目次
　　一、林业碳汇交易问题的时代背景
　　二、林业碳汇交易市场的现实风险
　　三、林业碳汇交易市场的产权基础
　　四、林业碳汇交易规则的规范建构
　　五、结语
内容提要：随着“碳达峰”和“碳中和”目标的确立和全球气候治理的加快推进，林业碳汇交易市场的搭建和持续健康发展成为当前社会的关注热点。完善林业碳汇交易市场是宏观政策引导、维护市场稳定、参与全球治理的现实需要。当前林业碳汇交易存在产权界定不清晰、市场交易规范不明确、政府监管不足、纠纷化解手段单一等问题。为构建林业碳汇交易体系，有必要从规范视角予以规制。在法理基础上，明晰林业碳汇产权的准物权属性以界分林业碳汇产权与林权的边界，明晰收益分配路径；在具体规则上，通过统一标准、更新数据等方式明确界定林地权属，完善市场交易具体规则，将政府职能由主导市场交易转变为监督市场发展，增加多元化纠纷化解路径，实现对林业碳汇流转的统一管理，促进林业碳汇交易市场良性运转。
关键词：林业碳汇；产权界定；政府职能；产权流转
　　林业碳汇是我国生态环保类的重要分支。当前，减污降碳和碳排放交易成为政策主要聚焦领域，抓好林业碳汇工作是今后碳汇工作的重中之重。因为森林在减缓和适应气候变化方面的双重功能，以及所具有的经济、生态效益价值，林业碳汇项目日益受到中国社会的广泛关注，可以预见未来几年国内将会涌入大量的林业碳汇交易项目。然而，如何运用行政和市场交易手段保障各方主体获得公平的利益共享从而促进林业碳汇的持续高效供给，并凸显其在经济、社会、生态层面具有的价值，是现阶段林业碳汇法律保障机制建构中亟待解决的问题。当前，学界对于林业碳汇的相关研究主要集中在林业碳汇的产权问题、监管理念和补偿机制等方面，缺乏从法律层面对林业碳汇交易进行的专门研究和全面把握。在推进碳排放权市场化交易过程中，只有建立健全风险管控机制，强化绿色发展法律和政策保障，才能实现“碳达峰”“碳中和”发展目标，重构新发展格局、推动高质量发展。有鉴于此，本文拟深入反思与系统归纳当前制约林业碳汇发展的关键问题，厘清林业碳汇交易市场的法制保障基础，提出促进林业碳汇交易市场良性运转的优化方案，为协调发挥林业碳汇生态经济双重效益、应对气候变化提供切实可行的“中国方案”。
一、林业碳汇交易问题的时代背景
（一）绿色生态建设的时代价值
　　作为重要的全球性议题，气候变化是世界各国有广泛共识的领域。在全球气候变化日益严峻的背景下，我国能源资源安全、环境污染、生态系统等问题均面临新的压力。自然生态系统是碳汇的重要来源，森林作为陆地上最大的生态系统，因其天然存在的生物固碳功能，在维护生态平衡等方面起到重要作用。2023年我国生态环境部发布的《中华人民共和国气候变化第三次两年更新报告》显示，2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降了48.4%，森林蓄积量超175亿立方米，不仅超额完成了“十三五”规划目标，也超额完成了2009年向国际社会宣布的“到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”等目标。相比其他生态系统，森林在全国陆地碳汇贡献中有举足轻重的作用，以碳抵消、碳中和机制为基础的林业碳汇交易，是实现节能减排、延缓气候危机的有效举措。〔1〕林业碳汇的碳抵消作用可以有效实现二氧化碳排放归零，成功地将生态资源效益转变为资产、经济效益，从而真正实现“绿水青山”就是“金山银山”的美好生态。同时，碳达峰、碳中和也是我国深度参与全球治理、扩大对外开放的重要抓手。实现林业碳汇资源优先服务于国内碳达峰、碳中和大局，确保林业资源依法合理规划和有序利用。鉴于气候变化问题的战略性、全局性与综合性特征，林业碳汇有助于我国在加强国际合作、改善多双边关系、推动绿色“一带一路”建设中发挥支柱性作用。中国特色的绿色转型发展道路，不仅有利于我国“绿水青山”的生态追求，还将对世界可持续发展进程与实现全球碳中和目标产生积极影响。
