Innovation of Social Administration：The Function of Judicial Courts and Practical Approaches and the Scope of Judicial Activism
　　【英文摘要】The innovation of social administration is a complex system engineering and in which the peo-ple’s courts play an important role. The operation of innovation in social administration by courts must be based on the nature，function，and interior rules of judiciary. Judicial power means the unification of people，politics, and law. Politics and law must serve the people，and to realize its own life. Therefore，the function locating of the courts should be：1）play judicial function as its start point；2） serve the whole circumstances as the requirements by the people and politics；and 3）legality as its safeguard. Judicial activism should be the orientation of people’s courts to promote social management innovation，so as to enhance the credibility of judiciary. Judicial activism must obey some basic principles of law, solve the relationship of “can” and“can-not”，and settle relative relationships in judicial practices.
　　【英文关键词】innovation of social administration；people’s court; function locating; practical approaches；judicial activism
　　一、问题的提出

　　当代中国正处于深刻的社会变革过程中，这一社会变革的实质乃是传统社会体系的式微和现代社会体系的整体性重构。改革开放30多年来，我国坚持以经济建设为中心，着力推动经济的持续高速发展，综合国力大力提升。但另一方面，社会建设明显滞后于经济建设，民生发展、民权保障、社会发育、社会管理遇到了许多前所未有的突出问题，贫富差距拉大，社会心态失衡，社会矛盾尖锐、重大社会纠纷、恶性刑事案件和群体性事件频发，给社会安全稳定、和谐秩序带来了前所未有的挑战，已经严重威胁到中国现代化建设的顺利进行，加强社会建设、创新社会管理，推动社会建设和社会管理的现代化，已经成为当代中国重大而紧迫的时代课题。

　　人民法院是社会管理创新的重要主体，具有重要地位和功能，人民法院必须通过转变司法理念、深化司法改革、创新司法方式，主动服务大局、依法履行职能，积极参与社会管理创新。近年来，人民法院积极探索参与社会管理创新的途径和方式，将“能动司法”建设作为法院参与社会管理创新的突破口，成绩显著。但同时，能动司法不仅在理论上引发了学术界的广泛关注和争论，而且在实践中不但未能解决多年来人民法院遇到的许多难题，而且也带来了诸多新的困境和挑战，诸如诉讼爆炸、法官的工作压力不断加大，人民法院承受了许多不能承受之重；人民群众对司法公正性的质疑未能得到有效遏制、对司法的不信任感加剧，有些个案裁判结果甚至引发舆论危机和群体性事件，司法公信力严重不足、司法权威不高；重复再审屡见不鲜，涉诉上访案件数量长期保持高位状态，国家有限的司法资源被缠讼、累讼、重复上访无端浪费，司法裁判的安定性、权威性和终决性无从谈起，纠纷解决成本高昂。司法改革方向不明、长期徘徊，我国司法似乎陷入了一个谁都不满意的状况。

　　造成当下中国司法如此窘境的因素自然十分复杂，笔者曾揭示过除一定程度存在的司法腐败现象以外的四个方面主要因素。{1}但是，上述因素还只是表象性的，其根本原因还需要深入探讨我国固有的传统法律文化中存在的问题、当代中国社会转型期利益矛盾和冲突的尖锐化、我国司法体制存在的深层次矛盾，以及司法改革理念和路径选择方面的诸多深层次问题。本文限于研究主题和篇幅，主要就人民法院参与社会管理创新应当确立的功能定位和实践路径问题进行初步分析，其中主要涉及对当前全国法院系统开展的“能动司法”实践的初步评价和分析，以就教于各位同仁。

　　二、社会管理创新与人民法院的职能定位

　　关于社会管理创新的概念，学界有多种不同的界定。在我看来，社会管理创新是指政府和社会组织，依据社会运行和发展规律，把握经济、政治和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念思路、体制机制、方式方法，实现社会善治的活动和过程。其本质是建构与现代经济、政治、文化、社会发展相适应的有中国特色的现代社会管理体系，实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变；从管制型社会管理向服务型社会管理的根本转变；从单纯政府管理向多元社会主体协同治理的根本转变；从主要依靠政策管理向依法治理和综合施策的根本转变。其重要价值目标是建设法治社会，实现社会管理和服务的法治化。从这个意义上说，社会管理创新是当代中国社会治理理念、体制机制和方式方法从传统向现代的历史转型过程，是社会管理的现代化过程，其基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，全面提升社会管理的科学化、民主化、法治化水平。{2}

