内容摘要：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，在行政协议诉讼中，诉讼时效制度与起诉期限制度分别适用于行政机关不依法履行、不按照约定履行行政协议以及变更、解除行政协议的案件。该分类以行政协议具有的“行政性”与“协议性”双重属性为标准，但理论界与实务界均未完成行政协议诉讼中时效制度正当性的合理证成，根本缘由在于行政协议诉讼中时效制度的设计本身存在诸多不合理之处，已无法回应实践需求。统一适用起诉期限，以及“协议性”与“行政性”的区分路径都存有不足。将明确案涉纠纷属性作为前置程序，区分当事人主张的权利类型，进而确定需适用的具体时效规则，应是较为合理的时效制度优化路径。
关键词：行政协议；起诉期限；诉讼时效；行政性；协议性
中图分类号：D912.1　　文献标识码：A　　文章编号：2095-3275（2024）06-0112-09
一、问题的提出
　　为了高效完成行政任务，优化行政治理手段，推进政府治理体系及治理能力现代化，作为一种新型行政方式的合作行政逐步兴起，行政协议逐渐成为了现代社会的“权力运用机制与管制工具”［1］。为建立健全行政协议纠纷解决制度，畅通行政协议争议司法审查路径，2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）首次将行政协议纠纷纳入行政诉讼的受案范围，2019年最高人民法院专门出台《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）进一步明确了司法审查规则。规范体系的完善，有利于在保障行政权机动性、主动性和遵从依法行政原则之间达成协调。时效制度是行政协议司法审查规范体系的重要组成部分。《行政协议司法解释》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”由此可见，在因行政协议争议引发的诉讼中，诉讼时效制度与起诉期限制度并存，二者分情形适用于不同争议场景。然而，这种处理方式并非《行政协议司法解释》的首创，早在2015年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》，现已废止）第十二条就规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”虽然《行政协议司法解释》第二十五条与《适用解释》第十二条相比，部分表述稍有调整，但基本意旨不变，都是将行政协议纠纷分为两类，分别适用诉讼时效制度和起诉期限制度。
　　值得思考的是，司法解释如此规定的缘由何在？《行政协议司法解释》第二十五条的内容是否具有正当性？学界对此鲜见专门分析，多数情况下仅停留于行政协议制度框架内的附带说明，缺乏从时效制度分析司法审查规则的视角。本文以行政协议诉讼中时效制度的完善为研究主题，对《行政协议司法解释》第二十五条展开分析，以期对行政协议之诉的规则完善及司法实务有所助益。
二、行政协议诉讼中时效制度正当性证成的反思
　　自行政协议纠纷被纳入行政诉讼的受案范围以来，理论界与实务界围绕行政协议的定义及分类展开了诸多研究，却较少关注行政协议纠纷的类型。《行政诉讼法》将其分为两类：当事人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议；当事人认为行政机关违法变更、解除协议[1]。《适用解释》在第十二条规定时效、第十六条规定诉讼费用时便以此分类为基础，进行了不同的制度设计，但在行政机关单方变更、解除协议情形后加上了“等行为”，使此区分更为周延。《行政协议司法解释》在规定时效制度时也沿用了这一分类，只是将“等行为”变更为“等行政行为”。行政协议具有行政性、协议性双重属性，该双重属性是行政协议司法审查标准构建的逻辑起点［2］。前述分类正是基于此，将行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的情形归类为违反协议性义务，将违法变更、解除协议的情形归类为违反行政性义务，行为属性的不同影响时效制度的选用。以此为出发点，对于行政协议诉讼中时效制度的正当性，理论及实务界还提供了以下多角度的证成。
（一）适用起诉期限制度正当性证成的反思
　　起诉期限应适用于当事人对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起的诉讼，对该规则的合理性分析主要包括如下几点。第一，行政机关变更、解除行政协议属于行使行政优益权。行使行政优益权的行为与传统单方、高权行政行为并无差异，针对传统行政行为提起的诉讼适用起诉期限，故对当事人因行政机关变更、解除行政协议提起的诉讼也应适用起诉期限的相关规定［3］。第二，行政机关变更或解除协议的行为属于单方行政行为。对单方行政行为提起诉讼与一般意义上的行政诉讼并无差别，应适用起诉期限制度［4］。第三，行政机关变更、解除协议的行为，实际上是行政行为，应直接适用《行政诉讼法》的相关规定［5］。第四，当事人进行的权利主张属于行使形成权的行为。除斥期间是与形成权相对应的制度设计，起诉期限属于除斥期间，当事人针对行政机关变更、解除协议等行政行为提起诉讼时，行使的是形成权，应适用起诉期限［6］。