　　因而，在宏观目标上，我国国民经济“十五”计划至“十四五”规划之中，国家对林业碳汇行业的支持政策经历了从“退耕还林”到“完善体系”再到“协同推进”的变化。“十五”计划（2001-2005年）至“十一五”规划（2006—2010年）时期，国家层面提倡保护森林资源，控制温室气体排放；从“十二五”规划开始，规划明确了增加森林碳汇，降低二氧化碳排放强度；“十三五”时期，规划明确了要建立碳排放权初始分配制度，完善碳排放标准体系；到“十四五”时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，协同推进减污降碳，促进达成双碳目标成为“十四五”时期的重要任务。
（二）市场稳步发展的现实需要
　　实现市场化应用的林业碳汇资源，既能有效防止生态环境恶化与森林资源滥用，也有助于发挥森林资源的经济价值，实现生态效益与经济效益的有机统一。林业碳汇交易作为一项民事法律活动，基于双方自主意愿开展，接受市场分配机制的自由调节。交易市场秩序的稳定是交易双方利益达成的前提，完备、健全的林业碳汇交易规定则是交易市场有效运行的制度保障。科学、规范的法律制度能够明确权益分配的原则和机制，避免权益争议和纠纷发生，也能提供争议解决的渠道和机制，确保交易各方合理行使自己的权利，维护自身的合法权益。
　　此外，林业碳汇交易市场也在推进农业农村减排固碳方面起到重要作用。林业碳汇交易市场能以最低成本减少温室气体排放，对于发展中国家来说，既可以解决减少碳排放、应对气候变化问题，也可以借此获得先进技术和资金建设，对于一些工业排放者而言是最经济的减排选择。〔2〕农业农村部、国家发展和改革委员会联合印发了《农业农村减排固碳实施方案》，促导农户从事和参与林业碳汇产品价值化金融交易活动，兼顾“农户增收”与“减碳增汇”发展要求。2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确了以市场化机制减排的重要性，强调了农业农村应在实现碳达峰、碳中和中的作用发挥。由此可见，完善我国林业碳汇产品价值化运行机制，不仅能够强化金融市场可持续发展，实现规模化、产业化转型发展，还能帮助林农权衡好林木产品收益和碳汇项目收益，推动实现“乡村生态振兴、生态富农”的发展目标。
（三）国际市场融入的未来目标
　　目前，随着国际碳排放权交易市场的兴起，林业碳汇交易成为全球气候变暖情况下主要的解决方案。2004年，我国国家碳汇管理办公室在广西、内蒙古、云南、四川等六地建立了林业碳汇试点项目。此后中国逐步开始出现林业碳排放交易。2012年，我国自主的国家核证自愿减排量（China Certified Emission Reduction，CCER）体系建成并开始推广，允许非限制排放企业将其获得的CCER配额售卖给限制排放企业，以抵消其超额的碳排放。同年发布并实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》为碳排放交易建立了法律依据，进一步明确了CCER项目的开发流程。2014年，北京、福建、广东相继出台了林业碳汇产品交易的相关规则、政策，并建立了各省的林业碳汇交易机制。因自愿减排交易量小、个别项目不规范，国家发展和改革委员会于2017年宣布暂停CCER项目备案审批。但国家探索碳排放交易的脚步从未停滞，2018年中央部委机构改革将气候变化调控职能从国家发展和改革委员会转移至生态环境部，此后生态环境部颁布一系列规范性文件，推进全国碳排放权交易市场的建立。2020年，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，标志着全国碳排放权交易体系正式投入运行，其中规定重点排放单位每年可使用包括林业碳汇项目在内的CCER项目抵消一定量的应清缴碳排放配额。在经历CCER项目暂停审批后，2024年1月22日CCER项目重新启动。虽然我国逐步发展、完善林业碳汇交易相关规则，但从国际市场来看，林业碳汇市场仍主要由欧美等发达国家控制，从林业碳汇计量、认证技术到碳汇交易的谈判要求、合同规则等，均由国外主导。欧盟通过的“碳边境调节机制”原则性框架议案就对我国有关碳产品和碳政策产生了一定影响。〔3〕
