【文章编号】1002—6274（2024）04—003—13



内容提要：社会主义核心价值观融入行业规章体系，不仅是党和政府提出的将前者融入社会治理规范的具体落实，也是提升行业规章体系的法治化水平的助益手段。核心价值观融入到行业规章体系的法治路径，就是前者融入后者的制度建设、执行机制与遵守机制并提升优化的进程。从实践来看，当前核心价值观融入行业规章体系的制度建设上存在显现度不足与价值宣示色彩过浓的问题，而在行业规章的执行机制与遵守机制方面融入性较低。对此，在制定环节，要规划好融入进程与融入步骤，选择融入的立法表达技术，发挥核心价值观在目的条款中的引领作用以及在行为规范中的指导功能，并注意制度协调问题。在执行环节，需要从主体道德培育、行业价值共识生成、多元督导机制建构等具体维度入手，由党组织、政府主管部门、行业自律组织以及组织成员、社会大众等多元主体共同推动，通过价值内核与规则执行的深度融合，建构以核心价值观为底色的行业规章执行机制。在遵守环节，核心价值观应通过“直接 间接”方式融入行业规章的遵守模式，选择融入遵守机制的原则性条款，保障核心价值观在行业规章遵守机制中落地生根。
关键词：社会主义核心价值观；行业规章体系；法治路径
【中图分类号】DF02　　【文献标识码】A
　　在多元共治的今天，提高传统上不甚发达的社会自治能力已经成为我国社会治理现代化进程中重要的补短板之举，行业自治能力提升是其中的重要部分。行业自治的深层逻辑有赖于制度表达，行业规章作为最生动的制度表达，是解析行业自治“制度密码”的重要工具。行业规章不仅是行业自律组织为了维护行业内部秩序、深化行业治理、促进行业发展而制定的自律性规则，同时也是社会主义核心价值观[1]融入行业治理的联结机制和转介平台。实际上，核心价值观融入行业规章体系，既是核心价值观在社会治理中具体落实的工作，也有利于提高行业规章体系的治理功能，提升其“法治化”水平。具体讲，这种融入为推进行业治理现代化提供了至关重要的价值指引，它可以提升行业规章的社会认同度和实施效果，协调行业内部的多元价值冲突，实现各行业领域的要素与行业发展的有机共存。
　　在此背景下，如何将核心价值观融入行业自律组织成员共同制定与遵循的行业规章体系的研究命题与研究工作，也就显得尤为重要。学界既有的研究围绕核心价值观融入社会治理展开了有益讨论，点明了核心价值观对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，［1］重点关注核心价值观融入国家法律法规的制定和适用的过程。［2］［3］［4］其中，也有的学者指出了行业规章等社会规范在社会治理中的积极作用，［5］［6］［7］指出了行业规章的法治化建设对于法治社会建设的独特意义，［8］强调了加强行业规章体系法治化的必要性。［9］但迄今鲜有就核心价值观与行业规章体系的法治化建设相结合的成果，至于对核心价值观融入行业规章体系建设的法治路径的专门讨论，更是没有出现。为此，本文立足于研究现状与存在的问题，首先提出核心价值观融入行业规章体系建设的问题并讨论法治路径选择，然后对核心价值观融入行业规章体系的制度建设、执行机制以及遵守机制的具体路径做出深入探讨，旨在为实践中核心价值观融入行业规章体系建设提供有益的参考。
一、社会主义核心价值观融入行业规章体系建设的问题提出以及法治路径选择
（一）问题提出
　　核心价值观可分为“国家”“社会”“个人”三个层面，其十二个价值范畴构成“一个交融互摄、内在一贯、并行不悖、和谐共生”的价值系统。［10］其中，“富强、民主、文明、和谐”是国家层面的价值目标，体现了中华民族的价值追求和现代化国家的理想形态，在实践中充分发挥人民群众的主动性、积极性和创造力，鼓励社会成员奋发有为、努力工作，从而形成强大的发展合力，为全面建成小康社会的目标实现奠定深厚的社会基础；“自由、平等、公正、法治”是社会层面的价值取向，是市场经济和市民社会的核心价值要求，也是实现国家层面价值目标不可缺少的中间环节。这四个社会层面的具体价值取向，一方面需要通过社会实践与社会制度来践行和推进，另一方面它们在社会实践、制度建设、执行与遵守中起到良好的价值引导作用。“爱国、敬业、诚信、友善”是公民个人层面的价值准则，是社会道德生活的基础，对于引导社会风尚、弘扬社会正气起到了规范的作用，并不断得到价值认同和自觉实践，为社会层面与国家层面的价值目标的实现提供了群众基础。三个层面的价值观之间有着内在的逻辑关系，它们相互支持、相互渗透，共同构成了贯通“价值实体—社会生活—个体德性”价值生态链条的“国家核心意志、社会制度属性、公民道德原则”三维理念结构。［11］
