【文章编号】1002—6274（2021）06—051—11



内容摘要：2020年8月20日全国人大常委会授权最高人民法院开展四级法院审级职能定位改革试点，其中“四级法院审级职能定位”属于新提法，是法院审级与法院职能的组合，大体上包括初审管辖权配置、几审终审制、事实审与法律审等方面。应当在科学界定各级法院职能的基础上，综合考量当事人权利救济、诉讼机制社会效用、司法效益最优配置等因素，针对各层级法院各审级的案件分布不合理状况，对审级制度以及案件审理机制进行改革。具体可分为规范进路和技术进路两种方式，前者是通过修改基本法律规范来推进和巩固改革成果，后者则是最高人民法院在基本法律框架内进行技术性调整，基于法律规范的相对稳定性，适宜采取“技术——规范”的改革进路，实现四级法院职能在理论应然、法律规范、司法实践这三个维度上的高度统一。
关键词：法院；审级；职能；两审终审制；再审
【中图分类号】DF718　　【文献标识码】A
　　2021年8月20日，全国人大常委会作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》，该决定授权最高人民法院以及12个省、直辖市高级人民法院开展改革试点，具体包括民事行政案件级别管辖、案件管辖权转移和提级审理、民事行政案件再审、最高人民法院审判权力运行机制等四项试点改革内容。试点期间暂时调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第199条，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第15条、第90条，充分体现了“重大改革于法有据”的原则，四级法院审级职能改革正式进入实践试点阶段。
　　结合2021年8月17日最高人民法院院长周强作的《对〈关于授权最高人民法院在该院和部分地区开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定（草案）〉的说明》（以下简称《说明》），此次改革试点具有明确的“问题导向”，是以案件在四级法院的分布为切入点，改革长期以来四级法院都受理一审案件且都进行事实审和法律审的职能同质化现象，进而构建“金字塔”的审级职能体系。从授权试点改革情况来看，一方面，严格落实《民事诉讼法》《行政诉讼法》等基本法律确立的诉讼程序，对涉及立法问题的改革，以取得最高权力机关授权为前提，体现了司法制度改革的规范性；另一方面，以案件管辖标准为“抓手”，在最高人民法院适用基本程序法的职权范围内，实现四级法院审级职能调整以及各个审级的案件数量控制与质量保障，体现了改革的技术性。最高人民法院研究制定的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》（以下简称《改革方案》），已经中央全面深化改革委员会审议通过，尽管目前未见官方文件，但从《说明》来看，“两审终审制”的审级制度不会改变，学界提出的“四级三审终审制”等主张不会纳入改革内容。此外，提审、再审等程序改革，必然引起四级法院审级职能在现行诉讼法框架内的重大调整。因此，此次改革试点尽管总体上呈现出技术性，但由此重构的四级法院审级职能定位，不失为更为缓和、更符合实际、更易接受的民事行政案件诉讼程序改革进路，特别是在国家治理体系和治理能力现代化背景下，司法并非偏向“法治论”或“治理论”的某一端，而是把法院作为“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要参与者和推动者，这就决定了四级法院审级职能定位改革需要遵循国家法治和国家治理重心下移的双重逻辑。
一、法院审级职能定位：审级制度与法院职能嵌合面临的核心问题
　　“四级法院审级职能定位”是此次试点改革的新表述，文义上涵盖了“法院审级”和“法院职能”，但新表述的内在含义又不同于通常意义上的这两个概念，应当是指对各级法院职能准确定位的基础上改革审级制度，以此实现四级法院职能在理论应然、法律规范、司法实践这三个维度上的高度统一。因此，明确法院审级职能定位的基本范畴决定着此次改革“改什么”，其焦点和难点在于审级制度改革。