　　目前，与国际市场接轨将是我国林业碳汇交易走向成熟的重要阶段，有利于中国积极参与制定碳汇交易国际标准，提升国际碳汇定价权，打破西方绿色贸易壁垒。基于此，我国应首先推进林业碳汇市场化交易治理，建立碳汇交易市场规范机制，不仅有助于防范国际执法处罚的风险，还能进一步探索和加强中外绿色合作，强化我国在全球气候治理乃至全球治理中的引领作用。
二、林业碳汇交易市场的现实风险
　　一个良好的交易体系必然需要成熟的法律构架为其保驾护航，在碳交易市场发展蒸蒸日上的同时，林业碳汇经营作为以市场化途径参与林业资源交易的方式之一，在法律层面不免暴露出一些亟待解决的问题，主要包括权属性质、分配制度、监管方式、纠纷解决渠道四个维度的现实困境。
（一）林业碳汇权利客体规制不清
　　林业碳汇虽可作为一种资源性利益参与配置，但目前尚未从制度层面对其权利客体实施有效保护，进而造成碳汇交易市场灰色地带频现等现象。在物权法层面，权属认定不清主要体现在两方面：
　　第一，林业碳汇产权的法律属性界定不清。《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）修改后，明确规定国有森林资源和集体林业资源可以依法确定给林业经营者使用，实现了林地的所有权、使用权和经营权分离。但是对于林业碳汇产权此类新型林权利益和传统林权利益没有进行物权法上的明确区分。林业碳汇作为可交易的虚拟产品，国家、企业和个人都可能参与碳汇交易，成为经营实体，在碳汇项目造林、护林过程中碳汇储备的转移和归属的产权划分有待确认。〔4〕具体而言，林业碳汇交易以林地和林木为物质载体，在进行交易时往往是林木和林地的所有人或其代执行权利人将其一并实施处分行为，林地经营权和林木所有权同时转移给林业碳汇项目开发人。但林地所有权的主体是国家或者集体，而林地经营权的主体可以是国家、集体、法人及其他组织或个人，林木的所有权和经营权同样也可能归属于以上各主体。在主体复杂的法律关系中，开发的林业碳汇产品利益主体及权属是十分模糊的，可能会产生林业碳汇利益分配纠纷，甚至会导致经营主体虚置。与我国情况类似的还有哥斯达黎加，在哥斯达黎加的自然资源法律制度中并未明确界定碳汇的产权属性，按照当地法律规定，林业碳汇产权应当归属土地所有权人，林业碳汇项目投资者的收益仅能依靠签署合同的方式予以明确。收益没有获得物权法的认可导致哥斯达黎加的林业碳汇投资者始终处于谨慎观望的状态，因为其投资收益在法律上可能会存在潜在的不确定性。〔5〕物权法定体系下私法规制的前提在于权利及其法律地位的确定。碳汇产权产生的各种利益关系的界定以及进一步产生的权利配置、风险分担的要求，均取决于对碳汇产权的物权确定。〔6〕
　　第二，林业碳汇的林地性质认识不清晰。林地界定不清晰不仅会导致林业碳汇项目无法正常申请，即使申请后也可能会因土地纠纷导致项目无法继续开展。稳定的林地权属归属是林业碳汇开发项目得以顺利申请、运行的先决条件。森林林地和林木的权属划分不明确是我国的沉疴旧症，不仅是自然资源确权领域的难题，对林业碳汇的发展而言也是一大障碍。目前我国开发的林业碳汇项目类型主要有三种：一是CDM机制（清洁发展机制）下的林业碳汇项目，二是CCER机制（中国核证减排机制）下的林业碳汇项目，三是其他自愿类项目，自愿类项目中最为常见的是VCS标准（国际核证碳标准）下的林业碳汇项目。申请上述项目的首要前提就是开发林业碳汇的林地必须产权明晰，且在原则上具备林权证或土地流转证，如若林地产权不清，则无法达到碳汇项目的申请条件。无独有偶，在巴西也存在类似的问题。由于亚马孙地区长期处于所有权无法确定的状态，森林乱砍滥伐、非法掠夺土地现象严重，政府官员表示由于土地所有权不清晰，在该地区内建设林业碳汇项目变得异常困难。〔7〕其次，在申请项目后，林地产权不清同样会导致林业碳汇项目无法正常运行。比如，广西西北部地区退化土地再造林项目，最终因土地纠纷造成部分林地无法实施造林。〔8〕