　　无论是主张行政机关变更、解除协议的行为属于行使行政优益权的行为，还是认为该行为属于单方行政行为，根源都在于强调行政协议的“行政性”属性，这也可以回归到《行政协议司法解释》进行纠纷类型划分的逻辑起点上，即行政机关变更、解除协议行为的实质是行政机关行使行政权作出的行政行为。然而，这是难以得到理论支持的。
　　针对行政法律规范所规定的行政机关变更、解除行政协议行为的性质问题，学界进行了较多探讨，在认为行政优益权并非法律、司法解释中规定的变更、解除行为的唯一法理基础上达成了一致。学界普遍认为行政机关可以通过行使行政优益权变更、解除协议，也可根据民法原理变更、解除行政协议。有学者指出，出于维护公共利益的需要以及行政机关不能作为行政诉讼原告的理由，行政机关在四类情形下可变更、解除行政协议：一是基于行政优益权，二是基于情势变更，三是基于意思表示瑕疵，四是基于参照民法规范所享有的无需通过诉讼方式行使的解除权。其中，前三类可以通过《行政协议司法解释》第十六条第一款解释得出，第四类直接参照民法规范即可［7］。另有学者将行政机关的变更、解除行为分为三类：法定解除、修正适用法定解除与情势变更制度、单方变更解除［8］。还有学者根据协议类型将行政机关的变更、解除行为区分为实现行政管理目的、提供公共服务目的的变更解除行为；另根据行为目的的不同，将行政机关的变更、解除行为类型化为基于情势变迁、制裁权、违法矫正作出的变更解除行为，其中既存在基于行政优益权的行为，也有基于非行政优益权的行为［9］。暂且不论学界各种分类的合理性，行政机关可立足民法原理对行政协议行使变更、解除权至少已得到理论界的肯认。其次，在行政执法实践中，行政机关行使单方解约权包括三种情形，即法定解除、约定解除、行政优益权解除［10］。在行政审判活动中，司法机关不仅区分了协商、约定及法定变更、解除情形，还创设了行政机关所享有的非基于优益权的变更、解除权［11］。其中，非基于行政优益权的变更、解除权适用场景为协议内容极不公平而使国家利益和社会公共利益严重受损，以及协议相对人故意违反行政协议［12］。此外，司法实践还进一步明确了行政机关行使不同性质的单方解约权的顺序，如湖北某饮料有限公司诉荆州某开发区管理委员会等行政协议纠纷一案，最高院明确行政机关根据协议约定在《中华人民共和国合同法》框架内主张权利应优先于行政优益权的行使[2]。最后，在规范层面，《山东省行政程序规定》《深圳市政府合同管理规定》等规范性文件已借用了民法中的情势变更制度，《中华人民共和国政府采购法》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中也存在法定解除规范［13］。综上，无论是从行政法理、法律规范角度出发，还是基于执法及司法实践需要，行政机关变更、解除协议并非必然属于行使行政优益权。对此，域外经验也能提供一定证成，在法国，两种情形下可以解除行政协议：一方面，双方当事人可以诉请解除；另一方面，行政机关可基于特权单方解除［14］。在行政机关诉请法院解除合同时，显然不属于行使行政权力。与法国承认行政协议中同时存在行政行为与民事行为相比，德国遵循两种行为并行禁止原则，行政机关无论是履行合同义务，还是解除合同关系，都不具有行政行为属性［15］。因而，以行政机关行使行政优益权为由，径直将起诉期限适用于行政机关变更、解除协议的情形，并不具有正当性。
　　基于以上论证，认为行政机关变更、解除行政协议的行为属于行使“行政权”的行为，进而将该行为直接等同于单方行政行为或者行政行为的观点同样难以成立。另外，“形成权是指权利人完全凭借单方的意思表示就能使既存的法律关系发生变动的权利”［16］，其可分为单纯形成权以及形成诉权。行政机关变更、解除协议属于行使形成权，但当事人对行政机关的此种行为提起诉讼并非必然属于行使形成权的行为。当事人可能根据《行政协议司法解释》第十六条的规定，提起形成之诉、给付之诉，也可能参照《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第五百六十五条提起确认之诉，即当事人既可能行使形成权，也可能行使请求权（包括给付请求权、确认请求权）。由此，认为在由行政机关变更、解除协议而引发的诉讼中，当事人进行的权利主张属于行使形成权的行为，进而应适用起诉期限制度，该理由同样难以证立。
（二）适用诉讼时效制度正当性证成的反思