　　“所谓审级制度，是指法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理才告终结的制度”，［1］我国宪法确定了从最高法院到基层法院的四个层级，建立了以“四级两审终审制”为主、有限的一审终审制为辅、审判监督程序为补充的审级制度。严格地讲，“几级终审”是从当事人“诉讼权利”的角度确定的审级，即一个案件经过几级法院审理当事人的诉讼权利在法律上终结、案件在法律程序上终结、法院判决在诉讼法上具有终局性，直观地表现为当事人起诉后第一次作出“终审判决”是经过几级法院。法院职能则是法院的职责与功能，有时与“法院功能”混用，学者理解不一。比如，“最高法院作为国家最高审判机关，除了审理案件外，还具有法制统一、政策制定、社会治理等延伸职能，侧重规则之治”，［2］“巡回法庭作为特殊的审判机构，应承担最高人民法院司法统一和司法权威的司法职能；巡回法庭作为单一制国家结构中的一部分，还应承担参与中央及地方治理的政治职能”［3］等，一般而言，法院职能包括裁判个案纠纷、统一法律适用、制定司法政策等。
　　党的十八大以来，我国司法体制改革取得了前所未有的重大突破，除了四级普通法院之外，在原有的军事法院、海事法院、森林法院之外，又建立了知识产权法院、金融法院、互联网法院等新型专门法院；为破除司法地方化，除了设立最高人民法院巡回法庭外，又进一步探索建立了特殊案件跨行政区划管辖制度；法院管辖趋于专业化的同时，由于我国并未建立单独的专门法院或跨区域法院体系，而是以普通法院体系为主体、嵌入专门法院（基层、中级法院层级），造成四级法院审级管辖更加复杂化的局面，比如，有学者提出“实现以海商合同为主合同的担保物权案件也由海事法院受理”，［4］诸如此类，涉及具有关联度案件的法院管辖问题。
　　总体而言，四级法院审级职能定位面临的理论和程序问题主要包括以下几个方面：
（一）四级法院是否都应当具有一审案件的管辖权即初审管辖权
　　我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定了基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院各自管辖的一审案件范围，这种“柱状式”体系受到四级法院职能体系同质化的批评。需要指出的是，所谓的“柱状式”只是法律规范层面的，具有规范的应然性，而实践中通过各级法院案件管辖标准的技术性分层，使四级法院的初审管辖出现金字塔结构。比如，最高人民法院管辖在全国有重大影响以及认为应由本院管辖的第一审民事案件、全国重大复杂的第一审行政案件，但自新中国成立以来，最高人民法院并未行使过民事、行政案件的初审管辖权（仅审判过1起刑事案件）。尽管2016年12月27日最高人民法院发布的《关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》，将最高人民法院初审管辖权赋予巡回法庭，但巡回法庭的实践职能仍在于受理上诉或再审案件。正是基于“全国重大复杂案件”的包容性内涵，技术性地保证了法律规范的稳定性。因此，初审管辖权的争议主要在于基层、中级和高级法院这三个层面。
（二）案件经过几级法院审理即告终审
　　此为“审级制度”研究的重心，焦点在于对于我国“两审终审制”的讨论。究竟实行“两审终审制”“三审终审制”抑或“一审终审制”，其理论支点离不开对司法公正与司法效率的权衡。“有限的司法资源与民众不断增长的司法需求之间的紧张关系当前普遍存在，司法资源配置的合理性决定着社会整体正义的实现程度，为实现个案正义而毫无节制地投入司法资源无法带来社会整体正义的增加，反而会造成社会整体正义的贬损”，［5］因此，司法公正与效率不仅仅体现为个案，还体现为社会整体正义。