够在一定程度上对国家提出的海洋治理方案进行补充。随着全球性问题的出现与不同主权国家治理能力差距的凸显，主权国家在海洋治理的方式、效率和作用方面都存在局限性，难以应对海洋资源开发与利用、海洋环境和海洋生物多样性保护等领域存在的紧迫性问题。国际非政府组织与《公约》缔约国联合提起案文建议，并不是为了替代缔约国在全球海洋治理中发挥效用，而是基于自身所具有的专业知识和行动经验，对主权国家尚未进行治理或治理乏力的领域进行补充。[15]
　　三是双方在BBNJ问题上已有较多合作实践并建立了一定的信任关系，为其在BBNJ协定谈判中进行联合提案提供了合作基础。国际非政府组织与国家具有合作与互补、依赖与制约、各行其是和对立竞争的关系，[16]在BBNJ问题上，双方关系以合作与互补为主。一方面，对于国际事务与国内事务已不再严格区分，许多国际非政府组织都以在国家内部设立分部的方式来推动工作更加快速地开展。另一方面，国际非政府组织的工作人员与专家网络由世界上各个国家的公民组成，国家通过与国际非政府组织之间的人员往来搭建合作桥梁。国际非政府组织与国家之间通过项目开展、人员流动等方式已建立起信任关系，双方能够在互信基础上联合提起案文建议。
（四）国际非政府组织与政府间国际组织联合提起
1.国际非政府组织与政府间国际组织联合提起案文建议的内容
　　参与BBNJ协定谈判的政府间国际组织主要包括两种类型：第一类是区域性渔业管理组织如大西洋金枪鱼保护国际委员会、东北大西洋渔业委员会和西北大西洋渔业组织等政府间国际组织；第二类是联合国相关机构如国际海底管理局、世界自然保护联盟、联合国粮食及农业组织、全球环境基金和国际海事组织等政府间国际组织。[17]在BBNJ协定谈判中，国际非政府组织与政府间国际组织（主要是世界自然保护联盟）在环评、海洋保护区等问题上共联合提起至少5项案文建议。在环评程序问题上，世界自然保护联盟和公海联盟共同支持参考习惯国际法，包括其他机构制定的规则和标准。[18]在海洋保护区问题上，世界自然保护联盟与皮尤慈善信托基金、国际绿色和平和自然资源保护委员会联合敦促国际文书确定、指定和有效管理一个全球海洋保护区网络，并强调了海洋保护区的重要性。[19]公海联盟和世界自然保护联盟也一同表示倾向于预防性原则。[20]
2.国际非政府组织与政府间国际组织联合提起案文建议的原因
　　国际非政府组织与政府间国际组织联合提起协定案文建议的原因在于区域性渔业管理组织和联合国相关机构在BBNJ的保护和可持续利用方面各有优势和不足，国际非政府组织能够对政府间国际组织存在的不足进行弥补。
　　区域性渔业管理组织的优势体现在其成功的管理经验能为BBNJ的全球治理提供示范，弥补BBNJ协定出台前的管理空白，但它们也具有职权范围有限、执行力不足等缺陷，难以对BBNJ问题作出整体性安排。[21]与之相比，联合国相关机构并不局限于对某一区域进行海洋治理，更着重于解决因海洋系统所具有的整体性和流动性等不利因素所引发的全球性海洋问题。但它们彼此之间的交流和合作机制并不完善，职能重合问题较为严重。[22]国际非政府组织基于自身所具有的行动网络和专业知识能够较快地对全球和区域海洋问题作出反应，弥补政府间国际组织在海洋治理方面的不足，双方之间也可以通过共同合作的方式解决BBNJ问题。联合国粮食及农业组织为实现可持续发展目标14而制定的《全球行动计划（2022）》中提到，它与非政府组织之间已经建立和加强了具有可持续利用生物多样性的共同目标的有效伙伴关系。[23]国际非政府组织与政府间国际组织联合提案还能够对政府间国际组织之间在海洋管理职能上的矛盾与冲突进行一定协调，增加政府间国际组织参与BBNJ协定谈判的正当性。[24]
　　结合BBNJ协定谈判具体实践来看，在以上四种国际非政府组织提起案文建议的方式当中，单独提起案文建议是其参与BBNJ协定谈判的最主要方式。除此方式外，国际非政府组织与其他参与方联合提起案文建议的方式的排序为：首先是与《公约》缔约国联合提起，其次是国际非政府组织之间联合提起，最后是与政府间国际组织联合提起。
二、国际非政府组织参与BBNJ协定谈判的阶段特征
　　BBNJ协定谈判已经过九次不限成员名额非正式特设工作组（简称特设工作组）阶段、四次预备委员会阶段和五次政府间大会阶段，国际非政府组织在不同的谈判阶段也表现出不同的参与特征。
（一）特设工作组阶段（2004—2015）
　　2004年11月，根据联合国大会第59/24号决议，成立了研究BBNJ保护和可持续利用问题的特设工作组。至2015年1月，共召开九次特设工作组会议。在此阶段国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与体现出以下两方面特征。
