【文章编号】1002—6274（2024）05—172—13



内容提要：行政协议之诉赔偿、补偿有其自身的特殊性，既有别于行政赔偿、行政补偿，也不属于民事赔偿、民事补偿，当前理论界有争议，实务中法官可以依法作出不同的裁判。判断行政机关在行政协议之诉中承担赔偿责任还是补偿责任，原则上应为合法优先、兼顾公益，合法行为造成的损失予以补偿，违法行为造成的损失予以赔偿，但为了公共利益需要且仅是程序违法的情况下，可以只给予补偿。行政协议之诉赔偿、补偿应尽可能明确具体标准，不能明确的，应比照行政赔偿适当增加，而且赔偿应高于补偿。对行政协议纠纷作出裁判应优先适用行政法律规范，即便需要参照适用民事法律规范，也需要考量能否有效维护社会公共利益，不能随意参照适用。
关键词：行政协议；赔偿补偿；合法优先；兼顾公益；参照适用
【中图分类号】DF31　　【文献标识码】A
　　近年来，随着行政协议的广泛和大量使用，与行政协议签约履约相关的纠纷也日益增多起来。根据中国裁判文书网最新公布的数据，对行政案件，按照关键字“协议”或“合同”进行检索总计959897件，相关协议或合同纠纷大多涉及到赔偿补偿问题；按照关键字“赔偿”进行检索总计294962件，按照关键字“补偿”进行检索总计565923件，合计860885件，其中也有相当数量的案件涉及行政协议纠纷，而且均呈逐年上升之势。同时需要考虑的是，在2014年《行政诉讼法》修订之前，行政协议尚未纳入行政诉讼的受案范围，司法机关在实践中对行政协议纠纷引发的诉讼，大多是作为民事案件来处理的；自《行政诉讼法》修订之后，虽然行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但理论界和实务界关于行政协议的界定、应用历来都存有争议，［1］P6民事审判中仍存在一定数量的行政协议案件，而且部分案件争议的焦点就是赔偿或补偿问题。虽然很多纠纷并未通过司法途径解决，但司法是维护社会公平正义的最后一道防线，立法又是法治的龙头环节，对行政协议纠纷赔偿与补偿问题进行研究，理清赔偿、补偿情形的界定及赔偿、补偿的标准与原则，通过立法或出台司法解释的方式，对行政协议纠纷赔偿和补偿的情形、原则及标准予以明确，为司法审判提供依据，规范同类裁判，减少诉讼纷争，提升政府形象，促进社会和谐稳定，应当是当前和今后一个时期在习近平法治思想的指导下，行政法学理论研究需要努力的方向和着力点。
一、行政协议之诉赔偿是行政赔偿，还是民事赔偿
　　行政协议之诉广泛存在，与之相关的赔偿、补偿标准却不甚明确，由此导致纠纷甚多。厘清行政协议之诉赔偿补偿问题，首先需要从立法和实践两个层面，全面梳理当前行政协议之诉有关法律规定和适用中存在的问题，深入探究问题的本源和实质，从理论上进行抽丝剥茧的剖析，准确把握准行政协议之诉赔偿补偿的性质和定位，理清行政协议之诉赔偿补偿与行政赔偿补偿、民事赔偿补偿的不同及相通之处，为全面展开理论研究奠定基础。
（一）行政协议之诉赔偿补偿法律依据分散模糊
　　2014年修订的《行政诉讼法》，明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围；2019年最高人民法院出台的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议案件规定》），对行政协议的概念、范围、争议解决方式等进一步予以明确，为依法有效审理行政协议案件提供了极大便利。根据《行政协议案件规定》，对被告未依法履行、未按照约定履行行政协议以及单方违法变更、解除行政协议等五种情形，人民法院可以判决被告承担赔偿责任；对被告单方合法变更、解除行政协议等两种情形，人民法院可以判决被告对原告给予补偿。美中不足的是，《行政协议案件规定》全文只有二十九条，没有对行政协议案件赔偿和补偿的标准作出明确，赔偿与补偿之间的区分及界定也一定程度上存在容易混淆或不尽合理之处。除上述两部法律之外，《国家赔偿法》第二章专章对“行政赔偿”作出规定，明确了行政赔偿的赔偿范围、赔偿程序等事项；2022年出台的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，对行政赔偿有关事项作出规定，对行政赔偿的范围及直接损失的范围进行了明确，［2］P27但均没有就行政协议纠纷赔偿做出规定。