　　社会管理创新是一项复杂的社会系统工程，涉及到社会生活的方方面面，需要所有社会主体的广泛参与，因此，中央明确指出，社会管理创新就是要着力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理的新格局。[1]人民法院作为行使国家审判权的司法机关，是保障公民权利、维护法律秩序的最后一道防线，肩负着依法协调社会关系、化解社会矛盾、有效解决纠纷、保障公民权利、惩处违法犯罪、实现社会公平正义、保障社会和谐稳定、维护法律尊严和权威、推进社会法治进步等方面的神圣使命，在创新社会管理中处于特殊重要的地位，具有特殊重要职能。同时，人民法院参与社会管理创新又必须按照司法的本质属性、职能范围，司法权运行的内在规律和运行机理来进行，既不能不作为，也不能乱作为。因此，必须将人民法院推进社会管理创新的过程，作为服务大局与依法履行司法职能相统一的过程，作为依法化解矛盾、解决纠纷与深化司法改革相统一的过程，作为解决当前问题与建设公正高效权威的司法相统一的过程，作为理论和实践创新与有中国特色的现代司法体系建构相统一的过程，作为推动国家法治进步与提高司法公信力相统一的过程。

　　什么是司法权的本质属性？对此，最高人民法院王胜俊院长指出，司法权具有政治性、人民性和法律性三个方面的本质属性，“司法的政治性决定了人民法院必须充分发挥能动性，紧紧围绕党和国家工作大局，为巩固社会主义政权，为促进经济社会发展提供有力的司法保障；司法的人民性决定了人民法院必须满足群众需求，回应群众关切，通过审理执行案件，努力维护人民权益；司法的法律性决定了人民法院必须适应法治建设的进步，适应人民群众对司法的新要求新期待，实现司法的公正高效权威。”{3}应该说，王胜俊院长对我国人民法院本质属性的定位是科学的，但是，还应当进一步深入分析人民法院三方面本质属性之间的结构关系和内在统一的机理。在我们看来，人民法院三个方面的本质属性不是平行并列的关系，而是由内容和形式所构成的有机统一的整体。其中，人民性是人民司法的根本属性，政治性是人民性的集中体现，而法律性是人民性和政治性的法律表现形式和实现机制，是司法的“生命形式”。[2]司法的法律性必须反映和实现人民性和政治性的本质要求，人民性和政治性必须通过司法的法律形式得到准确体现，通过司法权所特有的法律工具得到具体实现。因此，司法参与和推动社会管理应当以实现司法的人民性和政治性这一本质要求为价值目标，以司法权的法律属性、运行规律和机制为实现方式和机制，将司法的人民性和政治性融于司法严格按照法律的规定和程序适用法律的过程中。因此，人民法院推进社会管理创新，应当主要通过司法权的行使，深入把握司法权的法律属性、运行规律和机制，运用法律适用和审判工作的法律工具，着力实现司法的社会效果（人民性和政治性）与法律效果的统一，使社会效果和政治效果有机融合、渗透于司法的法律效果之中，达致实质合法性与形式合法性的完美统一，达到及时有效化解矛盾、解决纠纷与维护法律的权威、维护司法的权威性和公信力的有机统一，而不能离开甚至抛弃司法权的内在法律本质、运行规律和法律工具形式追求所谓抽象的人民性、政治性和实质正义，否则将是缘木求鱼、南辕北辙，失却司法的基本原则、规范和程序等基本底线，也不可能实现所谓的实质公正，最终将失去其根本立足点、权威、公众的基本信任，导致司法的全面崩坍。

　　什么是司法的法律属性的内在本质和基本规律呢？我们认为，作为审判权的司法权，在本质上是判断权和裁判权，人民法院正是通过对利益纠纷个案的司法裁判及其民事、行政司法裁判的执行，承担起其适用法律、协调关系、化解矛盾、解决纠纷的职责，从而实现依法保障社会主体的合法权益、维护社会法律秩序，实现社会公平正义、促进社会和谐稳定的社会职能。法院的其他职权和职能也是围绕着审判权和民事、行政司法裁判的执行权得以展开并获得其合理性和合法性基础的。司法裁判权这一法律本质特征，决定了公正是司法权的最高价值和生命基础，失去了公正，司法将无以安身立命，将失去其存在的价值和意义。正是司法的公正性要求，决定了司法权的行使必须恪守司法权的基本性质和法律要求，即通过严格的法律程序保证司法权的被动性、中立性、平等性、自治性、公开性和终决性。从这个意义上说，司法权的基本法律属性是司法公正的程序性表现，也是司法公正的实现保障机理，是构建全部司法制度、体制和机制的理性基础。