　　当前我国在明确林地权属方面仍存在诸多问题有待解决：第一，当前我国《森林法》和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）中对于林地的概念话语不统一，林业行政部门内部对于已有行业标准缺乏协调。我国对林地认定有两种标准：一是林业部门遵循的《中华人民共和国森林法实施条例》〔9〕及《国家森林资源连续清查技术规定》等林业调查技术标准，二是国土资源部门遵循的《土地利用现状分类》（GBT 21010—2017）技术标准。〔10〕两部门在进行自然资源调查工作时，基于各自制定的土地分类标准，都存在一定程度上的部门工作倾向。国土资源部门出于保护耕地和维持建设用地发展的目的，在认定中将部分森林生长的土地划分为耕地范畴或建设用地中的公园绿地板块。而林业部门立足于保护森林的目的，将生长面积一亩以上的森林或林木认定为林地，土地性质认定工作存在冲突。特别是近年来农村以自主经营为主导，调整种植结构成为常态，耕地造林、林地农用等现象比较普遍，两部门对林地认定范围交叉重叠的问题更加突出，〔11〕降低了法律实施的效益，徒增社会治理成本。“林”与“地”存在矛盾冲突，林权证和土地证难以协调统一，林业碳汇开发具有一定困难。第二，林地及森林资源数据更新不及时。以最近的森林资源统计为例，“国土三调”数据与森林资源管理“一张图”数据存在差异，难以叠加分析，对于森林资源的统计和林地规划用于林业发展的土地动态变化把握不准，森林资源分布、面积、权属性质不明晰，已有数据难以整合利用，对林权确权形成了一定障碍，难以确认林业碳汇项目开发的基础数据。第三，林地权利主体的权利边界不清。因历史遗留问题，早期林权证四至范围不精确、矢量数据不足，加之确权标准不一，有些地区国有林地与集体林地的边界划分不明确，权责关系复杂，不利于林业碳汇项目的前期开发乃至后期的利益分配。〔12〕
（二）交易市场运转混乱
　　林业碳汇产权作为新型权利，由于流转方式匮乏、流转程序不清，导致其难以在交易市场中流转。从流转方式来看，林业碳汇产权与传统物权相比，流转方式受到极大限制。与传统物权客体相比，林业碳汇产权的客体本身并无交易价值，其交易价值是在政策、法规设定和国家主管机关核准后被赋予的。林业碳汇产权仅对有碳减排需求的企业具有交易价值，对其他主体而言交易价值较小。此外，根据法律规定，林业碳汇交易必须通过官方交易平台进行。交易价值的特定性与交易途径的唯一性共同限制了林业碳汇产权流转方式。从流转程序来看，作为新兴交易模式，产权交易流转程序不完备同样影响林业碳汇产权的流转。
　　一方面，林业碳汇交易标准不统一。目前国内既存在全国碳交易市场，又有广东、湖北、福建、北京等八个省试点碳汇交易市场。各地区政策、交易价格、方法学标准差异较大，不同地区按照各自的计量标准来进行交易，导致林业碳汇难以跨市场交易。不仅限制了林业碳汇的流转，而且导致企业跨区域购买减排额度，大大扰乱交易市场秩序，造成区域发展的失衡状态。另外，实践中林业碳汇产权主要通过合同约定进行流转。由于林业碳汇产权客体属于无体物，在无所有权权属证明的情况下，极易出现一物多卖的情形，进一步破坏林业碳汇交易市场的发展。
　　另一方面，林业碳汇主体利益分配公平保障难。林业碳汇权的权属结构较为复杂，涉及多方利益主体。部分地区实践中，基于改革后“三权分置”的林权，林农、村集体、第三方公司以及林业部门常作为林地所有权人、林地承包经营权人、林木所有权人、林木管护人、经营投资人等参与其中。由于各方主体社会地位和决策影响力不同，在参与社会运行中利益博弈机会和能力也不均衡，这势必造成利益分配出现差异倾向，导致林业碳汇利益分配的公平性无法得到保障。除此之外，林业碳汇的生产周期比较长，容易受自然灾害、碳泄漏、价格波动影响，潜在风险较高。其他国家的碳汇交易体系同样关注碳汇风险保障机制，如新西兰林业碳汇保险承担林农因为火灾、闪电、飞行物体坠落、第三方破坏等造成的碳汇损失。〔13〕美国加州空气资源委员会开发森林碳汇自保机制——“缓冲池”，要求每个森林碳汇项目将其碳信用额度的10%～20%存入缓冲池，缓冲池中的信用额将用于补偿由于干旱或野火等灾害事件造成的森林碳排放。〔14〕虽然近年来我国各地陆续试点保险业务，〔15〕但仍面临开发成本高昂、专业性不足等挑战。总的来看，我国当前风险管理体系的不健全，更加影响各利益主体参与林业碳汇经营投资的积极性，间接阻碍了林业碳汇交易长足发展的进程。