　　关于行政补偿的规定散见于不同的单行法规中，有些类型的行政补偿比如房屋征收补偿，实践中主要通过签署行政协议的形式进行补偿，相关单行法律法规虽然对征收补偿的范围、程序和标准作出了规定，但补偿标准仍规定的比较含糊，或者将确定补偿金额的权力赋予了下级政府，由此导致国内不同地方征收补偿金额差异很大，因拆迁征收问题引发的诉讼和群体性事件在国内一直居高不下，除房屋征收补偿之外，其他类型的行政协议在行政机关不履行、不按照约定履行或单方变更、解除合同的情况下，如何赔偿或者补偿，赔偿或者补偿多少金额，法律依据更加不明确，法院在判决时只能在查清事实的基础上，依据行政协议的约定、参照其他法律规定或援引相关法律原则进行裁判，在审判时难度很大，这也是行政协议纠纷赔偿、补偿问题尤其是拆迁补偿长期以来社会关注度高，容易引发网络舆情和群体性事件的重要原因。为此，综合分析行政协议纠纷的赔偿和补偿发生情形、赔偿和补偿原则标准以及程序势在必行。
（二）行政协议之诉赔偿补偿法律适用存在偏差与冲突
　　需要进一步考虑的是，《行政协议案件规定》对赔偿和补偿情形虽然规定的比较明确，但法官在处理行政协议纠纷时，对案件中同一法律事实可能会产生不同的判断，在适用法律时可能存在不同的理解，进而适用《行政协议案件规定》中的不同条款，导致判决结果出现明显不同。比如，为了社会公共利益的需要，行政机关单方变更或解除行政协议，但在变更或解除时未严格依照法定程序，变更或解除程序违法或存在瑕疵，对这种情况，法官可以认定行政机关单方变更、解除行政协议的行为违法，进而依据《行政协议案件规定》第十六条第三款，[1]判决行政机关承担赔偿责任；法官也可以依据第二十一条，[2]将行政机关单方变更、解除行政协议的行为认定为，行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，对由此给原告造成的损失承担补偿责任即可。
　　以上两种看法或判决都有法律依据，问题在于，考虑解除原因是为了公共利益的需要，判决行政机关对行政协议相对人予以补偿，就会遗漏评价行政机关违反法定程序的行为，导致行政机关违反法定程序不用付出代价、无需承担责任，影响法治政府建设的进程和效果；反之，在当前没有法律对行政协议案件赔偿和补偿之间的对比标准作出规定的情况下，按照社会大众朴素的价值观和法治政府建设的要求，对同一行政行为造成的损失，赔偿金额原则上应高于补偿金额，如果行政协议同时约定了违法解除合同应当承担的违约责任，在仅仅是变更或解除程序违法的情况下，按照《行政协议案件规定》第十六条第三款或合同约定，判决行政机关对行政协议相对人承担赔偿责任或违约责任，这在一定程度上有失公允，而且也加重了财政负担。如何合理确定行政协议纠纷赔偿和补偿的发生情形，如何合理确定行政协议纠纷赔偿和补偿之间的差别以体现赔偿的惩戒性同时又不至于过度增加行政机关的负担，这些都是理论研究和今后立法需要考虑的重要问题。
（三）行政协议之诉赔偿补偿有别于行政赔偿补偿和民事赔偿补偿
　　行政协议之诉赔偿与补偿区分难、赔偿补偿标准确定难，一个重要原因是行政协议具有合同性和行政性双重属性，［3］P126理论界和实务界关于行政协议的认定及应用仍存有争议，虽然实务中通过立法以兜底的方式对性质存有争议的合同一概纳入行政诉讼受案范围，但这种认识上的差异仍然存在，传导到行政协议纠纷解决的过程中，行政协议之诉赔偿与补偿属于行政赔偿、行政补偿，还是属于民事赔偿、民事补偿，必然会让人产生疑惑。虽然实务中大都将行政协议之诉赔偿与补偿作为行政赔偿、行政补偿来处理，缘由可能在于产生纠纷时依据《行政诉讼法》提起了行政诉讼，但《行政协议案件规定》只是规定行政机关作为被告要对行政协议相对人的损失予以赔偿或补偿，没有明确赔偿补偿的原则和标准，也没有规定行政协议纠纷之诉涉及的赔偿参照《国家赔偿法》作出裁判。乱花渐欲迷人眼，理清行政协议纠纷之诉中纷繁复杂的关系，必须以习近平法治思想为指导，统筹考虑行政协议纠纷涉及的法律关系及可能造成的社会影响，既要坚持做到人民至上，维护好最广大人民群众的利益，又要继续扩大行政协议在经济社会事务中的应用，更好地推进社会主义市场经济建设，加快中国式现代化建设的进程。