　　同时，行业规章体系是行业协会等行业自律组织自主制定并实施的社会规范。自1979年我国进行行业管理改革以来，政府主管部门对下属的行业协会进行了市场化改革，允许它们探索自我治理的制度建设，许多行业领域逐渐建立起以行业自律组织章程、自律公约、行业标准为核心的行业规章体系。在功能上，行业规章体系旨在维护行业内部秩序、深化行业治理、促进行业发展，从而实现行业自律组织成员的整体利益与长远利益。在提倡多元共治的今天，行业规章体系在推进社会治理现代化的进程中，发挥着重要作用。2014年10月，中共中央第十八届中央委员会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该决定明确提出要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。而且，行业规章体系也是核心价值观融入行业治理的联结机制和转介平台。作为核心价值观的重要规范载体的行业规章体系，其意义不仅在于为核心价值观提供一种规范化和制度化的语境，更在于为核心价值观的作用发挥提供了一种基于行业法治的现代路径。
　　2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，提出到2025年“社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著”的总体目标的同时，强调要“加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。深化行风建设，规范行业行为”。实际上，自党的十八大以来，中共中央、国务院有关部门对如何推动核心价值观融入行业规章体系以及行业治理现代化一直在不断探索，先后印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》等系列文件[2]对核心价值观融入行业规章体系建设的法治路径问题，正在从政策宣传和理论阐述阶段向具体制度建构和机制落实阶段全面推进。
　　那核心价值观融入行业规章体系建设的法治路径如何？当前的实践效果怎样？如何改进与优化？显然是具有重要的理论价值与实践意义的话题。
（二）法治路径选择
　　无疑，探讨核心价值观融入行业规章体系建设的法治路径，前置性问题是行业规章体系建设的法治路径如何？虽然行业规章属于“软法”范畴，跟国家制定的法律规范有着显著区别，但却拥有同样的规范属性，都是旨在对某一群体行为产生规范作用，都有一个规则的制定、执行以及遵守的过程。在2020年12月中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，也指出行业规章体系的法治化是法治中国建设的组成部分。由此，我们也可以通过对国家法律规范体系法治建设路径的考察来给行业规章体系的法治路径问题寻找参考。