1.国际非政府组织的参与数量与种类较少
　　在特设工作组阶段，根据工作组在会后给出的具体名单，从第三次特设工作组会议开始仅有7个国际非政府组织代表参加谈判，至第九次特设工作组会议结束，该数量保持在7至11个之间，在参与主体中数量占比为6.6%至8.9%，包括国际绿色和平、国际沿海和海洋组织（International Coastal and Ocean Organization）、国际环境法理事会、自然资源保护委员会、皮尤环境组织（Pew Environment Group）、世界自然基金会、国际标准化组织（International Organization for Standardization）、西尔维娅·厄尔联盟（Sylvia Earle Alliance）等国际非政府组织。[25]其中，国际沿海和海洋组织的目标在于建立一个包含专业人员和机构在内的全球沿海和海洋资源管理网络，通过会议、讲习班、通讯和出版物促进沿海和海洋资源管理信息和技术的交流。[26]西尔维亚·厄尔联盟旨在通过“蓝色使命”运动引起公众对全球海洋保护区网络的支持。[27]不同种类的国际非政府组织能够在不同领域发挥作用。由于特设工作组阶段还处于谈判议题的形成阶段，参与谈判的国际非政府组织种类较少，各方还未达成议题上的共识。
2.国际非政府组织对谈判内容的贡献度较小
　　由于参会人数较少、占比较低，国际非政府组织在此阶段的诉求表达也较少，主要是希望引起BBNJ协定谈判的参与方对海洋环境保护、海洋生物多样性保护等问题的强烈关注。有一些国际非政府组织提请会议注意到全球并没有实现2010年大幅度降低生物多样性丧失率的目标，强调一些生态系统已处于紧急关头，除非采取强有力的行动，否则许多生态系统将不再满足今世后代的需要。[28]在此阶段国际非政府组织发言的主要内容以呼吁和提请各方注意某些严重问题为主，对谈判内容的贡献度小。但通过国际非政府组织的努力，在此阶段各方就国际非政府组织这一主体对协定的重要性已达成一致意见，为了促进和改善合作与协调，各代表团也建议采取措施以提高国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与度。
（二）预备委员会阶段（2016—2017）
　　参与BBNJ协定谈判的各方在第九次特设工作组会议中已就“一揽子”解决主要问题达成了共识，也由此进入了预备委员会阶段。在此阶段国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与体现出以下三方面特征。
1.国际非政府组织的参与数量和种类增多
　　在预备委员会阶段国际非政府组织数量在17至23个之间，在参与主体中数量占比为14.5%至16.3%，与此前相较已经翻倍。[29]其中新增可持续发展和国际关系研究所（Institute for Sustainable Development and International Relations）、高级可持续发展研究所（Institute for Advanced Sustainability Studies）、国际航运商会（International Chamber of Shipping）、国际环境与发展研究所（International Institute for Environment and Development）、岛屿优先（Islands First）、国际渔业协会联盟（International Coalition of Fisheries Associations）、伍兹霍尔海洋研究所（Woods Hole Oceanographic Institution）、海洋关怀（Ocean Care）等国际非政府组织，拓宽了原有参会的国际非政府组织的类型。其中，国际航运商会关注影响国际船舶运营的所有技术、法律、就业和贸易政策问题；可持续发展和国际关系研究所是一个独立的政策研究机构和多方利益攸关方的对话平台，负责确定将可持续发展作为国际关系和公共及私人政策核心的条件；国际渔业协会联盟是由世界主要渔业国家的国家渔业和海产品行业协会组成的联盟，旨在让决策者在全球鱼类和海产品问题上发出统一的声音。以上这些有着不同谈判需求和目标的国际非政府组织在谈判中所关注的议题也并不相同。
2.提出了新的议题建议或对原有议题建议进行细化
　　在此阶段BBNJ协定谈判的四大议题已基本上得到确定，与特设工作组阶段较为“沉默”的表现相比，国际非政府组织在预备委员会谈判阶段“雄心勃勃”，在议题的讨论上主要涉及以下两方面内容。
　　其一，在海洋保护区、环境影响评价、海洋遗传资源惠益分享等方面提出了新的议题建议。在海洋保护区议题上，海洋保护协会敦促建立大型海洋保护区，以解决水下噪音问题；[30]