　　综合考量行政协议的应用价值和目的，既不能生硬将行政协议之诉赔偿与补偿归入民事赔偿、民事补偿，也不能简单地将行政协议之诉赔偿与补偿视同行政赔偿、行政补偿，行政协议之诉赔偿与补偿应作为单独的一类赔偿、补偿，在行政协议的签署、应用大都出于公益目的，当前行政协议立法处于初创期、相关理论尚不完善的情况下，可以将行政协议之诉赔偿与补偿作为一类特殊的行政赔偿、行政补偿，更多依据行政法律规范对行政协议纠纷之诉涉及的赔偿与补偿作出裁判；在符合相应条件时，也可以依据民事法律规范作出裁判，以便更好地化解社会矛盾、维护社会公益。
二、区分赔偿与补偿时公益优先，还是合法优先
　　对行政协议纠纷涉及的赔偿、补偿，首先需要考虑与界定的是赔偿与补偿的情形认定，也就是何种情形下行政机关应当予以赔偿，何种情形下行政机关应当予以补偿。理清行政协议纠纷赔偿和补偿的区别，既需要从法理上分析行政协议纠纷赔偿与补偿的适用原则，以及不同原则导致的赔偿金额过高或补偿金额过低的救济机制；也需要综合考虑经济社会发展的现实需求，以及实践中可能会出现的合法但不合理情形的补救措施。
　　对涉及行政协议纠纷的赔偿、补偿界定问题进行研究，为便于理解和分析，可以在统筹考虑行政协议兼具行政性、合同性双重属性的基础上，设定如下两种模式：第一种模式是公益优先，把行政机关不履行、不按照约定履行或单方变更、解除行政协议的原因作为首要因素予以考虑，如果是为了维护社会公共利益，则由行政机关就自己的行为给行政协议相对人带来的损失进行补偿；如果不是为了维护社会公共利益，则由行政机关进行赔偿。第二种模式是合法优先，审查行政机关不履行、不按照约定履行或单方变更、解除行政协议的行为是否合法或者符合合同约定，如果行政机关的行为合法或符合合同约定，则由行政机关对行政协议相对人进行补偿；如果行政机关的行为违法或不符合合同约定，则由行政机关进行赔偿。两种模式都有其合理之处，但如果认真思考所有可能发生的情形，每一种模式都有不尽人意的地方，都存在需要考量的例外情况。
（一）公益优先的“泥沼”，公共利益外延模糊无法有效区分赔偿与补偿
　　行政协议具有行政性与合同性双重属性，行政协议具有行政性的一个突出特征是，行政机关在行政协议签约履约过程中享有行政优益权，可以依据行政优益权单方变更、解除合同而无须承担赔偿责任。目前行政法学界公认的是，行政机关在行政协议中享有行政优益权，如胡建淼先生所指出的，无论是国外还是中国，无论是制度还是理论，行政优益权确实一定程度存在于行政协议之中；［4］P43王名扬先生认为在法国行政合同中，行政机关具有行政优益权，特别是在合同履行过程中享有许多“特权”。［5］P186-190需要澄清的是，行政优益权仍是一个学理概念，立法上尚未对行政优益权进行明确和界定，而且理论界对行政优益权的概念与界定仍存在争议。目前被国内多数学者接受的观点是，只要为了维护公共利益或者达成行政管理目标，行政机关就可以行使行政优益权单方变更、解除协议，或者单方不履行协议约定，比如余凌云先生认为，行政协议优益权的目的是为了行政管理以及公共利益，为了此目的的实现，赋予一定的特权是必要的。［6］P32目前存在的问题是，何为所谓的公共利益，目前仍没有统一的定义，学界对此争论很大，很多学者认为，在不同的时期、不同的领域、不同的情形下，公共利益的范围可以有所不同或者说可以存在差别，从概念上很难也不宜对不同情形下的公共利益作出明确的定义。公共利益和诚实信用、公序良俗等原则相似，属于抽象的概念，在适用时可以存在一定的灵活性，但法官在司法审判中所援引的规则越具体，越能体现出司法的专业性和中立性，在立法没有对公共利益作出明确界定的前提下，由法官在审判时负责对公共利益进行原则性解释，可能会出现不同的案件中解释的不一致，甚至随意适用法律原则的风险，影响司法公正和司法机关的权威。