　　党的十八大提出了中国新时期依法治国的“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，这也是法治中国建设的衡量标准与目标。无疑，“新十六字方针”也能作为行业规章体系法治建设的衡量标准和具体目标的参照。换句话说，行业规章体系的法治建设或法治路径意味着其需要在制定、执行、遵守等方面得到提高与优化，“科学制定”“良好执行”与“普遍遵守”是其法治建设目标。鉴于此，一方面，应当重视行业规章体系的科学制定工作，从制定的源头为行业规章的执行与遵守提供良好的制度供给。另一方面，制度的生命不仅在于订立，更在于执行与遵守。实际上，行业规章的生命力在于实施，如果不能被有效地执行和遵守，“科学制定”也就变得毫无意义。作为一种“软法”规范，行业规章在执行与遵守过程中所受到的监督和制约相对国家法律法规要宽松很多，客观上更容易造成类似“执法不严”、“有法不依”的普遍现象。因此，行业规章体系只有得到“良好执行”与行业自律组织成员的“普遍遵守”，才能与“科学制定”一起，实现行业规章体系的法治建设目标。
　　至此，我们可以看到，核心价值观融入行业规章体系建设的法治路径，实际上就是核心价值观融入行业规章体系的制度建设、执行机制以及遵守机制的过程。对此，2015年中共中央印发了《培育和践行社会主义核心价值观行动方案》，也强调“要把践行社会主义核心价值观作为社会治理的重要内容，融入制度建设和治理工作中……完善市民公约、村规民约、学生守则、行业规范，强化规章制度实施力度。”无疑，该《行动方案》不仅要求将核心价值观融入相关的制度建设与治理工作，也要融入制度的实施，即执行与遵守。在这个融入过程中，核心价值观不仅仅是通过行业规章体系这一规范载体在行业治理中得到具体落实，也同时指引着行业规章体系建设朝“科学制定”、“良好执行”以及“普遍遵守”的法治化目标迈进，从中起到关键性的价值指引作用。
二、社会主义核心价值观融入行业规章体系的制度建设
（一）社会主义核心价值观融入行业规章体系制度建设的现状
　　无疑，核心价值观融入行业规章体系的制度建设，是融入的首要步骤。2018年民政部印发了《关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》，要求“正在办理成立登记和已经登记的社会组织尽快按照通知有关要求，将党的建设和社会主义核心价值观有关内容写入章程”。从实践看，在党和政府的相关政策文件推动下，近些年核心价值融入行业规章体系的工作，迅速从政策文件的宏观要求落实到具体的制度建设，并从写入行业自律组织的章程往章程之外的其他行业自律规范延展。
　　当前，核心价值观融入的行业规章的层级选择上，并没有固定的模式，但大概可以分为两类，一是总体性的融入行业自律组织章程或其他行业规章的总则部分，二是十二个价值观以不同的方式与组合融入具体的行业规章条款。通过对行业规章的检索和梳理不难发现，许多规范文本已包含“社会主义核心价值观”的整体表述或援引核心价值观中某个具体价值观及其相关概念，体现在宗旨条款或目的条款或一般条款之中。然而，当前的融入状态存在显现度不足、价值宣示色彩过浓等问题。
　　一方面，核心价值观在行业规章体系中的显现度不足。对现有的行业规章进行文本分析发现，已有一些文本是以直接融入形式将“社会主义核心价值观”整体性或将“平等”、“公正”、“诚信”、“爱国”等部分子价值置于宗旨条款，并规定在规范文本的开头部分，将“践行核心价值观”作为一项重要的规范制定之目的，[3]并以“为了”、“为”、“践行”、“弘扬”或“根据”等为标识语。［12］同时，也有一部分文本未将“社会主义核心价值观”或其子价值融入宗旨条款，仅将其作为一般条款置于总则或匿于文中他处。比如《中国公共外交协会章程》在“总则”部分将核心价值观作为一般条款置于协会宗旨之后；《中国汽车工业协会行业自律公约》在其“公约执行部分”第13条方才规定：“坚持弘扬中华民族优秀文化传统和社会主义核心价值观，尊重友商，不以非正常价格扰乱市场公平竞争秩序。”此外，仍有相当数量的行业规章甚至缺乏直接或间接体现核心价值观的条款。从效果来看，核心价值观若未上升为宗旨或目的条款且置于规范文本开头部分则难以发挥其对行业规章的价值引导功能，无法贯穿于行业规章体系的各个方面。