（三）政府监管举措不明
　　政府在碳汇交易市场中拥有多种职能属性，但实践中政府的多角色参与导致职能间相互冲突，并不利于林业碳汇产权交易的发展。由于中国最初的碳汇产权交易市场是在政策指导下设立的，政府在碳汇交易中往往起主导作用。当前在我国林业碳汇产权交易中，因产权属性未经法律明确规定，各主体间责任不清晰，导致政府在产权交易中角色叠加，如果政府全流程、全发展阶段地维持其主导地位，林业碳汇项目开发人对其投资范围就难以有准确的评估，从而导致林业碳汇交易市场脱序。以伊春市汤旺河林业碳汇项目为例，该项目由伊春林管局和中国绿色碳汇基金会牵头发起，地方政府与森工企业之间的联结机制主要体现在指令的下达和执行，森工企业由于受到上级政府机关的不断干预，缺乏创新意识，经营模式僵化，导致该项目并未达到预期效果。〔16〕可见，政府既是国有林地权利的所有者，又是林业碳汇产权的管理者，还是交易规则的制定者，同时还作为交易者参与林业碳汇交易。角色定位的多样性使得政府在林业产权交易决策时不得不面临利益交叠下的选择，究竟是作为资源分配的管理者，还是作为市场交易的服务者？政府在行使职责时，既要保证国有森林资产不流失，保护公共生态利益，又要在此基础上满足政府自身需要，平衡个人利益与社会利益。在现实中，政府往往会在一定程度上先行满足自身利益，尽量协调社会公共利益，则会引发产权交易中监管效率低下、流于形式的现象。
　　此外，我国大量国有林地以政府划拨的行政手段取代了市场交易行为，难以满足林业碳汇的额外性，同时未能交易的碳汇标的物核证减排量的减值风险很大。〔17〕当前我国碳汇交易以制度供给为主，弱化了市场功能，政府和市场主体之间信息不对称，在此情况下就容易出现权力寻租，导致政府失灵，不利于林业碳汇交易市场的健康发展。司法实践也证明，确实存在因为当前法律中产权规定不明，从而打着林业碳汇交易的招牌，实行诈骗、乱立款项收费等违法行为，加之林业碳汇项目的履行周期长，普遍在十年以上，且在履行期内林权主体丧失改变碳汇林用途的权利，对于宝贵的国有和集体森林资源而言，法律规定缺失、政策模糊导致政府权责不明，碳汇市场缺乏监管的问题亟须立法回应。
（四）纠纷协调缺乏有效途径
　　随着中国经济社会的发展转型，林业碳汇作为一种新型林权，面临着新利益群体和新利益诉求。当前国内相关立法尚未就新型林权利益主体形成规范、高效的利益表达渠道。在林业碳汇纠纷案件的审理中存在上位法缺失的问题，只能依靠分散在民商事领域的相关法律条款进行司法适用。然而，现有纠纷解决机制，如调解、诉讼、仲裁以及行政处理等常见纠纷解决途径和手段，难以有效应用到包括林业碳汇权在内的新型林权范畴中。加之，林业政策及体制的不断变更调整，以及法院与其他相关部门对林业专业知识的匮乏和对林业多功能性的认识不足，导致司法实践无法良好应对纷繁复杂的林权纠纷，从根本上无法实现对农户、林业代理公司的权利救济做出准确评判及妥善处理。纠纷解决的制度设定不足和衔接不畅，不利于林业碳汇供给的有效增加与交易的长效开展。对此，亟须完善法律支持，以避免交易风险。
三、林业碳汇交易市场的产权基础
　　法的现象借助于某种物质材料或物质的附属物调整一定的社会关系，作用于现实的社会生活。〔18〕我国林业碳汇产权交易中存在立法缺失和实践障碍的主要原因是林业碳汇产权交易的经济法律关系不清晰，林业碳汇产权法律性质不明。要规范法权关系中反映的经济关系，应先界定其物权基础，借用哲学中的“本体论”术语，从其本体溯源，在林业碳汇产权立法现状梳理下，厘清林业碳汇产权法律属性，从而为林业碳汇产权法律制度构建提供有效的认知工具和权利定位，在立法上明确林业碳汇交易的基础，提高碳汇交易规范的稳定性和透明度。