　　鉴于当前关于公共利益的概念、范围存在诸多争议，无法明确界定，将行政机关为了维护公共利益的需要不履行、不按照约定履行或单方变更、解除行政协议等行为一概视为行政机关可以享有的优益权，在实践中会带来很多不确定因素甚至风险，也会招致公众的诟病。鉴于此，将是否为了维护公共利益的需要，作为行政机关在行政协议纠纷中承担赔偿责任还是补偿责任的区分标准，在实践中也会存在很多不确定性，公益优先自然不宜作为区分界定行政协议赔偿与补偿的首要原则。
（二）合法优先的审视，依据是否符合法律规定或合同约定区分赔偿与补偿
　　在公共利益概念与范围无法准确界定的情况下，我们研究问题的眼光必然要转向第二种模式——合法优先，此处的合法优先不宜简单等同于行政法中的合法原则，而是要充分考虑行政协议的行政性与合同性双重属性，从不同的视角出发，对“合法”问题进行多维审视和全面分析。
1.依据行政机关的行为是否有法律依据，区分赔偿与补偿
　　鉴于构筑在公共利益概念基础上的行政优益权无法准确界定，胡建淼先生对行政优益权作了一个相对明确又截然不同的界定，他认为，行政机关只有在有法律直接而具体授权的前提下，或者有合同具体约定的条件下才享有优益权，行政协议中的优益权只存在于法律规定和合同约定的框架之内。［4］P41胡建淼先生对行政优益权的定义与笔者提出的区分行政协议赔偿与补偿情形的第二种路径有异曲同工之处，他的这段话实际上也将行政优益权分成了两类，第一类是法律直接而具体授权的行政优益权，这是当前理论界公认行政机关可以享有的行政优益权，第二类是行政机关根据约定享有的行政优益权，这是胡建淼先生的一大创新。美中不足的是，胡建淼先生对第一类行政优益权的界定过于严格，更多将法律赋予行政机关的权力理解为行政命令、行政处罚、行政强制、行政征收和征用，［4］P47实践中行政机关实施行政行为的法定依据除法律之外，还包括行政法规、地方性法规甚至部门规章、地方政府规章。
　　笔者认为，全面贯彻习近平法治思想，加快推进建设社会主义市场经济和法治政府，必须对行政机关享有的行政优益权通过立法或制定政策等方式予以限制，但同时应有效保障行政机关维护公共利益或达成行政管理目标的权利，在当前没有统一的法律对行政优益权作出规定，行政机关行使单方变更、解除等优益权的依据散见于单行法的情况下，无论是依据行政协议签约前生效的法律法规规章，还是行政协议签约后新出台的法律法规规章，只要符合法律法规规章的规定，行政机关就可以行使相应的行政优益权。需要阐明的一个问题是，在当前立法主体增多、设区的市也可以制定地方性法规和地方政府规章的情况下，鉴于行政管理具体事务大多由市县人民政府承担、行政协议的签约方大多也是市县人民政府及政府部门，对行政主体依据地方性法规和地方政府规章行使行政优益权的权力应予以适当限制，行政主体可以依据行政协议生效前本级人大或本级人民政府制定并生效的地方性法规、地方政府规章行使相应的行政优益权，但不能依据行政协议生效后本级人大或本级人民政府制定的地方性法规、地方政府规章行使相应的行政优益权，否则地方政府在已签约的行政协议出现重大争议时，可以通过行使地方立法权赋予自身相应的行政优益权变更、解除或不履行合同，损害行政相对人合法权益，影响政府机关的形象和公信力。至于行政规范性文件，鉴于出台主体众多、出台程序不规范，不宜作为行政机关享有或行使行政优益权的依据，否则会导致行政机关肆意滥用行政优益权，行使行政优益权维护公共利益的初衷就会变形为部门利益的保护伞，容易滋生贪污腐败问题，影响法治政府建设进程。
2.依据行政机关的行为是否有合同依据，区分赔偿与补偿