　　另一方面，核心价值观在行业规章中价值宣示色彩过浓，即多数时候核心价值观在行业规章中仅发挥着价值宣示作用，在具体条款中仅有浅层次融入，未有深层次推进。主要体现为大多数行业规章只是简单表明“弘扬”、“践行”或“倡导”整体核心价值观或部分子价值观，而没有根据行业特征对被援引的核心价值观进行必要诠释，并融入到具体条款中。无疑，这种融入仅停留于核心价值观的宏观运用，没有关注如何在行业规章中具体体现和落实，也没有反映出行业的特征和实际需求，使核心价值观显得过于抽象和教条化。同时，即使有一些行业规章将部分价值观援引到具体条款，也往往存在价值援引不明确的问题。核心价值观包含国家、社会、个人三个层面十二项具体价值，不同层面的价值关注重点亦有所不同。然而，一些援引到具体条款的，同时列明了两个或两个以上层面的核心价值观，存在跨层面援引核心价值观的现象，显然这是不协调的。
　　无疑，核心价值观在行业规章制度体系中显现性不足与价值宣示色彩过浓的问题都显示出融入不足的现状，没能让核心价值观在行业规章体系的制度建设中发挥应有作用。推进核心价值观深层次融入行业规章体系的制度建设，不仅需要督促大部分行业规章将“践行核心价值观”引入宗旨或目的条款，也需要把核心价值观援引到具体条款，进一步转化为行业规章的具体内容和标准，并与行业特点和发展目标相契合，从而更好地服务于推进行业治理现代化。
（二）社会主义核心价值观融入行业规章体系制度建设的具体路径
　　核心价值观融入行业规章体系的制度建设，必须关注融入的具体规划、立法技术表达、制度协调等。
1.社会主义核心价值观融入行业规章体系制度建设的具体规划
　　无疑，行业规章体系的制度建设是一项涉及到复杂的系统安排与设计的体系化工作，相应地，核心价值观融入行业规章体系的制度建设也是一项庞大的系统性工程。因此，在二者的融合过程中，首要的任务是做好相应的融入规划，即从宏观上回答何时融入以及如何融入的问题。
　　2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求在5～10年内，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。这个文件并没有将核心价值观融入行业规章体系立下时间表，仅能作为参考。不过，2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，提出了到2025年“社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著”的总体目标。这些顶层设计文件无疑为核心价值观融入行业规章体系提供了时间上的规划安排的参考。由此，不同领域的行业自律组织，应当根据本行业自律治理水平以及行业规章体系的成熟度，扮演好自己的规划主体的角色，通过短期规划、中期规划以及长期规划的合理配置，设立二者融合的总目标与分期目标。同时，参考我国在2017年修订的《规章制定程序条例》第19条将核心价值观作为了法制机构对各类部门规章的重要审查标准的要求，也要发挥核心价值观在行业自律组织自检自查以及外部行政备案审查的作用，对于明显违背核心价值观的规章制度尽快予以修改或废止，将核心价值观作为评价行业规章质量的重要标准。
　　除了时间规划外，有关如何融入的问题也是融入规划的重要内容。从宏观上看，《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》要求社会主义核心价值观入法入规要坚持问题导向、坚持统筹推进，无疑值得核心价值观如何融入行业规章体系的制度建设参考。具体的讲，融入工作并不是简单的价值宣示，而是要在理清层次、析出重点的基础上，通过必要的机制予以保障和落实。为此，行业自律组织的融入规划应当明确以章程引领为基础，以内部自律公约为重点，以规章“立改废”的运行程序为保障，梳理各领域的重点和难点问题以及主要的价值冲突，从而为实现二者的真正融合提供宏观指引。
　　落实到具体的融入工作，还需要考虑特定规范的接纳能力，以价值统摄的形式分批依次地推进。［13］考虑到不同行业的自治程度以及行业规章制度体系的完善程度差距还是比较大的，推进融入工作时不应采取机械式、单一化的标准方案，而是应当针对行业规章制度体系的成熟度与不同行业发展的特点，达成“落细、落小、落实”的要求［14］P8-10，从而有针对性地将核心价值观与身处不同发展阶段的各行各业的行业规章体系结合起来。