基本的理论逻辑是：一般而言，法院层级越高，法官的法律驾驭能力越强，且法官与当事人的关系距离越远，受到不当干扰的可能性越小，越有利于实现司法公正。而一个普通案件经过的审级越多则越有利于进入更高的法院层级，但由此带来的负面问题是高层级法院的案件负荷量增加，不仅增加当事人和司法公共成本，而且如果高层级法院陷于办理案件，则会加剧“案多人少”矛盾，即便是扩编也难以确保个案公正，甚至成为与低层级法院同质化的“体力劳动”。与之有关的另外两个问题是：其一，上诉管辖应否是逐级提起，即当事人不服一审判决向上一级法院提起上诉还是可以有条件的越级上诉；其二，我国的再审制度的审级，尽管规范层面将之作为“审判监督程序”，但在理论上如何定位，特别是再审案件日益增多，是否已成为事实上的“三审”，而且同一个案件多次再审，势必影响司法公信和权威。“作为国家权力的司法权是权利救济的最终环节，必须具备一锤定音的至高权威”，［6］首先体现为司法程序的有限性和终局性，此为反思和改革我国“两审终审制”的主要理由。
（三）四级法院的职能如何定位即各自“审理什么问题”
　　此为从初审管辖权、审级制度转向对“法院审级职能定位”的深究。所谓四级法院审级职能的“柱状式”，除了体现为初审管辖权外，主要体现为各个审级程序（一审、二审、再审、重审）都贯彻全面审理原则，都对事实认定和法律适用进行全面审查即包括事实审和法律审，而且一个案件在上述程序中可能不止一次，导致四级法院职能同质化，即“目前，各级法院之间主要是政治和管理的关系，而不是功能和分工的关系”。［7］一般而言，初审（一审）的职能在于对纠纷的全面审查，达到“事实认定清楚、法律适用准确”以实现纠纷解决的功能，而复审（无论是二审、再审还是重审）具有权利救济和审判监督的双重功能，当事人对初审判决的争议点在很大程度上决定了复审范围。如果当事人对事实认定和法律适用都存有争议，则复审将会全面审查。将初审、复审的职能与法院层级勾连，就构成了法院审级职能的矩阵。以最高法院为例，其直接受理一审案件，与基层法院职能无异，只是案件的重大程度和影响力的差别，可以通过案件级别管辖标准进行技术性分层；而其进行复审（二审、再审），特别是对低层级法院（基层、中级法院）判决进行再审，其审理对象是否限定于法律问题，这取决于对高层级法院的审级职能定位。
　　由此可见，四级法院审级职能定位是由审级制度与四级法院职能组合而成，涉及的主要理论问题包括各级法院初审管辖权、审级制度以及全面审理原则，其根据在于公正与效率的权衡。从法律规范到司法实践，诸如初审管辖权的确定，可以通过修订案件级别管辖标准“游刃有余”地进行技术性的调整，而审级制度、再审程序等则触及基本法律，属于立法规范的层面，最高人民法院试点改革需要得到法律或全国人大常委会的明确授权。
二、从职能定位到审级制度：四级法院审级职能定位改革的理论逻辑
　　各个层级法院的审级职能改革，旨在通过审级设计来体现、发挥和实现各级法院的职能。因此，应当对四级法院的应然职能进行先行定位，然后以此为根据，对与审级有关的影响法院职能的因素进行理论上的分析。其中，最主要的因素包括高层级法院是否进行事实审以及以“两审终审制”为主体的审级制度能否实现职能分层。
（一）四级法院应然职能是审级职能定位改革的前提
　　明确各级法院职能是四级法院审级职能定位改革的首要问题，目前基本形成了理论共识，即低层级法院旨在解决纠纷，而高层级法院特别是最高法院的职能在于确保法律统一适用，以此建立四级法院审级职能的金字塔结构。如果用坐标轴表示，法院层级越低，越倾向于纠纷解决，以此修复社会关系，维护社会稳定，其“社会治理”的功能越明显，而法院层级越高，则越倾向于统一法律规则，进行宏观调控，以此彰显法治统一性。按此逻辑，学者对四级法院职能的认知也趋于一致。比如，“基层人民法院的职能定位—明辨是非、定分止争”“中级人民法院的职能定位—重在解决事实、法律争议，实现二审终审”“高级人民法院的职能定位一统一裁判尺度，依法纠错”“最高人民法院职能定位—制定规则，统一法制”等。［8］