　　在当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼时，案件应适用诉讼时效，有关该规定的缘由分析主要包括以下几方面。第一，起诉期限制度存有不足。起诉期限仅适用于当事人对单方行政行为起诉的案件，是否适用于针对无效行政协议提起诉讼的案件还存有争议，对协议订立行为的起诉以及可能的可撤销协议案件也无法适用起诉期限［17］。换言之，此种观点主张起诉期限制度仅适用于有关单方行政行为的诉讼，难以直接适用于涉及双方行政行为的争议案件。第二，行政法无特别规定。现行行政法律法规对行政协议诉讼中的时效制度并无特别规定，因此当事人就行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议起诉时，可以适用诉讼时效的规定［18］。第三，更有利于保障当事人合法权益及化解纠纷［19］。与起诉期限相比，诉讼时效期间更长，在计算时一般都将当事人是否知道损害发生作为考量因素，且诉讼时效不仅不属于起诉条件，还包含中止中断制度［20］。整体上，诉讼时效制度体系比起诉期限制度体系更为完善，对当事人权益的保护更为周全。第四，借鉴域外立法经验。以大陆法系国家为例，对行政协议纠纷，准用民事法律规范中时效的相关规定［21］。以此为参照，我国也可在行政协议诉讼中，适用诉讼时效的规定。第五，考虑当事人追求的法效果。当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的行为起诉是为了追求合同法上的法律效果，应适用诉讼时效［22］。第六，一般给付之诉应适用诉讼时效。设立起诉期限的目的是维护行政行为效力，主要适用于撤销之诉，而当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起的诉讼属于一般给付之诉，对此应当适用民法上诉讼时效的规定［23］。第七，对争议特点的考量。在当事人对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议起诉时，两者间争议主要属于协议性争议，故对该类案件的司法处理应适用诉讼时效［24］。诚然，若从广义上理解，只要是与行政协议有关的诉讼，相关争议都应属于协议性争议。故此处的“协议性争议”应是与“行政性争议”对应的狭义上的“协议性”概念，并非广义上的概念。第八，行政诉讼制度的特殊设计。“行政诉讼法只规定了行政相对人可以起诉行政机关，对行政机关起诉行政相对人不履约行为的，行政机关可以参照民事诉讼途径，在民事法律规范规定的诉讼时效内救济，并可以适用期间的中止、中断规定”［25］。进言之，“协议性”纠纷可能涉及行政机关起诉相对人的情形，但行政诉讼法律规范中不存在该制度空间，因此与“协议性”相关的纠纷均应置于民事纷争体系下，参照民事法律规范进行，时效制度也应选用诉讼时效。
　　上述理由中的前五项，即起诉期限制度存有不足、行政法上无特别规定、为了更好地保护当事人权益及化解纠纷、借鉴域外立法经验、考虑当事人追求的法效果都不足以说明为何只对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的案件适用诉讼时效，而不对当事人就行政机关变更、解除协议等行政行为提起的诉讼适用诉讼时效。如果对后者适用诉讼时效，以上理由同样可以提供正当性证成。并且，保护当事人权益并不是毫无限度，域外经验的借鉴也需要立足本土实际。
　　因行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议引发的诉讼属于一般给付之诉，应适用诉讼时效，该理由也存在不足。诉讼时效的适用范围主要为债权请求权［26］，在当事人主张债权请求权进而提起一般给付之诉时，可以适用诉讼时效。事实上，对于行政诉讼领域的一般给付之诉，各国立法、司法实践通常也参照适用诉讼时效规则［27］。然而，当行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议时，当事人并非必然提起一般给付之诉，也可能提起形成之诉，主张解除行政协议。而且，当行政机关变更、解除协议时，当事人提起的诉讼并非全然不属于一般给付之诉，诉讼类型的确定取决于当事人的诉讼请求。详言之，对于行政机关的变更、解除行为，当事人也可能提起一般给付之诉，请求行政机关赔偿、补偿或者请求其继续履行协议内容。以行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议引发的诉讼属于一般给付之诉为由，主张适用诉讼时效，在逻辑上难以自洽。
　　当事人起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议时，两者间的争议属于协议性争议，应适用诉讼时效规则。该观点从争议特点出发，回归了行政协议的“协议性”属性，但“行政机关‘不依法履行、未按照约定履行’可能涉及行政权力行使”［28］。以国有土地使用权出让协议为例，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议可能是行政机关拖延办理相应的审批手续，致使当事人并未实质取得土地的使用权，无法开发土地。此种情形下，当事人起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议，并非属于单纯的“协议性”诉讼。此外，我国《行政诉讼法》中仅存在“民告官”的制度，因履约纠纷可能涉及“官告民”，故对于履约纠纷应置于民法规范体系下适用诉讼时效制度，这一论证的前提并不存在。因为行政协议纠纷已被纳入行政诉讼受案范围，行政法律规范尚不认可“官告民”的正当性，行政机关仍不能作原告。