　　胡建淼先生对行政优益权研究的极具价值的创新性突破是，行政机关依据合同具体约定也可以享有行政优益权，在当前公共利益的范围难以具体界定、建立在维护公共利益基础上的行政优益权界限不清的情况下，将行政优益权严格限定在法定范围内很有必要，但由此带来的问题是，法律不可能穷尽一切情形，在公共利益确实受到侵害而法律又没有相关规定的情况下，行政机关无法行使行政优益权单方变更、解除合同或不履行合同，鉴于此类情形，胡建淼先生依据行政协议具有行政性与合同性双重属性，提出行政机关依据合同具体约定可以享有行政优益权的观点，是行政法学理论和行政协议制度研究的一大突破。在法律法规规章没有对行政机关的优益权作出相关规定的情况下，行政机关可以依据行政协议的合同属性，依据《民法典》等民事法律法规，与行政相对人在行政协议中约定行政机关单方变更、解除合同或不履行合同的条件，约定行政协议相对人不履行、不按约定履行或单方变更、解除合同需要承担的违约责任，当条件达成或实现时，行政机关单方变更、解除合同或不履行合同无需承担违约责任，对行政协议相对人不履行、不按约定履行或单方变更、解除合同的行为，行政机关可以要求其承担相应的违约责任。需要考虑的是，这种事先存在于行政协议中的约定可能并不是行政机关与行政协议相对人公平协商的结果，而是行政机关凭借其掌握的公权力或资源，通过合同约定的方式，强加给行政协议相对人的一种在特定条件下需要承担的义务，虽然行政协议是当事人之间合意的成果，其所约定的内容应当经双方当事人协商一致，任何一方原则上不能强迫另一方违背意愿接受其意思表示，但考虑到行政协议同时具有行政属性，签订行政协议的目的是为了更好地管理社会公共事务，从这个角度出发，只要行政协议相对人明确表示接受约定并将其写入行政协议作为其组成条款，应视为有效，这种约定是行政机关凭借其优势地位或公权力达成的，是普通的民事主体无法达成也无法享有的，实质上是行政机关变相地行使行政优益权，虽然这种行政优益权没有相应的法律依据，但既然行政机关与行政协议相对人已经达成合意且写入行政协议，行政机关就可以依据约定享有或行使相应的行政优益权；如果行政机关与行政协议相对人没有达成合意，或虽然达成合意但未写入行政协议，则行政机关不能享有或行使相应的行政优益权，诚如胡建淼先生所指出的，行政机关在有合同具体约定的条件下才享有优益权。
　　是否只要行政机关与行政协议相对人在行政协议中作出具体约定，行政机关按照约定就可以享有相应的行政优益权？也不尽然，对行政机关通过与行政协议相对人达成合意并在行政协议中作出具体约定的方式享有或行使行政优益权，有三种特殊情况需要考虑。一是行政主体与行政协议相对人之间的约定必须符合法律行政法规的规定，否则约定即为无效，行政机关不能依据该约定享有相应的行政优益权。不管是依据《民法典》第一百五十三条，[3]还是基于行政协议的行政性优先于合同性、合法性优先于合约性，［7］P1165行政协议应当优先适用合法性原则，当行政协议的合约性与合法性发生冲突，即约定的内容不符合法律行政法规规定时，约定的内容无效，人民法院对该约定的效力应当不予认可。二是行政主体与行政协议相对人之间的约定可以突破公平原则，但行政机关不能强制或胁迫行政协议相对人接受约定，否则该约定可以撤销。需要注意的是，对这种情况，行政协议相对人须承担签署协议时受到强制或胁迫的举证责任，在无法证明的情况下，不能依据行政协议相对人的单方说明，随意认定行政协议中涉及公共利益的条款无效。三是通过事后签订补充协议的方式作出约定，原则上应不予准许。行政机关和行政协议相对人在签约和履约的过程中地位并不是完全平等的，这是行政协议与民事合同的一个重大不同，也是行政协议具备行政属性的一种表现，行政机关在行政协议签约前详细告知行政协议相对人在协议中享有的权利和应承担的义务，不管是否通过协议约定让行政协议相对人承担了额外的义务，只要行政协议相对人对此有清晰的认知并表示同意，原则上对约定的效力应予以承认和保护；对事后签订的补充协议，只要行政协议相对人主张受到强制或胁迫，行政机关须证明不存在强制或胁迫行为，在证明不能的情况下，原则上应采信行政协议相对人的主张。
（三）以合法优先、兼顾公益为原则，合理界定赔偿与补偿