　　一方面，对于那些行业自治程度高、行业规章体系制度建设比较健全的领域，除掉将核心价值整体性融入行业自律组织的章程以及其他行业规章的总则部分，还应当进一步优化核心价值观的融入方式，通过分则的行为条款细化，提升核心价值观的引领作用。例如，对于行业自治程度非常高的金融市场，无论是银行业，还是证券业，乃至保险业等，不仅仅要将核心价值观整体性融入行业自律组织的章程，还应该将具体的核心价值观融入章程之外的其他行业自律规范。例如，诸如“诚信”“法治”“民主”等子价值观应该融入银行业自律公约、信用卡自律公约、绿色金融服务自律公约等具体的行业规章中，使相关子价值观发挥出衡量标准与具体指引之功能。
　　另一方面，对于很多行业自治刚起步，行业规章制度体系尚不健全的领域，首要任务是先制定与完善行业自律组织的章程，将核心价值观整体性融入章程之中，补齐核心价值观的角色，以宗旨条款引领的方式发挥核心价值观的价值导向作用。尤其是科技金融、大数据、AI等新兴行业，往往处于发展刚起步且发展方向不是很明朗的状态，行业自律规范仍处于探索阶段，且内容可能变化较快。如果机械地将核心价值观融入行业规章分则的行为条款，随着实践需求和治理规则的不断变化，相应融入条款势必随之更改，处于不稳定的状态，反过来就会伤害核心价值观的权威性。因此，核心价值观在此类新兴行业的行业规章中不宜作出过多的具体规定，而是主要发挥宏观性的价值指引和方向指引的作用，以“宜粗不宜细”的精神推动行业规章体系制度建设的科学性。［15］此时，核心价值观的引领作用表现为它在新兴行业扩展了自身的版图，使行业自律组织成员以及从业者在坚持积极的价值观中充分发挥主观能动性，寻求个体行为与行业长远发展的平衡点。
2.社会主义核心价值观融入行业规章体系制度建设的立法表达技术
　　核心价值观融入行业规章体系的制度建设，不仅是一项简单的嫁接工程，除了条文表达必须遵循必要的逻辑规律外，还应具备一定技巧性，使核心价值观能够有体系、合逻辑地融入行业规章之中。随着《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》等文件的发布，当前已经有一部分法律法规通过立法、修法程序，将核心价值观直接或间接内化于规范文本。这对于核心价值观融入行业规章的制度体系的技术选择来说，无疑具备重要的经验参考价值。从词汇统计学角度出发，至2024年5月，以“社会主义核心价值观”为关键词在法律数据库中进行精确检索，目前共计28部法律在其文本中直接体现和落实了核心价值观。从时间上看，最早一部为2015年4月修订发布的《广告法》，将公益广告作为推进核心价值观进家入户的重要载体。2022年10月修订发布的《妇女权益保障法》，在其第1条便开宗明义地将弘扬社会主义核心价值观作为促进男女平等、推动妇女全面发展的宗旨与目的价值。
　　当然，除了这些对核心价值观直接宣示的领域法外，对于行业规章体系的制度建设具有明显指导意义的是2018年的《宪法修正案》以及2020年的《民法典》。一方面，《宪法修正案》不仅在序言中以中华民族的发展史逻辑，对国家层面的价值目标进行了阐释与总结，并在总纲中以分条形式将社会层面的价值取向予以固化，同时还将个人层面的价值准则以直接融入与间接融入相结合、以宏观指引与微观落实相结合，在正文条款中为个人行为确立了明确的价值指引与导向；另一方面，《民法典》在其第1条的宗旨条款中，将弘扬社会主义核心价值观作为权益保障、民事关系调整、社会经济秩序维护的终极目标，并将相关领域的价值进行凝练与总结，形成具有普遍适用与指导意义的法律原则，根据相关的原则制定具体的规则，从而达到核心价值观入法的目的。以“自由”价值为例，《民法典》通过宗旨条款对核心价值观的直接宣示，为“自由”价值确立了源泉和地位，之后又在第一编总则中分别建立了民事活动自愿原则、合同自由原则、人身自由原则等，并据此在各编中通过第1011条[4]、1042条[5]