　　此即意味着：其一，从案件数量来看，法院层级越高，受理案件数量应当越少，越注重于从纠纷解决中解脱出来，将精力投入到抽象规则的凝练以及对下级法院的指导示范；其二，从案件价值来看，法院层级越高，越倾向探寻个案的普遍意义和指导价值，因而进入高层级法院的案件不应是普通的一般案件；其三，从法院层级关系来看，高层级法院尽管在个案中具有纠错功能，但在法院层级体系中则体现为对低层级法院的监督，如果低层级法院能够做到依法公正裁判，即便当事人行使上诉和再审的权利，也必然会维持原判。四级法院的职能定位是理论层面的，是对各级法院应然职能的抽象，一般不会直接形成法律规范，而是通过审级制度和诉讼程序的设计来体现。目前已取得的理论共识构成了规范和技术层面进行四级法院审级职能设计的基准。
（二）事实审与法律审是否分离是审级职能分层的重要判断标准
　　如果抛开各级法院的案件管辖范围，假定所有案件都有机会通过上诉或再审程序从基层法院逐级进入最高法院，四级法院职能分层的“区分阀”则是各级法院是否都进行事实审和法律审。如果四级法院都坚持全面审理原则，由此构成的审级职能则属于柱状型、同质化的，本质上都是以纠纷解决为中心，高层级法院仍然无法摆脱纠错型、监督型法院的实质，难以真正地发挥统一法律适用标准、对下加强指导示范的政策型法院职能。从案件事实认定情况来看，绝大多数案件都能经过中级法院复审基本查清案件事实，案件进入高层级法院的事由主要是案情非常复杂、案件影响力大或者因证据问题足以推翻生效判决认定的事实，此为高层级法院初审管辖或再审的“事实”理由。除此情形之外，高层级法院发挥法律统一适用职能的着力点应当集中在“法律”层面，围绕法律适用分歧进行审理和论证，包括对事实的法律定性是否准确（比如人身伤害赔偿案件属于雇佣合同、事实劳动合同还是承揽合同纠纷），事实认定的法律逻辑方法是否科学适当，对法律条文的援引以及文义理解是否精确，是否存在法律适用冲突或法律竞合，是否存在法律规则与法律原则的冲突，现有法律规范能否涵盖法律事实即是否存在立法空白等。
　　因此，高层级法院发挥法律统一适用职能，应当对“事实审”有所控制，将重点放在“法律审”。需要指出的是，所谓的“事实审”是以当事人是否提出足以推翻生效判决的新证据为标准，而非指生效判决认定的事实，因为事实认定需要经过当事人双方举证质证并由法官按照证明责任分配规则进行认定，该过程中的法律推理方法运用是否科学、是否适当等应当归为法律问题。即严格意义上，“在法律审中，上诉法院并非一概不涉及证据和事实方面的问题，只是不允许当事人提出新的证据或证言”。［9］事实审与法律审相分离的结果是：在法律审阶段，由于证据已固定并经过当事人辩论质证，法官与当事人的关联度式微甚至无关联，当事人参与已无关紧要，法官应当将精力集中于运用法律推理方法进行法律认定，这是高层级法院进行书面审理的逻辑根据。
（三）应否建立“三审终审制”是审级制度改革的理论焦点
　　法律规范和司法实践层面的四级法院审级职能，与各级法院受理哪些案件、审理哪些内容密切相关，除了事实审与法律审这一衡量标准外，另一重要标准是审级制度的设计。《民事诉讼法》《行政诉讼法》对四级法院各自受理第一审案件的范围进行了总体规定，最高人民法院据此发布的“案件级别管辖标准”可对四级法院初审管辖权适时地技术性调整，以此控制一审案件数量在各级法院的分布，而确定“案件级别管辖标准”的主要考量因素是案件标的额，因而不属于理论问题或法律问题，最高法院可根据经济发展水平以及案件下移或上移的意图进行综合确定，以此实现初审管辖权与法院审级职能相匹配。多年来，存在的理论争议在于“两审终审制”以及被作为“审判监督程序”的再审是否科学合理，这种审级制度能否达到四级法院审级职能分层的目的，亦为此次改革试点面临的主要问题。
　　学界对于我国审级制度改革总体上倾向于建立“三审终审制”，［10］主要理由可归为以下几点：一是西方国家普遍实行“四级三审制”或“三级三审制”，“目前世界上实行两审终审制的国家已为少数例外，除了人口稀少的国家和州之外，只有以前苏联为样本的国家，而其中罗马尼亚已于1990年代将审级制度改为三级结构”，［11］