　　通过对上述两个模型或两种路径进行分析，我们可以得出这样一个结论，行政机关依照法律法规规章的规定，或者依据与行政协议相对人在行政协议中的约定，不履行、不适当履行或单方变更、解除行政协议，原则上不承担赔偿责任，但必须对行政协议相对人的损失给予补偿；例外情形是，依据行政协议签订后本级人大出台的地方性法规或本级人民政府出台的地方政府规章，不履行、不按照约定履行或单方变更、解除行政协议，须承担赔偿责任；行政机关与行政协议相对人之间的约定如果存在违反法律行政法规、强制或胁迫行政协议相对人接受约定、事后签订补充协议进行约定三种例外情形，行政机关也需要承担赔偿责任。依据约定不履行、不适当履行或单方变更、解除行政协议，无需承担赔偿责任，实际上也是《民法典》有关规定在行政协议中的应用，是行政协议合同属性的体现，本质上也是行政机关可以依据民事法律规范行使的一项权利。在放大我们的思维和视角后，判断行政机关在行政协议纠纷中承担赔偿责任还是补偿责任，关键看行政机关不履行、不适当履行、单方变更或解除行政协议的行为是否合法或符合约定，只要行政机关的行为合法或符合约定，行政机关对自身的行为给行政协议相对人造成的损失只需承担补偿责任，此处“法”应包括法律法规规章，且生效时间应为行政协议签订之前，约定应符合民事法律规范有关规定。在不考虑例外情形的情况下，从法理推导的结果与当前立法规定也基本上是一致的，根据《行政协议案件规定》第十三条、第十五条、第十六条第三款、第十九条，赔偿产生的原因是行政机关具有违法或者违约的行为；根据《行政协议案件规定》第十六条第一款和第二十一条，补偿产生的原因是行政机关为维护国家利益、社会公共利益依法行使职权导致相对人遭受损失，虽然行政机关的行为客观上造成了违约的后果，但其行为在法律上评价为合法。［8］P1508
　　行政机关不履行、不按照约定履行、单方变更或解除行政协议的行为违法，是否需要对自身的行为给行政协议相对人造成的损失一概承担赔偿责任？《行政协议案件规定》关于行政机关承担赔偿责任的条款是否有不尽合理的地方？笔者认为，对行政机关的违法和违约行为，行政机关原则上应承担赔偿责任，但如果行政机关仅仅是不履行、不适当履行、单方变更或解除行政协议的程序违法的情况下，行政机关是否需要承担赔偿责任值得商榷。阐释该问题，在法理上首先需要探究的是，行政行为的程序属于行政行为的组成部分，还是一个独立的部分？行政行为合法的四要件为主体合法、权限合法、内容合法、程序合法，目前关于这四个要件是形式要件还是实质要件的研究鲜有着墨，从法理上分析原则上应为实质要件，但程序更多的是行政行为的外在表现，在程序违法的情况下，并不必然导致行政行为被撤销，在这种情况下，也可以说程序合法是行政行为合法的形式要件。在将程序合法认定为行政行为合法的形式要件的情况下，可以将程序认定为一个独立的组成部分，程序违法不影响行政行为的实质效果，如果是为了维护国家利益和公共利益，即便行政机关不履行、不按照约定履行或单方变更、解除行政协议的程序违法，行政机关也可以不承担赔偿责任，只须按照《行政协议案件规定》第二十一条，对由此给行政协议相对人造成的损失承担补偿责任即可，这种观点在行政诉讼法中也一定程度上可以得到支撑。按照行政诉讼法第七十八条，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议，承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，并没有对所有承担责任的方式作出规定，在行政机关仅仅是程序违法的情况下，法院可以判决行政机关承担补偿责任。秉持这种观点的好处在于，可以有效平衡合法优先和公益优先之间的矛盾，进一步明确司法实践中法官适用法律的导向，对同一类行为尽可能作出同样的更合理的适用选择，而不至于在司法审判中出现不同判决，引发公众质疑和舆论谴责。这样处理产生的问题是，遗漏了对行政机关违反法定程序行为的评价，如果不对行政机关违反法定程序的行为给予限制和惩戒，行政机关在违法后无需付出任何代价、不承担任何责任，既有违公平原则，也不利于矛盾化解。［9］P227对此，可以参照《行政处罚法》第八十一条，[4]根据行政机关违反法定程序情节轻重，视情对直接负责的主管人员和其他责任人员给予相应的政务处分。